周雪松

[摘 要]近年春冬季節(jié)，華北大范圍的霧霾天氣頻繁出現(xiàn)，多地PM2.5的值居高不下，客觀反映出我國嚴(yán)重的空氣污染狀況。我國要完善大氣污染防治制定的頂層設(shè)計(jì)，形成一套科學(xué)完善的全國大氣污染防治工作的行動(dòng)指南。文章通過對(duì)我國大氣污染防治的問題及實(shí)施狀況進(jìn)行研究，結(jié)合當(dāng)前國外主要發(fā)達(dá)國家大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)，破解“轉(zhuǎn)型”期的中國出現(xiàn)的大氣污染問題。因此，研究大氣污染防治的財(cái)稅政策問題對(duì)于解決我國當(dāng)前出現(xiàn)的大氣污染具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]大氣污染防治；理論分析；國際借鑒；財(cái)稅政策建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.236

1 防治大氣污染的財(cái)稅政策理論

1.1 財(cái)稅政策理論基礎(chǔ)

第一，公共產(chǎn)品理論。理論上，清潔空氣屬于公共產(chǎn)品，人們?cè)谙M(fèi)時(shí)沒必要支付任何代價(jià)，也不可以阻礙其他的人去享受清潔的空氣。正是由于清潔空氣的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，生產(chǎn)者過度消耗能源的行為會(huì)污染大氣，才最終導(dǎo)致“公地悲劇”。第二，外部性理論。外部性，一般是市場(chǎng)參與者的活動(dòng)對(duì)其他市場(chǎng)參與者行為產(chǎn)生了一種干擾，并且這種干擾又很難用生產(chǎn)的產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行反映。外部不經(jīng)濟(jì)是環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因之一，而“庇古稅”能矯正外部性。第三，科斯定理?？扑怪鳌渡鐣?huì)成本問題》詳細(xì)闡釋了如何依據(jù)產(chǎn)權(quán)再分配來達(dá)到外部性內(nèi)部化，為處理大氣污染提供了一種全新思路，即政府通過界定公共資源產(chǎn)權(quán)解決大氣污染，比如建立可轉(zhuǎn)讓的污染許可權(quán)。

1.2 理論分析

第一，矯正性稅收。庇古最早是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性為基礎(chǔ)延伸，發(fā)展出了庇谷稅稅收理論。矯正性稅收是讓排放大氣污染物的企業(yè)花費(fèi)一筆能彌補(bǔ)該行為產(chǎn)生的邊際外部成本的費(fèi)用，使大氣污染的負(fù)外部性內(nèi)在化。第二，矯正性補(bǔ)貼。矯正性補(bǔ)貼是政府對(duì)治理廢棄物排放的生產(chǎn)行為進(jìn)行補(bǔ)貼，通過讓這個(gè)市場(chǎng)參與者獲得一筆與每單位產(chǎn)出的邊際外部收益相等的所得來實(shí)現(xiàn)正外部性的內(nèi)在化。

2 財(cái)稅政策防治大氣污染的現(xiàn)狀與問題

2.1 財(cái)稅政策防治大氣污染的現(xiàn)狀

第一，財(cái)政支出現(xiàn)狀。自從2007年以來，我國政府用于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出金額從2007年的995.82億元增加到2014年的3815.64億元，2015年支出規(guī)模達(dá)到2007年的4.82倍，環(huán)保支出比重僅僅從2007年的2%增長(zhǎng)到2015年的2.7%。第二，稅收政策現(xiàn)狀。我國2004年的消費(fèi)稅稅收收入為1501.90億元，2004—2008年這段時(shí)間增長(zhǎng)較慢，2008年的消費(fèi)稅稅收收入為2568.27億元；之后增長(zhǎng)較快，2015年的消費(fèi)稅稅收入為10542.16億元，大約增加了7倍。在2004年，我國當(dāng)年的資源稅稅收收入為98.80億元；之后穩(wěn)步增長(zhǎng)，到了2015年，我國的資源稅稅收收入為1380億元，大約增加了15倍。

2.2 財(cái)稅政策防治大氣污染存在的問題

第一，財(cái)政支出政策問題。我國財(cái)政支出存在以下幾個(gè)方面的問題：一是對(duì)于大氣污染治理投資，我國環(huán)保收入來源范圍狹窄，社會(huì)總體投資規(guī)模也比較小，主要來自財(cái)政撥款；二是對(duì)于政府轉(zhuǎn)移支付，我國地方政府存在“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”的不匹配的現(xiàn)實(shí)問題，難以同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任和環(huán)境保護(hù)的職能；三是對(duì)于綠色采購，政府采購規(guī)模小，整個(gè)采購過程流程不透明，私企也面臨著隱形市場(chǎng)壁壘。第二，稅收政策問題。我國消費(fèi)稅和資源稅的課稅范圍不合理，一些有害性商品未包含在消費(fèi)稅的征稅范圍，大部分木材等非永久性資源也沒有被納入資源稅的征稅范圍。并且，這兩種稅的稅率也較低，制約了稅收控制污染的作用。

