潘佳瑭

1998年以來，北京市朝陽(yáng)區(qū)結(jié)合梳理和分析鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，先后三次組織全區(qū)19個(gè)鄉(xiāng)、154個(gè)村全面開展清產(chǎn)核資工作，發(fā)現(xiàn)了諸多影響資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的問題，其中鄉(xiāng)村利益關(guān)系不清、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益不明等問題比較突出，亟待認(rèn)真研究，妥善解決。

三大問題待解決

鄉(xiāng)村利益關(guān)系不清。這個(gè)問題直接關(guān)系到清產(chǎn)核資結(jié)果是否客觀、準(zhǔn)確、真實(shí)。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程較快的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展演變，鄉(xiāng)村之間形成復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，特別是在一些大中城市的城鄉(xiāng)接合部，普遍存在鄉(xiāng)集體征用（占用）村集體土地對(duì)外“合作”開發(fā)的現(xiàn)象。針對(duì)這些債權(quán)債務(wù)和征占地情況，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體與村集體簽訂了借款協(xié)議或補(bǔ)償協(xié)議，但相關(guān)資金遲遲沒有兌現(xiàn)，也未在村集體賬面如實(shí)作出反映，有的甚至無(wú)任何協(xié)議，也沒有任何財(cái)務(wù)記錄。

從歷次清產(chǎn)核資結(jié)果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體對(duì)長(zhǎng)期形成的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行徹底清理有較大難度，界定地上物產(chǎn)權(quán)更是困難重重，有的問題一拖就是幾十年。2017年，朝陽(yáng)區(qū)某鄉(xiāng)啟動(dòng)村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革，下決心把鄉(xiāng)村利益關(guān)系“剁”清楚，專門委托會(huì)計(jì)事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)所屬3個(gè)村集體進(jìn)行清產(chǎn)核資，重點(diǎn)結(jié)合鄉(xiāng)、村之間歷年簽訂的合同，清理鄉(xiāng)村之間長(zhǎng)期形成的債權(quán)債務(wù)，沒有合同的及時(shí)補(bǔ)簽合同，鄉(xiāng)、村賬目不一致的，認(rèn)真核對(duì)，據(jù)實(shí)調(diào)整，前后歷時(shí)大半年時(shí)間，最終確認(rèn)村級(jí)凈資產(chǎn)為24.8億元，比清理前賬面值（2.1億元）增加10.8倍。

應(yīng)該說，在鄉(xiāng)村集體進(jìn)行清產(chǎn)核資時(shí)，對(duì)于因財(cái)務(wù)憑據(jù)不足、無(wú)合同或合同條款不完整形成的鄉(xiāng)村利益關(guān)系不清問題，僅從鄉(xiāng)村集體賬面是無(wú)法看出來的，需要結(jié)合清理集體合同工作，核對(duì)鄉(xiāng)村集體之間的賬目，該完善合同條款的切實(shí)完善，該補(bǔ)簽合同的及時(shí)補(bǔ)簽，該入賬的合同款項(xiàng)（含相應(yīng)的債權(quán)債務(wù)）要入賬，不一致的應(yīng)在認(rèn)真核實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，從而充分準(zhǔn)確反映鄉(xiāng)村集體之間的利益關(guān)系，確保賬賬相符、賬證相符、賬實(shí)相符。

資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益不明。這個(gè)問題實(shí)際上是清產(chǎn)核資指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理引起的。從全國(guó)各地情況看，集體資產(chǎn)存量較大的地區(qū)，通常是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高的地區(qū)，資產(chǎn)存量主要來自歷年鄉(xiāng)村集體沒有花完的土地租金（形成集體積累）、未分配的征占地補(bǔ)償費(fèi)和對(duì)外合作形成的各種固定資產(chǎn)（建筑物），集體收益主要來自經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而不是名義上的“經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)”。相對(duì)而言，現(xiàn)有的清產(chǎn)核資指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠合理，往往就資產(chǎn)說資產(chǎn)，重點(diǎn)反映經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)等存量指標(biāo)，不涉及各類集體資產(chǎn)（特別是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）形成的收益，無(wú)法體現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量及不同資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的盈利能力。

