（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）

一、失地農(nóng)民及其社會(huì)保障制度現(xiàn)狀

（一）失地農(nóng)民現(xiàn)狀

失地農(nóng)民指的是在城鎮(zhèn)化過程中，由于非農(nóng)建設(shè)等原因，依法被征收土地，從而失去土地使用權(quán)及其他土地相關(guān)權(quán)益，但仍未歸入城市社會(huì)保障體系中的農(nóng)民。2018政府工作報(bào)告提出我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從52.6%提高到58.5%，8 000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。1978年以來，我國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)人口數(shù)量也因此迅速上升，住房、基礎(chǔ)設(shè)施需求增加，更多的土地被征用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民因此失去土地。國土部公布的《2016年中國國土資源公報(bào)》顯示，截至2016年末全國耕地面積為20.24億畝，但根據(jù)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，到2030年，耕地保有量控制在18.25億畝，耕地面積將大幅減小。由上可見我國城市化進(jìn)程之快，耕地資源大批減少，失地農(nóng)民因而大幅增加。

（二）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度現(xiàn)狀

1.失地農(nóng)民社會(huì)保障傳統(tǒng)模式。失地農(nóng)民社會(huì)保障傳統(tǒng)模式主要是通過現(xiàn)金補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民的社會(huì)保障。《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不可超出土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?，F(xiàn)金補(bǔ)償只能在短期內(nèi)彌補(bǔ)失地農(nóng)民失去賴以生存的土地的損失，一旦用完，失地農(nóng)民便會(huì)失去生活來源，缺乏物質(zhì)保障，因而，現(xiàn)金補(bǔ)償并不具備可持續(xù)性。

2.失地農(nóng)民社會(huì)保障新模式。基于傳統(tǒng)社會(huì)保障模式的弊端，目前全國各地有了一些對于失地農(nóng)民社會(huì)保障模式的新探索、新實(shí)踐。其中主要有以浙江溫州為代表的城鎮(zhèn)社會(huì)保障模式、以重慶為代表的商業(yè)保險(xiǎn)模式、以上海為代表的“鎮(zhèn)保”模式以及以青島為代表的農(nóng)村社會(huì)保障模式。[1]

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的主要問題

（一）安置補(bǔ)償方式單一，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

土地是保證農(nóng)民生活的重要資源，他們以務(wù)農(nóng)為業(yè)，通過土地獲得直接經(jīng)濟(jì)收益，為自己的生活提供保障。此外，土地還具有資產(chǎn)增值等功能。而目前征地補(bǔ)償主要采取一次性支付現(xiàn)金的方式，顯然該種方式只能在短期內(nèi)為失地農(nóng)民生活提供資金支持，并沒有考慮到失地農(nóng)民未來的生活需求與發(fā)展。而且，征地補(bǔ)償只考慮土地目前的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，缺乏對土地具體位置、商業(yè)開發(fā)價(jià)值的考量[2]，也沒有將土地未來的增值收益考慮在內(nèi)。同時(shí)土地的其他保障功能被忽略，造成土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。因而，征地補(bǔ)償?shù)姆绞竭^于籠統(tǒng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)困難，就業(yè)保障不到位

失地農(nóng)民的受教育程度較低，而當(dāng)今就業(yè)市場對于勞動(dòng)者學(xué)歷要求與知識(shí)結(jié)構(gòu)的要求越來越高。失地農(nóng)民長久以來以土地為生，只掌握了農(nóng)業(yè)技能，缺乏其他專業(yè)技能。因而，其在就業(yè)市場處于劣勢地位，很多失地農(nóng)民僅能從事一些專業(yè)技術(shù)水平低、工作環(huán)境差、工資待遇水平低的工作。并且，農(nóng)民大多通過自己的人情網(wǎng)絡(luò)獲取工作信息，被征地之后，原有社交網(wǎng)絡(luò)瓦解，獲取工作信息的渠道減少。除了失地農(nóng)民自身，政府也存在責(zé)任缺失，對失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)嚴(yán)重不足，使得失地農(nóng)民無法及時(shí)更新自己的思想意識(shí)與專業(yè)技能。

（三）社會(huì)保障內(nèi)容不全面，社會(huì)保障水平低

很多地區(qū)僅僅建立了最低生活保障制度，只能保障失地農(nóng)民最基本的生活所需，有些地區(qū)則只是依靠發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)，用一次性現(xiàn)金支付的方式代替了對失地農(nóng)民今后生活的保障。只有少數(shù)地區(qū)建立了養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，失業(yè)、生育、工傷等保障及社會(huì)福利。因此，目前的社會(huì)保障方式過于單一，內(nèi)容不夠全面?；谕恋貙τ谵r(nóng)民的重要保障功能，當(dāng)前的社會(huì)保障水平低，難以彌補(bǔ)失地農(nóng)民失去土地的損失。而囿于失地農(nóng)民傳統(tǒng)的思想觀念，其嚴(yán)重缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范與社會(huì)保障意識(shí)，因此不愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)，參保比例也低，造成自身保障水平低下。

