胡錦光

監(jiān)察體制改革屬于一項中國憲法制度層面的重大政治改革，必須極為慎重

監(jiān)察法（草案）已向社會公開征求意見。未來將依據(jù)監(jiān)察法，不僅在國家機構(gòu)體系中自上而下設(shè)立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的監(jiān)察委員會，獨立行使監(jiān)察權(quán)，而且改變原有的憲法上關(guān)于國家權(quán)力的分配。可見，監(jiān)察體制改革屬于一項中國憲法制度層面的重大政治改革，必須極為慎重。因此，草案對于監(jiān)察委員會的制度設(shè)計需要慎重參酌、謹慎考慮。筆者認為，其中的三個問題至關(guān)重要。

制定監(jiān)察法是否需要先修改憲法

草案第一條規(guī)定，為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，制定本法。該條款沒有像中國絕大多數(shù)法律那樣明確規(guī)定：“依據(jù)憲法，制定本法”。當(dāng)然，因中國現(xiàn)行憲法中沒有關(guān)于監(jiān)察委員會的設(shè)置，監(jiān)察法并無直接的憲法依據(jù)，這一表述是可以理解的。但由此引申出一個問題，制定監(jiān)察法是否需要先修改憲法？

極少數(shù)觀點認為，制定監(jiān)察法可以不修改憲法。其主要理由是：（1）監(jiān)察法是對行政監(jiān)察法的修改；（2）依據(jù)全國人大的授權(quán)，即可以制定監(jiān)察法；（3）憲法并未禁止全國人大制定監(jiān)察法和在國家機構(gòu)體系中增設(shè)監(jiān)察委員會。

筆者認為，必須先修改憲法，在憲法中明確監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、職權(quán)及與其他國家機關(guān)的關(guān)系，再依據(jù)憲法制定監(jiān)察法。其理由是：（1）監(jiān)察委員會是獨立于行政機關(guān)、與行政機關(guān)相平行的國家機關(guān)，其職能的內(nèi)涵與外延也遠遠大于原設(shè)立于行政機關(guān)內(nèi)部的行政監(jiān)察機關(guān)。監(jiān)察委員會與行政監(jiān)察機關(guān)屬于完全不同性質(zhì)的機關(guān)，監(jiān)察法與行政監(jiān)察法所規(guī)范的組織、職權(quán)、程序等存在根本性差異。（2）增設(shè)監(jiān)察委員會屬于憲法上國家機構(gòu)體系的變化。就中央層面而言，是在原有的中央國家機構(gòu)體系中增加了一個獨立的居于全國人大及其常委會之下而與國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院相平行的國家機關(guān)。相應(yīng)地，改變了憲法上原有的國家機構(gòu)體系、國家權(quán)力的配置及國家機關(guān)之間的相互關(guān)系，在體制層面豐富了中國的人民代表大會制度。在地方層面亦是如此。如果不修改憲法明確監(jiān)察委員會的憲法性質(zhì)、地位、職權(quán)，而僅僅通過制定作為組織法和程序法性質(zhì)的監(jiān)察法，是無法解決其合憲性問題的。（3）公權(quán)力在憲法上的界限是，憲法授權(quán)即可為，憲法未授權(quán)即禁止。其完全不同于私權(quán)利的“法無禁止即自由”的原則。（4）為解決憲法法律權(quán)威與全面深化改革之間的緊張關(guān)系，中共十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，重大改革必須于法有據(jù)，其他改革必須先獲得授權(quán)。即使國家監(jiān)察體制改革涉及憲法中極小部分條款，也仍需要有憲法上的依據(jù)，與憲法保持完全的一致。因此，先修改憲法，再依據(jù)憲法制定《監(jiān)察法》，設(shè)立國家及地方各級監(jiān)察委員會，是國家治理現(xiàn)代化和依憲治國的必然要求。

監(jiān)察委員會“全覆蓋”是否存在限度

草案第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。第十五條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、民主黨派各級組織機關(guān)和各級工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務(wù)員，及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。

草案關(guān)于監(jiān)察委員會“全覆蓋”的規(guī)定，實際上存在兩個維度。

1.覆蓋的公職人員范圍。實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，首先需要確定公權(quán)力及公權(quán)力機關(guān)的范圍?！肮珯?quán)力”是一個學(xué)理概念，而非憲法上或者法律上的概念。憲法第二條第一款規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；第二款規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。關(guān)于什么是公權(quán)力，目前并無統(tǒng)一的定義。筆者認為，在人民主權(quán)原則下，確認國家的一切權(quán)力屬于人民。人民通過憲法創(chuàng)設(shè)國家權(quán)力，按照一定的原則創(chuàng)設(shè)國家機構(gòu)體系，并在國家機關(guān)之間分配國家權(quán)力。國家權(quán)力在政治上屬于人民，在法理上來源于人民通過憲法的授予。在憲治之下，一切國家權(quán)力均來自于憲法的賦予，均在憲法之規(guī)范之內(nèi)，不可能“逸出”憲法，憲法之外不可能還存在另一種國家權(quán)力。因此，在法治社會，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)韧趹椃ㄋ鶆?chuàng)設(shè)的國家權(quán)力。