從資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際影響及集體經(jīng)濟(jì)組織成員的關(guān)注程度看，相對(duì)于資產(chǎn)存量指標(biāo)來說，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益指標(biāo)更重要。以朝陽(yáng)區(qū)為例，2017年底鄉(xiāng)級(jí)集體凈資產(chǎn)總額為131.1億元，當(dāng)年投資收益總額為7472萬(wàn)元，利潤(rùn)總額為5.2億元，與之形成巨大反差的是，鄉(xiāng)集體通過對(duì)外出租土地或合作形成的租金卻高達(dá)17.9億元，表明存量資產(chǎn)收益較小，租金才是集體收益的主要來源。顯然，清產(chǎn)核資指標(biāo)如果局限于資產(chǎn)負(fù)債表的主要項(xiàng)目和資源性資產(chǎn)情況，結(jié)果只是弄出一大堆匯總數(shù)據(jù)，實(shí)際意義并不大，在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，除了保留現(xiàn)有指標(biāo)外，還應(yīng)補(bǔ)充反映資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益的關(guān)鍵指標(biāo)。

根據(jù)朝陽(yáng)區(qū)的實(shí)踐，建議在開展鄉(xiāng)村集體清產(chǎn)核資時(shí)，除要求每個(gè)清產(chǎn)核資單位報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債和資源性資產(chǎn)數(shù)據(jù)外，可要求附報(bào)其上一年度收入總額、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租賃收入（土地流轉(zhuǎn)收入）、投資收益、支出總額、利潤(rùn)等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

問題整改難度較大。這個(gè)問題事關(guān)清產(chǎn)核資工作質(zhì)量和最終成果。清產(chǎn)核資目的不只是摸清集體“家底”，更重要的是要解決好發(fā)現(xiàn)的問題，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。從技術(shù)上講，通過清產(chǎn)核資發(fā)現(xiàn)問題并不難，最大難點(diǎn)在于如何解決問題。2011年朝陽(yáng)區(qū)組織開展鄉(xiāng)村集體清產(chǎn)核資工作，清查范圍涵蓋全部鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)屬集體企業(yè)，發(fā)現(xiàn)歷史遺留的征地拆遷、城市建設(shè)等掛賬資產(chǎn)達(dá)6.9億元，其中大部分至今未能得到整改。2015年，朝陽(yáng)區(qū)對(duì)269家鄉(xiāng)級(jí)集體單位集中開展全面審計(jì)，發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理問題8512項(xiàng)，涉及金額475.7億元，經(jīng)過兩年努力，累計(jì)整改96.2億元，僅占問題總額的20.2%，其余部分難以整改或無(wú)法整改。

實(shí)踐中面臨的具體問題主要集中在兩個(gè)方面：一方面，絕大多數(shù)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取“集體出地，對(duì)方出錢”的形式，由鄉(xiāng)村集體對(duì)外合作建設(shè)，完工后由對(duì)方將部分或全部建筑物移交鄉(xiāng)村集體，但沒有同時(shí)移交完整的財(cái)務(wù)資料，鄉(xiāng)村集體如將其入賬，則需交納高額的稅金。據(jù)估計(jì)，僅朝陽(yáng)區(qū)未能納入鄉(xiāng)集體賬內(nèi)核算的底商等建筑面積就達(dá)數(shù)十萬(wàn)平方米，價(jià)值上百億元，如果作為盤盈資產(chǎn)納入賬內(nèi)核算，至少需要一次性補(bǔ)繳企業(yè)所得稅30億元以上（稅率25%），對(duì)每年租金收入有限的鄉(xiāng)集體來說，這顯然是無(wú)法承受的稅負(fù)，為了維持鄉(xiāng)級(jí)組織正常支出，只得采取暫不入賬的方式予以擱置，形成數(shù)額龐大的賬外資產(chǎn)。另一方面，有的集體掛賬資產(chǎn)或呆賬需要核銷，但會(huì)造成賬面資產(chǎn)減少，影響有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，結(jié)果往往也是“新官不理舊賬”。

