王美君

(東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

紅色旅游是一種把革命傳統(tǒng)文化教育與促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來的新型紅色文化主題旅游方式，其造就的紅色文化景區(qū)，不僅可以觀賞景色，了解革命斗爭(zhēng)知識(shí)，學(xué)習(xí)革命斗爭(zhēng)精神，還可以造就新的時(shí)代精神①。發(fā)展紅色旅游是改善地方面貌，轉(zhuǎn)變地方落后的發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)全域共同富裕的有效途徑。

一、地方政府在紅色旅游發(fā)展中履責(zé)的必要性

(一)紅色旅游業(yè)自身特性的必然要求

紅色旅游資源具有公共性和公益性。紅色旅游資源屬于公共旅游資源，公共旅游資源具有公共物品屬性，紅色旅游所蘊(yùn)含的紅色文化、紅色遺存都是屬于全民共享的精神物質(zhì)財(cái)富，這便使其具有了非競(jìng)爭(zhēng)性，意味著政府要對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌管理和開發(fā)，且紅色旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，例如交通道路、停車場(chǎng)等這些基礎(chǔ)設(shè)施也需要政府來進(jìn)行建設(shè)。此外，其具有的公益性、教育性等社會(huì)效益要重于其創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)利益。太行山地區(qū)紅色旅游發(fā)展到目前為止，其發(fā)揮的作用對(duì)于致富當(dāng)?shù)厝嗣?，提高?dāng)?shù)厝嗣袢罕姷膼蹏?guó)主義熱情等作用遠(yuǎn)大于其為各縣帶來的稅收等經(jīng)濟(jì)收入，因此紅色旅游產(chǎn)業(yè)的商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)力弱小，使得價(jià)格之手無法引導(dǎo)利益主體對(duì)紅色旅游資源進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)，在這種情況下，政府必須履行其保護(hù)和開發(fā)的責(zé)任，在制度層面對(duì)開發(fā)利用旅游資源的利益主體進(jìn)行有效規(guī)范和約束。

紅色景區(qū)的分布具有區(qū)域性和跨地域性。紅色旅游資源就具有很強(qiáng)的區(qū)域性和跨地域性的特點(diǎn)，比如說地處太行山區(qū)的八路軍革命老區(qū)，同時(shí)它與分布在太行山區(qū)的左權(quán)舊址，黎城黃崖洞景區(qū)相接，這三處的紅色旅游資源都屬于太行紅色旅游區(qū)，形成了該區(qū)域紅色旅游資源的富集區(qū)，從而具有很強(qiáng)的區(qū)域性特點(diǎn)。而此區(qū)域的紅色旅游資源又分別處于三個(gè)不同的縣域，所以具有跨地域性，要想充分利用好此“三角區(qū)”太行山抗戰(zhàn)紅色旅游資源，那么勢(shì)必需要這三縣共同開發(fā)，打造獨(dú)具特色的區(qū)域紅色文化品牌，這就要求三縣政府共同合作，發(fā)揮政府行政協(xié)調(diào)作用，謀求區(qū)域旅游業(yè)共同發(fā)展，共同建設(shè)山西省太行山國(guó)家重點(diǎn)紅色旅游區(qū)。

(二)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用

地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需政府尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)。山西的煤炭產(chǎn)業(yè)多年來一直是該省多數(shù)縣市的支柱產(chǎn)業(yè)，但是，2010年以來煤炭資源在持續(xù)多年的高開采后，日漸減少、價(jià)格也嚴(yán)重下滑，同時(shí)由于煤炭產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致環(huán)境惡化日益嚴(yán)重，各地面臨經(jīng)濟(jì)停滯，環(huán)境污染等問題，迫切需要尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)扭轉(zhuǎn)這些問題，而太行山區(qū)域附近擁有豐富的紅色旅游資源優(yōu)勢(shì)以及發(fā)展旅游業(yè)可以帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益就成為周圍各縣政府首先考慮到的新經(jīng)濟(jì)引擎，旅游業(yè)成為該縣徹底改變依靠“一煤獨(dú)大”收入格局的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

然而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)問題需政府解決由煤炭產(chǎn)業(yè)向旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中遇到了諸多問題。比如，旅游業(yè)管理水平比較落后，當(dāng)?shù)丶t色旅游產(chǎn)品較為單一，旅游區(qū)的規(guī)模較??；紅色旅游自身受眾結(jié)構(gòu)單一等，使得當(dāng)?shù)丶t色旅游生命周期短，市場(chǎng)占有率低，大部分游客不會(huì)多次來此旅游，難以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益。另外當(dāng)?shù)孛禾慨a(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展有沖突與矛盾，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境要求很高，而當(dāng)?shù)囟嗄昝禾块_采使得環(huán)境污染嚴(yán)重，影響旅游業(yè)發(fā)展。轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的這些問題、瓶頸必須政府施力才能妥善解決。

