種鵬云，尹 惠

(1.云南省交通科學(xué)研究院云南省交通運輸廳安全研究中心，云南 昆明 650011; 2.中國電建集團昆明勘測設(shè)計研究院有限公司，云南 昆明 650051)

交通運輸行業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的大動脈，由于其具備較強的自然壟斷性、網(wǎng)絡(luò)性和外部性，使交通運輸行業(yè)始終成為世界各國政府監(jiān)管的主要領(lǐng)域之一[1]。2016年12月9日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，這是新中國成立以來第一個以黨中央、國務(wù)院名義出臺的安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，這對進一步加強我國交通運輸行業(yè)安全生產(chǎn)管理工作提出了新的要求。因此，分析我國交通運輸行業(yè)安全管理現(xiàn)狀，研究相應(yīng)對策具有重要意義。

在國外，美國運輸部全面協(xié)調(diào)其國內(nèi)交通運輸任務(wù)、決策和安全，屬于垂直監(jiān)管模式[2]；英國運輸部采取專業(yè)分散模式，在整合環(huán)境保護、交通運輸和地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，單獨設(shè)立負(fù)責(zé)行政和服務(wù)的機構(gòu)[3]。在國內(nèi)，白文元[4]對中國與美國安全生產(chǎn)主管部門在制度建設(shè)、安全檢查和違法懲處等方面進行了對比分析，并提出加強我國政府安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的建議；田明[5]結(jié)合道路運輸行業(yè)安全監(jiān)管現(xiàn)狀，對監(jiān)管職責(zé)等問題進行了分析；李志強等[6]從安全監(jiān)管職責(zé)劃分等9個方面對我國交通建設(shè)領(lǐng)域安全監(jiān)管存在的主要問題進行了分析，并提出了全過程動態(tài)循環(huán)的安全監(jiān)管模式；馮雯雯等[7]從綜合監(jiān)管角色定位入手，從理念認(rèn)識等4個方面分析了綜合監(jiān)管存在的問題，并從健全組織體系等方面提出了對策與建議；段偉利等[8]在構(gòu)建企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的績效評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合層次分析法和變權(quán)綜合理論構(gòu)建了企業(yè)責(zé)任績效評估模型；王永剛等[9]為研究不同投入比例對民航安全監(jiān)管的影響，研究了基于系統(tǒng)動力學(xué)的民航安全監(jiān)管模型。

上述研究成果從不同層面對交通運輸行業(yè)安全管理進行了研究，為行業(yè)安全監(jiān)管提供了理論支撐。但總的來說，我國交通運輸行業(yè)采取的是綜合監(jiān)管與非綜合監(jiān)管相結(jié)合的安全監(jiān)管模式，這導(dǎo)致國外的研究成果無法直接應(yīng)用于國內(nèi)，雖然也有國內(nèi)學(xué)者對我國相關(guān)安全問題進行了研究，但大多局限于個別領(lǐng)域，未對交通運輸行業(yè)的安全管理問題進行全面系統(tǒng)的研究?；诖?，本文建立了交通運輸行業(yè)安全管理結(jié)構(gòu)模型，并對我國交通運輸行業(yè)安全管理現(xiàn)狀進行了分析，在此基礎(chǔ)上，針對突出問題提出了相應(yīng)的對策與措施，以期為完善我國交通運輸行業(yè)安全管理提供決策參考。

1 交通運輸行業(yè)安全管理結(jié)構(gòu)模型的建立

按照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九條的規(guī)定：國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。

結(jié)合上述條款規(guī)定可知，我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式分為綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和專項監(jiān)管3種。其中，各級交通運輸主管部門承擔(dān)行業(yè)安全監(jiān)管的總體領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理職責(zé)，其內(nèi)設(shè)處室承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；各行業(yè)管理部門具體承擔(dān)行業(yè)管理職責(zé)，并對企業(yè)進行監(jiān)督管理。綜合上述分析，本文構(gòu)建了我國交通運輸行業(yè)安全管理結(jié)構(gòu)模型，見圖1。

圖1 我國交通運輸行業(yè)安全管理結(jié)構(gòu)模型Fig.1 Safety management structure model of China’s traffic transport industry

2 我國交通運輸行業(yè)安全管理現(xiàn)狀分析

由交通運輸行業(yè)安全管理結(jié)構(gòu)模型可知，我國交通運輸行業(yè)安全管理共涉及4個部門：綜合監(jiān)管部門、行業(yè)監(jiān)管部門、專項監(jiān)管部門和企業(yè)。因此，本文從行業(yè)安全監(jiān)管、企業(yè)主體責(zé)任落實和安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)三個方面對我國交通運輸行業(yè)安全管理現(xiàn)狀進行分析。