（四）社會(huì)保障基金籌集難，存在安全隱患

社會(huì)保障基金籌資渠道過于單一，主要以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和政府財(cái)政資金次之，“我國社會(huì)保障基金有六成左右來自個(gè)人繳費(fèi)，二成來自于集體經(jīng)濟(jì)的捐助，其余為政府部門自主”[3]。因此，個(gè)人所占的繳費(fèi)比例過大，由于再就業(yè)難、家庭收入低等原因，很多失地農(nóng)民繳費(fèi)能力不高，很多人因此選擇最低檔的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[4]，參保人數(shù)也不多。此外，由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，集體經(jīng)濟(jì)組織的收益也不好，因此無力支撐失地農(nóng)民的社會(huì)保障補(bǔ)助費(fèi)。其次，政府的財(cái)政資金也存在難以到位的問題。失地農(nóng)民的社會(huì)保障過度依賴個(gè)體的自我保障，失地農(nóng)民社會(huì)保障的籌資渠道單一，籌資規(guī)模小，甚至有可能存在“空賬”風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)保障基金的安全性差。

（五）社會(huì)保障基金運(yùn)行與監(jiān)管機(jī)制缺乏

我國失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的運(yùn)行與監(jiān)管機(jī)制長期處于缺失的狀態(tài)。首先相關(guān)法律法規(guī)與政策嚴(yán)重缺失，使得失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的運(yùn)行和監(jiān)管無據(jù)可依。其次，在失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，存在著部門職責(zé)不清的情況，嚴(yán)重影響到社會(huì)保障基金運(yùn)行的效率。另一方面，由于社會(huì)保障基金管理技術(shù)水平還不夠高，往往導(dǎo)致失地農(nóng)民社會(huì)保障基金保值增值困難。再者，沒有明確的監(jiān)管部門，內(nèi)部監(jiān)管體系缺失。一般失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金直接從對其的土地補(bǔ)償金中直接扣除，因而，失地農(nóng)民對社會(huì)保障基金知之甚少，無法實(shí)現(xiàn)外部的有效監(jiān)督。由于監(jiān)管的缺失，非法占用、挪用失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金的行為頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益。

三、對策思路

（一）拓寬安置補(bǔ)償方式，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)現(xiàn)安置補(bǔ)償方式多樣化?？稍谪泿叛a(bǔ)償方式基礎(chǔ)上，增加實(shí)物補(bǔ)償與債券補(bǔ)償?shù)确绞剑瑪U(kuò)大失地農(nóng)民選擇的范圍，以滿足全國各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、思維方式等差異而形成的多樣化需求。此外，現(xiàn)金補(bǔ)償方式可采用分期的方式，隨著物價(jià)水平的上漲，調(diào)整補(bǔ)償金額，以此預(yù)防失地農(nóng)民用完一次性補(bǔ)償金后生活陷入困境的情況。

增加土地補(bǔ)償項(xiàng)目。首先，增加搬遷租房補(bǔ)貼，農(nóng)民失地后需搬遷租房，尤其是家中有老人的家庭，搬遷對老人身心都有一定的損害，因此對于這部分家庭，考慮適當(dāng)提高搬遷租房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。其次，增加職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼，農(nóng)民在失地的同時(shí)也失去了主要謀生手段，面臨再就業(yè)的問題，為實(shí)現(xiàn)再就業(yè)需要專業(yè)技能的培訓(xùn)，以提高在就業(yè)市場的競爭力。

科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償價(jià)格的確定要采用市場化的定價(jià)方式。在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮土地的當(dāng)前價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)考慮其長遠(yuǎn)的增值收益。我國也可學(xué)習(xí)西方建立第三方估價(jià)部門[5]，使得土地定價(jià)的過程更加科學(xué)合理、流程更加透明化。

（二）提高失地農(nóng)民就業(yè)能力，增強(qiáng)就業(yè)保障

及時(shí)提供就業(yè)信息，增加就業(yè)崗位。政府應(yīng)當(dāng)在基層設(shè)立多個(gè)勞動(dòng)保障服務(wù)點(diǎn)[6]及時(shí)公布就業(yè)信息，以解決失地農(nóng)民就業(yè)信息來源少、就業(yè)渠道狹窄的問題。政府機(jī)關(guān)、征地單位等應(yīng)當(dāng)提供一些公益性就業(yè)崗位，例如增加保安、保潔等基礎(chǔ)性崗位，給缺乏專業(yè)技術(shù)、就業(yè)困難的失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。政府還應(yīng)該積極舉辦失地農(nóng)民的人才洽談會(huì)，給予失地農(nóng)民與企業(yè)面對面的機(jī)會(huì)。

完善針對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)體系。政府可通過多種渠道籌集培訓(xùn)資金，建立專門賬戶，用于失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)支出。政府可在現(xiàn)有部門已建立的培訓(xùn)基地開展針對失地農(nóng)民的專項(xiàng)培訓(xùn)或積極與社會(huì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，開展面向市場需求的職業(yè)技能培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)增加文化教育、文明規(guī)范、法律知識(shí)等內(nèi)容，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民就業(yè)觀念，全面提高其技術(shù)水平與文化素質(zhì)。