二、地方政府在紅色旅游發(fā)展中履職的現(xiàn)實(shí)狀況分析

(一)地方政府在紅色旅游發(fā)展中履行責(zé)任表現(xiàn)

該區(qū)域自發(fā)展紅色旅游以來，政府及有關(guān)部門以弘揚(yáng)光耀千秋的紅色文化為主線，以文化為引領(lǐng)，打響全國(guó)紅色旅游著名品牌為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)紅色旅游業(yè)相關(guān)的各種措施，奮力打造全國(guó)著名的紅色旅游基地。為做大做強(qiáng)紅色文化產(chǎn)業(yè)，在宣傳營(yíng)銷、政策支持、資金投入等各方面都取得突破，有效履行了地方政府應(yīng)盡的責(zé)任。

該區(qū)域各縣政府以宣傳促發(fā)展。在紅色旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)以來，始終將宣傳營(yíng)銷作為發(fā)展旅游的重要手段，堅(jiān)持高端營(yíng)銷、節(jié)慶搭臺(tái)、創(chuàng)新載體，構(gòu)建多層次的營(yíng)銷體系，不斷提高該區(qū)域紅色旅游的知名度、美譽(yù)度。其次在上級(jí)政府撥款和本級(jí)政府支持幫助紅色旅游前期建設(shè)后，面對(duì)后續(xù)發(fā)展所需資金投入，各縣政府通過建立旅游融資平臺(tái)，引進(jìn)一批實(shí)力雄厚的大集團(tuán)、大公司的戰(zhàn)略合作者，協(xié)助當(dāng)?shù)丶t色旅游做大做強(qiáng)，助推縣域紅色旅游基地的建設(shè)，將紅色旅游產(chǎn)業(yè)打造成太行山紅色旅游區(qū)域內(nèi)各縣的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。各縣政府還積極引入政府和社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本運(yùn)用“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交”(TOT)和“改建-運(yùn)營(yíng)-移交”(ROT)等方式參與紅色旅游項(xiàng)目投資建設(shè)。這些措施為當(dāng)?shù)芈糜喂卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)添磚加瓦，將該區(qū)域紅色旅游推向一個(gè)新高度。

另外，各地政府制定優(yōu)惠政策，助力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。各縣政府出臺(tái)了各種優(yōu)惠政策，搭建旅游融資平臺(tái)，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本和外部資本通過并購、合資等形式參與紅色旅游開發(fā)建設(shè)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分布開發(fā)、實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。同時(shí)，還對(duì)內(nèi)資和外商投資紅色旅游的企業(yè)實(shí)行減稅扶持的優(yōu)惠政策，使得該區(qū)域的紅色旅游業(yè)發(fā)展蒸蒸日上。

(二)地方政府在紅色旅游發(fā)展中責(zé)任缺失

在紅色旅游中該區(qū)域各縣政府在許多方面切實(shí)履行了自己的責(zé)任，但是在地方配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、資金投入過程的規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)的配合、政府監(jiān)管責(zé)任落實(shí)上，政府的作為卻有所欠缺。

1.地方配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后

在過去幾年政府的鼎力支持下，雖然各縣紅色旅游的相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)體系雖已建立，但產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、結(jié)構(gòu)還很落后，相關(guān)企業(yè)實(shí)力亟需提高。旅游業(yè)包括住、吃、行、游、娛、購六個(gè)要素②。從近年來各縣紅色旅游發(fā)展的態(tài)勢(shì)上看，“行、游”要素所占比重較大，其他要素有很大的欠缺。其中，賓館、飯店的數(shù)量較少，旅游道路交通狀況還需進(jìn)一步完善，管理水平和接待能力還需進(jìn)一步提高。由于武鄉(xiāng)縣的旅游業(yè)淡旺季差異明顯，尤其在五一、十一等長(zhǎng)假期間，游客集中，重點(diǎn)景區(qū)的餐飲、住宿、衛(wèi)生等配套產(chǎn)業(yè)的承載力不足。

2.政府投資缺乏連續(xù)性且未合理配置

俗話說，“巧婦難為無米之炊”，發(fā)展紅色旅游業(yè)，完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、配套產(chǎn)業(yè)、開發(fā)創(chuàng)新紅色旅游產(chǎn)品、宣傳紅色旅游品牌等等都需要大量的資金投入，但是由于政府當(dāng)?shù)刎?cái)政收入規(guī)模較小和上級(jí)政府對(duì)用于武鄉(xiāng)紅色旅游業(yè)發(fā)展的資金投入不連續(xù)的掣肘，導(dǎo)致近年紅色旅游形象宣傳推廣力度不夠，基礎(chǔ)設(shè)施和旅游新產(chǎn)品的完善開發(fā)后繼無力。另外，各地對(duì)于資金的配置也不夠合理，沒有一個(gè)合理的投資規(guī)劃。用于宣傳的資金過多，用于當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)景點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，旅游產(chǎn)品開發(fā)的資金卻過少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丶t色旅游吸引力不足、游客旅游評(píng)價(jià)不高、逗留時(shí)間普遍較短等問題。