3 防治大氣污染的財(cái)稅政策國際經(jīng)驗(yàn)

3.1 美國

第一，制定防治大氣污染相關(guān)法律。聯(lián)邦政府以成文法的形式適時(shí)頒布了第一部解決空氣污染問題的《空氣防治法》。《清潔空氣法》慢慢形成了一個(gè)科學(xué)的法律體系。第二，增加大氣污染治理的財(cái)政投資。美國政府致力于研發(fā)治理大氣污染的技術(shù)，對(duì)此投入了大量的資金。在2003 年，聯(lián)邦政府提供16 億美元致力于生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備的綠色升級(jí)和改造。第三，開征優(yōu)化環(huán)境保護(hù)稅。美國在1971年督促國會(huì)頒布硫排放物課稅的法律，防治空氣污染法象征著政府開始盡力通過合理的稅收解決大氣污染的問題。

3.2 英國

第一，頒布清潔空氣法。在1956年，英國的《清潔空氣法》被認(rèn)為是治理大氣污染的開山經(jīng)典之作。在2017年的《氣候變化法案》中，政府要求在2020年之前將二氧化碳排放量降低到26%～32%這個(gè)區(qū)間內(nèi)。第二，完善治理大氣污染的制度。針對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的空氣問題，政府當(dāng)局實(shí)施了以下措施：一是在交通擁擠比較嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)行交通管制；二是積極研發(fā)大氣污染防治技術(shù)和發(fā)展綠色環(huán)保型產(chǎn)品；三是政府征收環(huán)保稅、采取排污權(quán)交易制度治理大氣污染。

4 防治大氣污染的財(cái)稅政策建議

4.1 優(yōu)化財(cái)政支出政策建議

第一，大氣污染治理投資。我國大氣污染治理投資模式應(yīng)以政府投資為主體，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與，如我國部分地區(qū)在污染治理上已經(jīng)試用的PPP模式就非常有效。第二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支出。在對(duì)大氣污染治理的過程中，中央政府應(yīng)適當(dāng)提高大氣污染防治支出在財(cái)政轉(zhuǎn)移支出的比重和增加地方政府防治大氣污染研發(fā)技術(shù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持力度。第三，政府綠色采購。我國政府應(yīng)該在市場(chǎng)上采購符合環(huán)境保護(hù)政策的商品，抓緊頒布具體的制度，盡快制定產(chǎn)品采購的綠化標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保投資的績(jī)效反饋制度和監(jiān)督機(jī)制。

4.2 優(yōu)化稅收收入政策建議

一是我國政府應(yīng)該優(yōu)化資源稅和消費(fèi)稅的稅率，提高污染性產(chǎn)品的稅負(fù)，降低綠色產(chǎn)品的稅負(fù)，加大重污染企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；二是適當(dāng)增加資源稅和消費(fèi)稅的征收范圍，消費(fèi)稅具體應(yīng)該擴(kuò)大到生產(chǎn)中的大型高耗能的生產(chǎn)設(shè)備、非可再生的塑料袋和包裝物、私人飛機(jī)以及高檔木材家具等，資源稅更應(yīng)該擴(kuò)展到水體、土壤和森林資源等有限資源。

4.3 建立東北亞區(qū)域跨界污染合作機(jī)制

我國政府應(yīng)重視改善國內(nèi)投資環(huán)境，吸引高科技含量的外資進(jìn)入環(huán)保行業(yè)，帶動(dòng)我國綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在污染源頭區(qū)域解決跨界污染問題。另外，我國政府重新調(diào)整已經(jīng)存在的東北亞環(huán)境合作會(huì)議等機(jī)制，完善區(qū)域跨界污染合作機(jī)制。

4.4 完善我國大氣污染防治法規(guī)制度

第一，完善大氣排污許可證制度。我國應(yīng)合理制定大氣排污許可證制度，確保許可證發(fā)放符合法律程序，進(jìn)一步完善行之有效的大氣污染排放權(quán)交易制度。第二，完善大氣污染防治法律救濟(jì)制度。我國應(yīng)加強(qiáng)在大氣污染防治糾紛中行政裁決的應(yīng)用，建立公益訴訟制度和賠償基金，確保受害人利益不受損害。

5 結(jié) 論

政府制定大氣污染防治的財(cái)稅政策，保護(hù)賴以生存的家園，不僅僅是給當(dāng)下的人們謀福利，更是為了子孫繼續(xù)生存、人類社會(huì)的可持續(xù)性健康發(fā)展。因此，防治大氣污染值得每一個(gè)人重視。

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