長(zhǎng)期以來，集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資發(fā)現(xiàn)的問題難以整改，主要原因有兩個(gè)：一是缺乏必要的政策支持。以前開展清產(chǎn)核資工作，通常按照清查資產(chǎn)、價(jià)值重估、界定產(chǎn)權(quán)、核實(shí)資金的順序進(jìn)行，對(duì)于盤盈、盤虧、毀損、報(bào)廢的資產(chǎn)和損失、掛賬的資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)清產(chǎn)核資機(jī)構(gòu)審定，提出處理意見，并將資金核實(shí)申報(bào)表及說明報(bào)送縣（區(qū)）級(jí)農(nóng)村集體清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組，再根據(jù)清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組的審定意見進(jìn)行賬務(wù)處理。最大問題恰恰出在核實(shí)資金階段，對(duì)于盤盈的賬外資產(chǎn)，由于涉及鄉(xiāng)村集體無(wú)法補(bǔ)繳的巨額稅金問題，且缺乏針對(duì)性政策依據(jù)，縣（區(qū)）級(jí)農(nóng)村集體清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組無(wú)權(quán)審定，因而無(wú)法進(jìn)行后續(xù)賬務(wù)處理，導(dǎo)致問題無(wú)限期擱置，甚至積重難返。二是缺乏必要的責(zé)任追究制度。由于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度不健全，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理體制還很不完善，各地普遍存在政社不分、政企不分的現(xiàn)象，對(duì)于清產(chǎn)核資發(fā)現(xiàn)的問題，更缺少相應(yīng)的責(zé)任追究制度，有的問題即使屬于鄉(xiāng)村集體有條件整改的，也無(wú)人認(rèn)真去做。

從政策、制度兩方面破解難題

在國(guó)家層面給予必要政策支持。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門在集中組織開展全國(guó)農(nóng)村集體清產(chǎn)核資工作時(shí)，參照中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通等央企重組并購(gòu)時(shí)對(duì)盤盈資產(chǎn)免繳所得稅、營(yíng)業(yè)稅和契稅的措施，出臺(tái)優(yōu)惠政策，對(duì)盤盈的集體資產(chǎn)免予補(bǔ)繳企業(yè)所得稅。出臺(tái)這樣的政策措施，可實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體雙贏：對(duì)國(guó)家來說，表面上沒有征繳相應(yīng)數(shù)額的企業(yè)所得稅，但以后每年可以征繳房產(chǎn)稅，僅朝陽(yáng)區(qū)每年即可征繳上億元（以房產(chǎn)原值的70%為基數(shù)，稅率1.2%），從而拓寬了稅源（從現(xiàn)實(shí)可行性看，如果沒有特殊的優(yōu)惠政策，集體資產(chǎn)“盤盈”應(yīng)收繳的企業(yè)所得稅如同空中樓閣，永遠(yuǎn)無(wú)法征繳，而且這些資產(chǎn)納入賬內(nèi)核算之前，國(guó)家也無(wú)法征繳房產(chǎn)稅）；對(duì)集體來說，實(shí)際稅負(fù)將大大減輕，今后的資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)核算也將得到切實(shí)規(guī)范。在具體操作上，為體現(xiàn)程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，可在鄉(xiāng)村集體有序開展清產(chǎn)核資的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)盤盈資產(chǎn)提出處理意見，并將資金核實(shí)申報(bào)表及說明報(bào)送由稅務(wù)部門、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門共同組成的縣（區(qū)）級(jí)農(nóng)村集體清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，經(jīng)核實(shí)確認(rèn)后，再報(bào)縣級(jí)以上人民政府審議，審定后再進(jìn)行賬務(wù)處理。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立責(zé)任追究制度?？山Y(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)年度審計(jì)工作，把清產(chǎn)核資發(fā)現(xiàn)的問題整改情況納入審計(jì)范圍，督促指導(dǎo)鄉(xiāng)村集體積極整改，對(duì)于整改不力的，可采取公開通報(bào)的形式予以曝光，并將問題整改情況作為鄉(xiāng)村干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的參考依據(jù)，確保及時(shí)整改到位，促進(jìn)鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)規(guī)范運(yùn)營(yíng)。