2. 1 行業(yè)安全監(jiān)管現(xiàn)狀

經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我國交通運輸行業(yè)安全監(jiān)管體制不斷健全，監(jiān)管職責(zé)也日漸明晰，監(jiān)管效能不斷提升。新的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》從行業(yè)監(jiān)管、業(yè)務(wù)管理和生產(chǎn)管理三個方面提出的“三個必須”給行業(yè)安全監(jiān)管提出了新的要求。就目前來講，我國交通運輸行業(yè)安全監(jiān)管主要存在以下問題：

(1) 管什么不清晰。目前，我國大多交通運輸主管部門缺乏對交通運輸行業(yè)安全監(jiān)管工作的梳理，未厘清安全監(jiān)管工作的職責(zé)邊界，具體包括：綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)邊界、行業(yè)監(jiān)管與專項監(jiān)管的職責(zé)邊界、管理部門與企業(yè)的職責(zé)邊界，這導(dǎo)致監(jiān)管部門責(zé)任不清、邊界模糊，經(jīng)常發(fā)生越位、缺位情況，難以有效落實行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。

(2) 誰來管不明確。現(xiàn)階段，我國交通運輸行業(yè)安全監(jiān)管的具體職責(zé)不清晰，除了“三定方案”外，還沒有具體的規(guī)章、制度或文件來細(xì)化行業(yè)安全監(jiān)管處室與專項監(jiān)管部門的關(guān)系，行業(yè)安全監(jiān)管由誰來管不明確，導(dǎo)致行業(yè)安全監(jiān)管與專項監(jiān)管存在條塊分割和部門分割現(xiàn)象。

(3) 怎么管不清楚。目前，我國交通運輸行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任基本通過會議、文件和運動式監(jiān)督檢查等形式來落實，對于行業(yè)安全監(jiān)管應(yīng)該管什么和誰來管還存在一些模糊認(rèn)識，且管控手段太少，重點不突出，沒有行之有效的方法來強化和提升企業(yè)的安全主體責(zé)任，對于怎么管還未形成統(tǒng)一的、可操作的監(jiān)督管理工作的規(guī)范。

2. 2 企業(yè)主體責(zé)任落實現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，交通運輸企業(yè)在安全投入、安全管理和教育培訓(xùn)方面都取得了較大的進步。但在實際中，我國交通運輸行業(yè)監(jiān)管部門與企業(yè)之間的職責(zé)邊界的不清晰、企業(yè)在安全和盈利之間的平衡等問題，導(dǎo)致企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任往往落實不到位，具體表現(xiàn)在以下方面：

(1) 企業(yè)經(jīng)營利潤與安全生產(chǎn)的矛盾突出?，F(xiàn)實當(dāng)中，我國交通運輸企業(yè)重生產(chǎn)而輕安全，追求利潤最大化的慣性思維依然存在，為了完成生產(chǎn)任務(wù)，只能以犧牲安全為代價。在一些小微企業(yè)中，特別是還處于資本原始積累的企業(yè)，安全生產(chǎn)主體責(zé)任已經(jīng)成為其企業(yè)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

(2) 企業(yè)安全生產(chǎn)有效管控措施匱乏?，F(xiàn)階段，我國交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)管控措施主要有隱患排查治理和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。一些交通運輸企業(yè)沒有能力建立隱患排查治理長效機制，使隱患排查不能實現(xiàn)閉環(huán)管理，部分企業(yè)以應(yīng)付為主；盡管我國交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)實施多年，但真正利用其促進企業(yè)安全生產(chǎn)的少之又少，更多的流于建文立檔，應(yīng)付監(jiān)管部門檢查。

2. 3 安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)現(xiàn)狀

隨著我國“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，失職追責(zé)”和“五落實五到位”安全生產(chǎn)責(zé)任體系的建設(shè)，交通運輸行業(yè)安全責(zé)任體系建設(shè)也取得了一定的成效。但在實際中，我國交通運輸行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系設(shè)計與“兩個主體責(zé)任”實施并不匹配，具體表現(xiàn)在以下方面：

(1) 責(zé)任追究不確定性較強。行業(yè)監(jiān)管與專項監(jiān)管的職責(zé)邊界不清和管理部門與企業(yè)的職責(zé)邊界不清，導(dǎo)致在安全生產(chǎn)事故面前，簡單地將企業(yè)和政府監(jiān)管部門捆綁在一起，將更多的精力集中于責(zé)任事故的追究，但最終的追究更多是政府和企業(yè)相互權(quán)衡的一個結(jié)果，責(zé)任追究不確定性較強。

(2) 安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)不全面?！皟蓚€主體責(zé)任”是安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)的重要組成部分，但并不是全部內(nèi)容。在實際中，社會服務(wù)體系不健全、社會公眾監(jiān)督力量未能有效引入安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)當(dāng)中，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國安全生產(chǎn)責(zé)任體系的建設(shè)更多是事故后的追責(zé)，而事故發(fā)生的真正原因卻被淡化處理。

3 行業(yè)安全管理對策與措施

針對當(dāng)前我國交通運輸行業(yè)安全管理的現(xiàn)狀及其存在的問題，本文從行業(yè)安全監(jiān)管、企業(yè)主體責(zé)任落實、安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)三個方面提出了相應(yīng)的對策與建議。

