陳利民

（1. 鄭州市世界文化遺產(chǎn)保護管理辦公室，河南 鄭州 450000；2. 鄭州市文物勘探管理辦公室，河南 鄭州450000）

鄭州市從2018年1月1日起，開始實施招標、拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革。在此之前政府先出讓土地，由具體拿到土地的建設方來與文物部門對接，辦理完成考古調(diào)查勘探發(fā)掘相關事宜。改革半年來，除已拿地、劃撥、協(xié)議出讓用地作為遺留問題妥善處理外，其他擬“招拍掛”出讓的國有土地，均由市級土地儲備機構(gòu)與文物部門對接，完成文物勘探、考古發(fā)掘和必要的審批手續(xù)，政府部門再進行“凈地出讓”。截至6月底，鄭州市共簽訂文物勘探協(xié)議259個，總面積1 159萬m2（其中前置改革項目簽訂協(xié)議103個，協(xié)議總面積619萬m2；處理遺留問題項目簽訂協(xié)議156個，協(xié)議總面積540萬m2），1-6月共發(fā)現(xiàn)遺跡1 397處。半年來的改革實踐為前置改革全面鋪開探索路子、積累經(jīng)驗、提供范本。

1 改革的重要意義

鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革，是為了全面貫徹落實國務院、省政府關于“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務 ”改革的總體要求，以“惠企便民、提速增效 ”為目的，按照 “既有利于基本建設，又有利于文物保護 ”的工作方針，將國有土地開發(fā)建設中考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作前置，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作完成作為國有土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓的前置條件之一。文物部門嚴格遵守法律、法規(guī)進行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作流程，簡化辦事程序，提高行政審批效率，為縮減項目建設周期，降低企業(yè)制度性交易成本，不斷激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力，加快鄭州國家中心城市建設提供服務保障。

鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革后，可以提前發(fā)現(xiàn)并保護地下文物遺跡，做到“凈地”出讓，降低投資風險的同時優(yōu)化招商引資及發(fā)展服務環(huán)境，減少建設項目前期運作成本,加快項目建設進度。對于文物部門自身而言，也大大降低了廉政風險，更利于文化遺產(chǎn)保護，降低城市建設快速發(fā)展中保護地下文物的工作難度，由以前的被動跟進轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆爸鲃油瓿?，“凈地”出讓從源頭上保證了地下文物安全。這一改革措施在全省乃至全國都具有引領和示范意義。

2 半年來的改革實踐

(1)對于通過“招拍掛”、劃撥、協(xié)議出讓形式已經(jīng)拿地的建設方項目，按政府文件精神作為遺留問題妥善處理，保證考古勘探前置改革前后文物勘探工作的有效銜接。

為保證改革前已經(jīng)拿地建設方文物勘探項目的正常進行，鄭州市文物部門嚴格執(zhí)行改革文件精神，在原有工作程序中，只要建設方提供土地已經(jīng)通過“招拍掛”、劃撥、協(xié)議出讓形式取得用地的證明，就按遺留問題與建設方直接簽訂文物勘探協(xié)議、完成文物勘探并出具文物勘探報告。1-6月處理遺留問題項目完成實際勘探面積266萬m2，往年項目補探完成面積為267萬m2。除此以外的其他項目均按前置改革的文件精神執(zhí)行。

(2)積極適應改革需要，文物部門按照“既有利于基本建設，又有利于文物保護 ”的工作方針，做到依法依規(guī)、簡化辦事程序，配合前置改革的順利推進。

鄭州市的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置工作由市國土資源部門牽頭負責，市國土資源部門應于每年3月向市文物部門提供年度土地供應計劃，由市文物部門、市級土地儲備機構(gòu)和相關縣（市、區(qū)）人民政府聯(lián)合制定年度考古勘探計劃，提前組織開展考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作。