政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策[7]，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。其一，政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)吸納失地農(nóng)民勞動(dòng)力，政府可適當(dāng)減免稅收，增加社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。其二，對于有意愿、有能力自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府可為其提供專業(yè)指導(dǎo)，提供法律援助等服務(wù)，并為其提供貸款等優(yōu)惠政策。

（三）完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，提高社會(huì)保障待遇水平

完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，保障失地農(nóng)民的生活水平。第一，低保標(biāo)準(zhǔn)的建立要科學(xué)合理。在確定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要將當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況、物價(jià)水平、生活水平等因素考慮在內(nèi)。第二，根據(jù)失地農(nóng)民具體貧困情況針對性提供幫助。對于因?yàn)榧彝ブ饕獎(jiǎng)趧?dòng)力長期殘疾或患病等情況的家庭，應(yīng)長期提供救助，同時(shí)結(jié)合醫(yī)療救助。而對于因?yàn)榧彝ネ话l(fā)狀況臨時(shí)陷入貧困的家庭，則提供臨時(shí)性生活救助。

建立健全養(yǎng)老保障制度。政府加大財(cái)政投入。[8]養(yǎng)老保險(xiǎn)目前參保率低的一個(gè)重要原因在于個(gè)人繳費(fèi)比例太大，繳費(fèi)壓力大。因而，政府應(yīng)增強(qiáng)責(zé)任，加大失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的財(cái)政投入。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合。政府和村集體繳納費(fèi)用納入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳納歸入個(gè)人賬戶，統(tǒng)賬結(jié)合[9]。此外，鼓勵(lì)建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，增加年金與個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。征地單位繳納失地農(nóng)民的專業(yè)性年金，分擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，提高養(yǎng)老保障水平。

促進(jìn)失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度建設(shè)。其一，同養(yǎng)老保險(xiǎn)一致，鼓勵(lì)建立多元化醫(yī)療保障制度。鼓勵(lì)失地農(nóng)民參與補(bǔ)充性醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)，政府提供適當(dāng)補(bǔ)貼。其二，完善基層社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備，增強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高醫(yī)療水平與服務(wù)水平。其三，政府還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)，加大對于失地農(nóng)民的健康知識(shí)和疾病預(yù)防的宣傳教育。

（四）拓寬失地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌資渠道

多渠道籌集失地農(nóng)民社會(huì)保障資金，增強(qiáng)基金的保障能力。首先，應(yīng)當(dāng)確立政府、村集體、個(gè)人共擔(dān)的原則。政府需增加財(cái)政投入，減輕個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要提高政府財(cái)政效率，確保資金及時(shí)到賬。政府在征地過程中收益較多，因而可從土地出讓收益中提取資金支付失地農(nóng)民社保費(fèi)用。此外，失地農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)參與到國有資產(chǎn)變現(xiàn)收益的分享中去，將國有資產(chǎn)變現(xiàn)收益部分用于失地農(nóng)民社會(huì)保障。村集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定比例的社會(huì)保障費(fèi)用，村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以通過集體資產(chǎn)變現(xiàn)的方式將收益用于失地農(nóng)民社會(huì)保障。個(gè)人則主要通過征地安置補(bǔ)償費(fèi)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化失地農(nóng)民個(gè)人的繳費(fèi)能力。其次，還應(yīng)鼓勵(lì)多元化的籌集方式，如社會(huì)化捐贈(zèng)等[10]。

（五）建立健全失地農(nóng)民社?；疬\(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制

完善相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)在失地農(nóng)民社會(huì)保障基金運(yùn)營與監(jiān)管方面制定完善的法律法規(guī)，以促進(jìn)社?；鸬挠行?。法律條文中要明確主體、程序與內(nèi)容等要素。

為提高失地農(nóng)民社?；疬\(yùn)行水平，運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)“管、營分開”[11]。管理機(jī)構(gòu)主要籌集、發(fā)放資金。運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金運(yùn)營、保值增值等。可引入市場競爭機(jī)制，選擇合適的托管機(jī)構(gòu)。社?；鸬倪\(yùn)營要在低風(fēng)險(xiǎn)的原則下進(jìn)行投資?；谀壳拔覈鹑谑袌鲞€不完善，因此應(yīng)當(dāng)選擇較穩(wěn)健的投資方式，如國債、實(shí)物投資等，且要避免投資方式過于單一的情況，應(yīng)實(shí)現(xiàn)投資方式多樣化，以有效降低風(fēng)險(xiǎn)。基金運(yùn)營應(yīng)當(dāng)建立專門賬戶，收支兩線，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。

在監(jiān)管方面，完善內(nèi)外部監(jiān)管方式。首先，在管理部門內(nèi)，定期進(jìn)行財(cái)富審查或投資審查，檢查基金運(yùn)營的收益或虧損情況、投資效率等。另一方面，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的公開化透明化，使參保失地農(nóng)民充分了解資金的去向，從而加強(qiáng)失地農(nóng)民對社?；鸬谋O(jiān)督。除此之外，還可組建法律、財(cái)務(wù)專家監(jiān)管小組，為基金的運(yùn)營提供咨詢，并進(jìn)行監(jiān)管。