3. 1 行業(yè)安全監(jiān)管方面

(1) 構(gòu)建行業(yè)安全監(jiān)管“權(quán)責(zé)清單”。各交通運輸管理部門根據(jù)部門“三定方案”、法律法規(guī)、制度規(guī)章和相關(guān)規(guī)范等，明確綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、專項監(jiān)管的職責(zé)邊界，厘清部門“權(quán)利清單”和“責(zé)任清單”，從而解決行業(yè)安全管理的“管什么”問題。

(2) 健全安全監(jiān)管工作機制。按照“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，失職追責(zé)”的要求，落實“三個必須”，界定細(xì)化行業(yè)監(jiān)管部門和專項監(jiān)管部門的職能定位、工作規(guī)程和職責(zé)內(nèi)容，使“權(quán)責(zé)清單”制度化，使每個層面、單位、部門和崗位的工作邊界清晰。同時，根據(jù)《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作責(zé)任規(guī)范導(dǎo)則》，做到“盡職照單免責(zé)，失職照單問責(zé)”，從而解決行業(yè)安全管理的“怎么管”和“誰來管”問題。

3. 2 企業(yè)主體責(zé)任落實方面

(1) 引導(dǎo)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。單方面追求企業(yè)利潤最大化或安全生產(chǎn)都不是一種可持續(xù)發(fā)展的路子，始終堅守企業(yè)發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線，要把“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，失職追責(zé)”和“三個必須”融入到企業(yè)經(jīng)營過程中，從可持續(xù)發(fā)展的角度理順企業(yè)經(jīng)營與安全生產(chǎn)的關(guān)系。

(2) 強化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任主體。企業(yè)應(yīng)高度重視并履行其安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立企業(yè)的安全責(zé)任文化，并按照交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，補齊自身安全管理水平短板，強化企業(yè)內(nèi)部的隱患排查和風(fēng)險管控，提高企業(yè)應(yīng)急處置能力，層層簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，制定并兌現(xiàn)評估獎懲制度。

3. 3 安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)方面

(1) 健全責(zé)任考核機制。完善行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任考核制度，統(tǒng)籌整合、科學(xué)設(shè)定行業(yè)安全監(jiān)管績效評價體系和企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實評價體系，建立與交通運輸行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的考核評價體系，并實行過程考核與結(jié)果考核相結(jié)合的考核方法，嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)“一票否決”制度。

(2) 嚴(yán)格責(zé)任追究制度建設(shè)。交通運輸主管部門依法依規(guī)厘清部門“權(quán)利清單”和“責(zé)任清單”，做到“盡職照單免責(zé)，失職照單問責(zé)”，并建立交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)全過程責(zé)任追溯制度，對負(fù)有安全生產(chǎn)重大責(zé)任的人員應(yīng)依法追究法律責(zé)任，避免企業(yè)與政府之間陷入“囚徒困境”。

(3) 健全社會化服務(wù)體系。建立政府購買安全生產(chǎn)服務(wù)制度，提升“第三方”服務(wù)機構(gòu)在行業(yè)安全管理過程中的作用，并充分借助市場經(jīng)濟與交通運輸企業(yè)的利益聯(lián)動機制，將企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任險引入企業(yè)日常安全生產(chǎn)管理過程中，提升企業(yè)生產(chǎn)安全積極性。

(4) 推進安全科技支撐體系。推進交通運輸行業(yè)安全保障方面的科技創(chuàng)新投入，建設(shè)交通運輸部、省、市、縣區(qū)域間協(xié)同聯(lián)動、統(tǒng)一指揮的“交通運輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管平臺”，實現(xiàn)企業(yè)安全管理、政府安全監(jiān)管和公眾安全參與三個主體之間的無縫銜接，并建立交通運輸行業(yè)安全大數(shù)據(jù)，為階段工作和政策實施提供重要決策依據(jù)。

4 結(jié) 語

交通運輸行業(yè)安全管理涉及道路運輸、水路運輸、港口營運、交通工程建設(shè)、交通設(shè)施養(yǎng)護和其他多個類型，是一個涉及多層次、多領(lǐng)域和差異大的復(fù)雜巨系統(tǒng)。本文針對我國交通運輸行業(yè)安全管理中存在的一些問題進行分析，并提出了相應(yīng)的對策與措施，旨在為行業(yè)安全管理提供參考和借鑒。安全生產(chǎn)無止境，安全管理亦無止境，現(xiàn)階段，我國交通運輸行業(yè)安全生產(chǎn)管理存在眾多問題，是挑戰(zhàn)，更是促進行業(yè)安全管理水平提升的重要機遇，行業(yè)安全管理人員需提高思想認(rèn)識，加快安全管理轉(zhuǎn)型升級，為我國經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展和交通運輸現(xiàn)代化發(fā)展提供重要保障。

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