■ 文 / 施春風(fēng)

2017年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過了新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》自2007年實(shí)施以來，為農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范和發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律保障，有力地促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展。經(jīng)過十年的實(shí)踐和發(fā)展變化，農(nóng)民專業(yè)合作社的運(yùn)行出現(xiàn)了一些新情況，法律有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但是，關(guān)于立法如何回應(yīng)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，對(duì)實(shí)踐中的哪些創(chuàng)新、探索予以肯定并上升為法律，在修法過程中各方面存在一定爭(zhēng)議。筆者通過參加整個(gè)修法過程，對(duì)于如何貫徹好中央精神、協(xié)調(diào)好各方利益，并且立足實(shí)踐、尊重農(nóng)民自主權(quán)，將《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修改得更加完善、更加符合實(shí)際，為合作社又好又快發(fā)展提供法制保障，有了更深體會(huì)。

一、立足實(shí)際情況，處理好規(guī)范與發(fā)展的關(guān)系

合作社這一組織形式在國(guó)際上由來已久，有完整的理論體系和成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》立法之初將國(guó)際上的理論和經(jīng)驗(yàn)引入我國(guó)，與我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，堅(jiān)持原則兼顧創(chuàng)新，讓其在中國(guó)的土壤上生根發(fā)芽。這次修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，難點(diǎn)之一仍然是處理好理論與實(shí)踐的關(guān)系，既堅(jiān)持合作社的基本原則，又尊重農(nóng)民的創(chuàng)造；既對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，讓其沿著合作社理論的體系前行，又要給予一定的發(fā)展空間，提供創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。

一是在堅(jiān)持合作社基本原則的基礎(chǔ)上，充分尊重合作社自治。比如，關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的出資，修訂草案一審稿規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)向農(nóng)民專業(yè)合作社作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中合作社的出資方式多種多樣，很多農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)和成員代表提出，出資只要符合章程規(guī)定，全體成員認(rèn)可、不違反法律法規(guī)的規(guī)定即可。對(duì)此筆者與調(diào)研組進(jìn)行了認(rèn)真研究，考慮到現(xiàn)實(shí)中許多合作社發(fā)展要靠能人帶動(dòng)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)具有經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和生產(chǎn)技術(shù)的人員加入合作社，對(duì)于沒有實(shí)物資本的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)給予其參與合作社的機(jī)會(huì)，建議增加以“章程規(guī)定的其他方式”作價(jià)出資的內(nèi)容，賦予農(nóng)民專業(yè)合作社更大的靈活度，同時(shí)明確出資應(yīng)當(dāng)作價(jià)，以明確出資成員的責(zé)任限額。又如，修訂草案一審稿第二十五條規(guī)定了合作社成員的除名情形和具體程序。從征求意見和調(diào)研的情況看，多數(shù)意見認(rèn)為除名屬于合作社自治的內(nèi)容，法律僅需作出制度安排，具體情形和程序如何應(yīng)當(dāng)賦予合作社更大的權(quán)利。調(diào)研組經(jīng)研究認(rèn)為，除名屬于合作社自治的內(nèi)容，但是要防止被濫用從而損害個(gè)別成員的權(quán)益，除名的情形應(yīng)由法律限定，程序可交由合作社自治決定，但底線是除名應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)表決通過，并賦予被除名成員陳述意見的機(jī)會(huì)，防止普通農(nóng)民的利益受損害。

二是促進(jìn)合作社由數(shù)量型向質(zhì)量型發(fā)展，防止出現(xiàn)“空殼社”“掛牌社”。截至2017年底新修訂法律通過前，全國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)194萬余家。但是，經(jīng)過深入調(diào)研后，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)這其中有一部分是“空殼社”“掛牌社”。究其原因，有的是為套取財(cái)政補(bǔ)貼而成立的；有的是成立后經(jīng)營(yíng)不善，長(zhǎng)期不從事業(yè)務(wù)的；有的是借用農(nóng)民專業(yè)合作社的外殼，但實(shí)際是公司。修訂草案一審稿第四十四條第三款規(guī)定，成員與本社交易量（額）較少或者沒有交易量的農(nóng)民專業(yè)合作社，可分配盈余可以按照章程規(guī)定或者經(jīng)全體成員同意的其他辦法返還或分配給本社成員。在調(diào)研中筆者了解到，真正的農(nóng)民專業(yè)合作社沒有這種情況。因?yàn)楹献魃绲闹饕?wù)對(duì)象是成員，與成員進(jìn)行交易是合作社的基本經(jīng)營(yíng)形式，不與成員進(jìn)行交易或者交易較少，不利于農(nóng)民成為合作社的參與者、受益者，背離了合作社的本質(zhì)屬性，如果立法允許合作社按此分配，有可能使實(shí)踐中的一些假合作社被合法化，因此調(diào)研組提出刪去這一規(guī)定的建議。此外，修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》還規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這一規(guī)定完善了合作社的退出機(jī)制，以減少“僵尸社”的數(shù)量，解決合作社“只生不死”的問題。