國有建設用地土地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓前，由市級土地儲備機構(gòu)向市文物部門提出考古調(diào)查、勘探申請。市級土地儲備機構(gòu)應有專人與考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘單位對接，簽訂考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作協(xié)議。

擬出讓土地所在轄區(qū)政府負責土地的清表（垃圾清運、地面硬化層破碎、地面附屬物的清理等）、看護和有關爭議解決等具體工作，達到市文物部門認可的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作條件后，由市級土地儲備機構(gòu)報請市文物部門依法組織考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作。鄭州市文物部門制定了《鄭州市文物勘探現(xiàn)場清理告知書》，對考古調(diào)查、勘探前的土地清表提出具體指導意見。對具備文物勘探條件的宗地出具《鄭州市文物勘探現(xiàn)場清表完成證明》。

(3)鄭州市文物部門完成考古調(diào)查勘探發(fā)掘后，及時出具相關文本資料，并向市級土地儲備機構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應的意見書。

不涉及文物保護單位的建設用地，考古調(diào)查、勘探后未發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，由市文物勘探單位出具考古調(diào)查、勘探報告，市文物部門根據(jù)考古調(diào)查、勘探報告，向市級土地儲備機構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應的意見書。考古調(diào)查、勘探后發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，由市文物部門依法組織具有考古發(fā)掘資質(zhì)的單位進行考古發(fā)掘，考古發(fā)掘單位應當依法履行申報審批程序?？脊虐l(fā)掘工作完成后，由考古發(fā)掘單位出具考古發(fā)掘報告，市文物部門根據(jù)考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘報告，向市級土地儲備機構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應的意見書。涉及文物保護單位的建設用地，由市文物部門告知市級土地儲備機構(gòu)文物保護要求，由市級土地儲備機構(gòu)在土地招拍掛公告中列明。用地單位在開發(fā)建設前應當按照文物保護要求報請市文物部門履行相關審批手續(xù)。需調(diào)整用地規(guī)劃的，由市規(guī)劃部門按照有關程序調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃。

(4)考古勘探發(fā)掘結(jié)果的運用?？脊耪{(diào)查、勘探、發(fā)掘意見書作為國有土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓交易的依據(jù)和必要條件。未進行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的，不得組織國有土地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓。具有重大歷史、藝術、科學價值的古遺址、古墓葬等，由市規(guī)劃部門、市文物部門會同相關部門研究調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，按要求搬遷異地保護或原址保護。

3 對改革實踐的思考

(1)考古勘探前置改革后，由政府財政保障文物調(diào)查勘探發(fā)掘經(jīng)費，解決了困擾文物部門的經(jīng)費難題。出讓土地均攤收費使文物保護人人有責的理念得到充分體現(xiàn)。

鄭州市文物勘探從2008年開始免費進行，由政府財政支付費用，但經(jīng)費嚴重短缺?？脊虐l(fā)掘費用由發(fā)現(xiàn)遺跡地塊的建設方獨自承擔，有的項目用地發(fā)現(xiàn)有大量墓葬、灰坑、大面積文化層，導致建設方不愿承擔巨額發(fā)掘費用而想放棄用地。考古勘探前置改革后，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘和土地清表費用計入土地收儲成本[1]。國有建設用地考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費用，按照國家相關經(jīng)費預算定額規(guī)定，由市財政統(tǒng)籌安排[2]。因此，鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘費用將由財政經(jīng)費給予保障。保證了文物調(diào)查勘探發(fā)掘質(zhì)量不受建設方催促工期、討價還價的人為影響。同時，均攤收費也減少了拿地有遺跡建設方的成本，所有拿地建設方根據(jù)宗地面積交付勘探發(fā)掘費用，使文物保護人人有責的理念得到充分體現(xiàn)。

(2)市政府建立了“鄭州市招標拍賣掛牌出讓國有土地考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作聯(lián)席會議制度”，只有各成員單位切實履行職責，才能合力推進前置改革達到改革預期效果。