3.縣域合作和行政協(xié)調(diào)困難

在目前旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日漸激烈的的形勢(shì)下，在紅色旅游自身客源較單一的劣勢(shì)下，區(qū)域旅游和跨境旅游日趨重要。該區(qū)域好幾個(gè)縣都屬于紅色旅游集聚區(qū)，如果對(duì)這些縣域進(jìn)行區(qū)域紅色旅游資源共同開發(fā)，走一條差異化、區(qū)位化、一體化的紅色旅游合作發(fā)展之路，將大大提高每個(gè)地方的旅游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各縣共同富裕。然而目前的現(xiàn)實(shí)狀況卻是各縣在現(xiàn)行體制下，難以消除地方保護(hù)主義和行政壁壘。雖然上級(jí)政府有對(duì)三縣結(jié)成紅色旅游群的規(guī)劃，但在落實(shí)上，基礎(chǔ)設(shè)施共享、區(qū)域旅游宣傳推廣、客源共享、旅游線路組合開發(fā)等方面還未形成實(shí)質(zhì)性的合作。

4.政府監(jiān)管責(zé)任缺失

旅游業(yè)的發(fā)展因?yàn)榫C合性強(qiáng)，涉及產(chǎn)業(yè)部門多，需要政府切實(shí)履行自己的監(jiān)管責(zé)任，預(yù)防和調(diào)整旅游業(yè)市場(chǎng)失靈。但是在當(dāng)?shù)丶t色旅游發(fā)展中，政府的監(jiān)管責(zé)任卻有缺失。

一是監(jiān)管機(jī)制不健全。由于該區(qū)域紅色旅游業(yè)發(fā)展時(shí)間短，所以監(jiān)管鏈條不完善；旅游業(yè)又涉及產(chǎn)業(yè)多，當(dāng)?shù)厝狈^硬的手段措施和長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行有效管理且多部門聯(lián)動(dòng)的綜合治理機(jī)制尚未建立。二是政府各部門協(xié)調(diào)失靈、監(jiān)管效率低。由于旅游業(yè)涉及的部門繁多，不同部門有不同的利益訴求，各部門又都有權(quán)力對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行管理，所以當(dāng)有利可圖時(shí)各部門爭(zhēng)相管理，反之當(dāng)無利可圖時(shí)，又出現(xiàn)問題時(shí)便無人問津，對(duì)同一問題難以達(dá)成一致意見，導(dǎo)致在紅色旅游業(yè)發(fā)展中，經(jīng)常發(fā)生部門之間協(xié)調(diào)失靈，無法對(duì)那些多部門共同管理的灰色地帶形成有效監(jiān)管③。三是對(duì)旅游市場(chǎng)秩序監(jiān)管責(zé)任缺失。該區(qū)域紅色旅游市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體良莠不齊。一些未取得經(jīng)營(yíng)資格的旅行社、“黑車”、無證導(dǎo)游屢禁不止；一些企業(yè)旅行社通過發(fā)布虛假夸張的旅游廣告、采取不法的誘惑手段誤導(dǎo)廣大消費(fèi)者，給來此游客造成很大損失。對(duì)此政府相關(guān)部門如工商局、物價(jià)局、食藥監(jiān)、公安局、交警大隊(duì)等監(jiān)管責(zé)任未明確落實(shí)，使得當(dāng)?shù)芈糜问袌?chǎng)有所失序，不利于紅色旅游的良性發(fā)展。

綜上所述，地方政府在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過程中，由于它自身所具有的特點(diǎn)和發(fā)展中會(huì)遇到不可避免的困境，以及發(fā)展過程中政府責(zé)任缺失導(dǎo)致了地方紅色旅游業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了停滯，要解決這些瓶頸，發(fā)展地方紅色旅游產(chǎn)業(yè)，地方政府必須充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，強(qiáng)化自身的責(zé)任意識(shí)和落實(shí)自己的行動(dòng)，只有這樣，才能促進(jìn)地方紅色旅游產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展，開創(chuàng)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、和諧發(fā)展的新局面。

注 釋：

①劉立勇.縣域旅游開發(fā)模式研究——以湖南省茶陵縣為例.經(jīng)濟(jì)地理，2009，29(12)：2123-2126.

②馮凌.論紅色旅游的多功能性與社會(huì)主義核心價(jià)值觀傳播.求實(shí)，2012.06.

③丁茂戰(zhàn).我國(guó)政府社會(huì)治理制度改革研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009(10)：256-257.