三是慎重對(duì)待信用合作。2008年黨的十七屆三中全會(huì)首次提出允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作。此后，多個(gè)中央文件提出發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作或者資金互助的內(nèi)容。自2014年始，經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，山東省324家、河北省玉田縣4家、安徽省金寨縣6家、湖南省沅陵縣1家合作社進(jìn)行了試點(diǎn)，開展內(nèi)部信用合作業(yè)務(wù)。試點(diǎn)工作在銀監(jiān)會(huì)和地方各部門的嚴(yán)格監(jiān)督管理下，取得了較好的效果，解決了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金所需。但同時(shí)，也面臨著信用合作資金緊缺，專業(yè)人才少，管理制度不規(guī)范等問題；在試點(diǎn)范圍以外，還有大量農(nóng)民專業(yè)合作社未經(jīng)批準(zhǔn)開展信用合作業(yè)務(wù)，有的甚至演變?yōu)榉欠Y等違法犯罪案件。調(diào)研中也了解到，有的合作社嚴(yán)格按照中央文件和有關(guān)部門的要求，開展“內(nèi)部”信用合作，但是也有相當(dāng)一部分開展了吸收存款、發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。在這一問題上，各方面分歧也較大。經(jīng)反復(fù)與各有關(guān)部門溝通，并對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行了認(rèn)真的解剖分析，認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展內(nèi)部信用合作正在試點(diǎn)，范圍較小，尚未形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，難以判斷哪一種模式更為安全有效；且目前正在對(duì)試點(diǎn)合作社進(jìn)行整頓，有關(guān)部門還沒有進(jìn)一步推廣的具體部署。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議提出要加大對(duì)“三農(nóng)”的金融服務(wù)，解決融資難融資貴問題，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。如果法律中規(guī)定得過于嚴(yán)格還可能出現(xiàn)“一管就死”的反作用。因此，法律可以暫不對(duì)此作規(guī)定，實(shí)踐中可以繼續(xù)探索，在試點(diǎn)中進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在取得成熟經(jīng)驗(yàn)后，再納入法律向全國(guó)推廣。

二、增強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體地位，使其成為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要載體

2013年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議江蘇代表團(tuán)審議時(shí)指出，農(nóng)村合作社就是新時(shí)期推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。2013年3月底，李克強(qiáng)總理在江蘇考察時(shí)指出，股份合作、專業(yè)合作等是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效載體，是大勢(shì)所趨，是大方向。黨的十八大強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，十八屆三中全會(huì)提出鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民專業(yè)合作社作為聯(lián)結(jié)農(nóng)戶和市場(chǎng)最為便捷、最為常見、最為重要的途徑，對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。農(nóng)民合作社應(yīng)當(dāng)向著構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化骨干力量的方向發(fā)展。

一是明確聯(lián)合社的法律地位，引導(dǎo)其成為經(jīng)營(yíng)實(shí)體。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》立法之初曾考慮過“同類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織可以依法自愿設(shè)立或者加入聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織”，但是當(dāng)時(shí)這類經(jīng)濟(jì)組織還很少，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在法律中作出規(guī)定的條件尚不成熟，故在原法中未作規(guī)定。其后，隨著實(shí)踐的發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社不斷涌現(xiàn)，發(fā)揮了幫助農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的作用，但在成員組成、決策程序、業(yè)務(wù)范圍等方面多種多樣。此時(shí)，需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，選擇適合聯(lián)合社的發(fā)展模式，在法律中加以肯定。調(diào)研中了解到，在成員組成上，有的聯(lián)合社由公司發(fā)起成立，成員包括公司和農(nóng)民專業(yè)合作社，有的聯(lián)合社的成員僅為農(nóng)民專業(yè)合作社；在決策程序上，有的實(shí)行“一社一票”制，有的根據(jù)出資多少設(shè)置附加表決權(quán)；在是否實(shí)體經(jīng)營(yíng)上，有的成立了經(jīng)營(yíng)實(shí)體，有的就是松散的聯(lián)盟或者協(xié)會(huì)；在業(yè)務(wù)范圍上，有的進(jìn)一步延伸了農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)業(yè)鏈，仍然從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的活動(dòng)，有的在此基礎(chǔ)上聯(lián)保貸款，或者成立資金互助部，開展吸收資金提供給成員社使用的業(yè)務(wù)。經(jīng)研究認(rèn)為，聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，是農(nóng)民專業(yè)合作社為擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的規(guī)模，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而聯(lián)結(jié)在一起的組織形式，這樣才能促使聯(lián)合社成為發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的實(shí)體，防范其虛化，成為資本的聯(lián)合或者沒有實(shí)際經(jīng)營(yíng)、僅專注于資金運(yùn)作的空殼。據(jù)此，對(duì)聯(lián)合社的成立目的和主要作用作了修改，增加了其實(shí)體經(jīng)營(yíng)的屬性；同時(shí)增加規(guī)定聯(lián)合社理事長(zhǎng)、理事應(yīng)當(dāng)由成員社選派的人員擔(dān)任的內(nèi)容，明確聯(lián)合社的成員大會(huì)選舉和表決，實(shí)行“一社一票”等。