聯(lián)席會議由市國土資源局局長任總召集人，市國土資源局分管副局長任召集人，成員為各區(qū)人民政府（管委會）、市規(guī)劃局、市財政局、市文物局、市土地儲備中心、中原土地儲備中心相關單位負責同志[1]。 以會議紀要的形式確認會議議定事項，經(jīng)總召集人簽發(fā)后印發(fā)落實。各成員單位只有加強協(xié)作配合，切實履行職責，考古勘探前置改革才能順利推進。例如，如果沒有擬出讓土地所在轄區(qū)政府（管委會）對擬出讓土地負責拆遷和清表，使土地具備考古調(diào)查、勘探的工作條件，時間再緊迫文物部門也無法進行文物勘探。如果沒有市財政部門經(jīng)費的及時保障，前置改革也將難以為繼。因此，前置改革成功與否需要政府相關職能部門通力協(xié)作，政府部門要真正負起責任，保證工作的有序推進，為文物部門做好文物保護工作保駕護航。這樣才能達到較好的預期效果，徹底杜絕未經(jīng)考古勘探發(fā)掘擅自施工建設的違法現(xiàn)象。否則僅靠文物部門努力是無法從根本上解決經(jīng)濟建設與文物保護之間矛盾的。

(3)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革工作責任重大，意義深遠，應加大前置改革成效的宣傳力度，強化保護文物人人有責的意識，社會和政府各相關職能部門應全力支持文物部門的工作，共同擔負文化遺產(chǎn)保護重任。

河南是文物大省，省會鄭州是中國歷史文化名城、中國八大古都之一、世界歷史都市聯(lián)盟成員城市,地下文物埋藏豐富。近5年共勘探發(fā)現(xiàn)地下文物遺跡已經(jīng)超過14 400處，鄭州市文物部門以強烈的使命感和責任感在保護地下文物遺跡的同時，積極服務于鄭州市的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展，為鄭州市國家中心城市建設積極做好服務保障。截至2018年6月底，前置改革文物勘探項目共完成實際勘探面積528萬m2，已經(jīng)完成了前置改革項目總協(xié)議面積（619萬m2）的85.3%，發(fā)現(xiàn)的340處古代遺跡得以保護發(fā)掘免遭建設性破壞。但考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革僅憑文物部門努力是遠遠不夠的，應加大前置改革成效的宣傳力度，強化保護文物人人有責的意識，社會和政府各相關職能部門應在依法依規(guī)的前提下，各自履責，全力支持文物部門的工作，共同擔負文化遺產(chǎn)保護重任，探索研究改革的新舉措、新方法，對實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋、研究、解決，這樣才能確?？脊耪{(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的方向不跑偏、路徑不走樣、成效不打折。

(4)半年來鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革實踐，保護文物和服務經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，達到了預期效果形成了共贏的局面。

鄭州的此項改革，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作完成作為國有土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓的前置條件之一，將建設用地“先出讓，后考古”的傳統(tǒng)做法改為“先考古，后出讓”，確保了土地掛牌出讓前已經(jīng)完成全部文物勘探、考古發(fā)掘和必要的審批手續(xù)。文物工作由被動跟進轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆爸鲃油瓿桑瑥脑搭^保證了文物安全。國土部門直接與文物部門對接辦理考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的審批手續(xù)，簡化了辦事流程、提高了審批效率。文物部門不與建設方直接對接，大大降低了文物部門的廉政風險，同時，考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘質(zhì)量能夠得以很好保證，不再受到來自建設方的各種干擾。建設方取得凈地后，可以快速推進建設工程進度，為建設方節(jié)省大量考古調(diào)查勘探發(fā)掘時間成本，同時平攤費用入土地出讓成本為建設方免除了拿地風險，間接創(chuàng)造了可觀的隱形經(jīng)濟效益。因此，此項改革達到了預期效果形成了共贏的局面。鄭州的此改革實踐可以為前置改革全面鋪開探索路子、積累經(jīng)驗、提供范本。