二是保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場(chǎng)主體平等的法律地位，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)過10年的發(fā)展，雖然數(shù)量增長(zhǎng)較快，但是大部分合作社還停留在較為初級(jí)的階段，與市場(chǎng)的談判能力較弱，社會(huì)認(rèn)可程度較差。在調(diào)研過程中，有的農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)和成員代表提出，農(nóng)民專業(yè)合作社在向公司投資、從事農(nóng)產(chǎn)品深加工以及其產(chǎn)品進(jìn)入超市銷售等方面存在諸多限制，建議法律保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場(chǎng)主體平等的法律地位。經(jīng)過認(rèn)真研究認(rèn)為，要想使農(nóng)民專業(yè)合作社成為促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)戶與農(nóng)產(chǎn)品大市場(chǎng)有效對(duì)接、提高農(nóng)業(yè)組織化程度、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體，必須改善其營(yíng)商環(huán)境，暢通市場(chǎng)發(fā)展渠道，使其與其他市場(chǎng)主體擁有平等的法律地位，提高其競(jìng)爭(zhēng)能力，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)此有所宣示，因此增加了國(guó)家保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場(chǎng)主體平等的法律地位的規(guī)定；同時(shí)規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社可以依法向公司等企業(yè)投資，以其出資額為限對(duì)所投資企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。這樣規(guī)定，一方面開拓經(jīng)營(yíng)渠道，另一方面對(duì)其進(jìn)行一定限制，促進(jìn)適度規(guī)模發(fā)展，保護(hù)其財(cái)產(chǎn)安全。

三、進(jìn)一步改進(jìn)工作方法，深入基層調(diào)研，將修法與普法相結(jié)合

為了全面了解我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展實(shí)際，經(jīng)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部征詢農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的總體情況，調(diào)研組選取了東北、東南、西北、西南、華南、中部六個(gè)差異較大的地區(qū)進(jìn)行廣泛調(diào)研，法律委、法工委的領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)深入基層。在與各地各部門的座談會(huì)上，注重邀請(qǐng)基層農(nóng)民專業(yè)合作社的理事長(zhǎng)和成員代表參與；每次都堅(jiān)持深入田間地頭，實(shí)地考察農(nóng)民專業(yè)合作社的運(yùn)行情況，與成員談心，既了解他們的實(shí)際困難，也詢問加入合作社的感受和意見建議；對(duì)他們提出的訴求進(jìn)行總結(jié)提煉，從源頭上解決問題。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不僅農(nóng)民專業(yè)合作社，甚至有些基層管理部門，對(duì)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定也存在不熟悉、理解不準(zhǔn)確的問題。我們?cè)谡{(diào)研過程中耐心細(xì)致地解釋說明，肯定基層實(shí)踐，給基層部門和合作社吃了“定心丸”，使立法活動(dòng)本身成為農(nóng)民專業(yè)合作社和有關(guān)部門認(rèn)識(shí)法律、熟悉法律、理解法律的普法過程。此外，這次農(nóng)民專業(yè)合作社法修訂草案在中國(guó)人大網(wǎng)公開征求意見，收到的意見中有三分之一的意見是農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員提出的，農(nóng)民的參與度之高前所未有，是不多見的，這說明農(nóng)民對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)注度、認(rèn)可度較高，只是對(duì)一些法律規(guī)定了解不是很透徹，需要有關(guān)部門加大普法宣傳力度。