憲法之于公權(quán)力主要有三項基本功能，即賦權(quán)、保權(quán)和限權(quán)。在三項功能之中，限制公權(quán)力是其首要的功能。因為公權(quán)力具有濫用和擴張的天性，只有在能夠限制公權(quán)力的前提下，賦予公權(quán)力和保障公權(quán)力有效運行才有價值。憲法上設(shè)計了諸多限制公權(quán)力的原則和制度。其中，授權(quán)原則是一項主要和基本的原則。即國家機關(guān)所享有的公權(quán)力只有通過憲法和法律的直接授予才能獲得，才具有行使公權(quán)力的資格、性質(zhì)和地位，而未從憲法和法律中獲得授權(quán)的，并不具有行使公權(quán)力的資格、性質(zhì)和地位。因此，界定是否具有公權(quán)力、是否屬于公權(quán)力機關(guān)的基本原則是，是否從憲法和法律上獲得明確授權(quán)。

公權(quán)力主要由國家機關(guān)行使。國家機關(guān)所行使的公權(quán)力，依據(jù)授權(quán)法律文件的來源，通常將授權(quán)區(qū)分為固有職權(quán)和授予職權(quán)：（1）固有職權(quán)即由憲法和國家機關(guān)組織法授予的職權(quán)；（2）授予職權(quán)即由單行法授予的職權(quán)。因此，國家機關(guān)都是公權(quán)力機關(guān)。

除國家機關(guān)之外，一些非國家機關(guān)的組織包括事業(yè)組織、企業(yè)組織、社會團體等，自身具有一定的管理公共事務(wù)的職能，法律、法規(guī)、規(guī)章為管理上的便利，也授予其一定的公權(quán)力。在行政管理領(lǐng)域，此種做法較為普遍。這些非國家機關(guān)的組織在所獲得的授權(quán)范圍內(nèi)，與國家機關(guān)的法律地位相同，能夠以自己的名義行使公權(quán)力，也由其自身承擔(dān)法律上的責(zé)任，也屬于國家機關(guān)之外的公權(quán)力機關(guān)。

國家機關(guān)除自身公權(quán)力外，有時也委托具有公共管理職能的非國家機關(guān)的組織行使公權(quán)力。但在此種情況下，非國家機關(guān)的組織只能以受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)，按照委托范圍，以委托主體的名義行使公權(quán)力，而不得以自己的名義行使公權(quán)力，其法律后果也只能由委托的國家機關(guān)承擔(dān)。因此，受委托的組織在行使受委托的權(quán)力時，可以視為公權(quán)力機關(guān)。

可見，公權(quán)力機關(guān)包括所有的國家機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。這些機關(guān)或者組織中行使公權(quán)力的人員、受委托行使公權(quán)力的組織成員在行使委托權(quán)力時，才屬于需要作為執(zhí)行國家意志的國家機關(guān)的監(jiān)察委員會覆蓋的對象。除此之外的其他組織并不直接行使憲法和法律授予的公權(quán)力，并不直接形成或者執(zhí)行國家意志，其成員當(dāng)然并不屬于需要覆蓋的公職人員。即使是參照公務(wù)員管理的人員，因為不行使公權(quán)力，自然也就不屬于需要覆蓋的人員范圍。

2.覆蓋公職人員的責(zé)任范圍。行使公權(quán)力的公職人員所要承擔(dān)的責(zé)任包括職務(wù)犯罪責(zé)任、違法責(zé)任（以往所稱的“違紀(jì)責(zé)任”）和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任。

（1）職務(wù)犯罪責(zé)任。監(jiān)察委員會整合了檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能。原由檢察機關(guān)查處的公職人員的職務(wù)犯罪，完全交由監(jiān)察委員會辦理。因此，公職人員的職務(wù)犯罪部分的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會追究。

（2）違法責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任。國家權(quán)力分工原則是現(xiàn)代國家治理的基本原理。將國家權(quán)力分解為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)及軍事權(quán)等其他權(quán)力，相互獨立，各自依據(jù)憲法的授權(quán)行使相應(yīng)的權(quán)力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，從不同角度共同處理社會公共事務(wù)，以完成國家治理和社會治理的目標(biāo)。憲法和法律為保證國家機關(guān)各自獨立有效地行使公權(quán)力，除對社會或者外部特定當(dāng)事人享有各種保障公權(quán)力有效運行的原則和制度外，還享有維持內(nèi)部秩序的自律權(quán)，如內(nèi)部規(guī)則制定權(quán)、財物管理權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)、人事任免權(quán)等。

為監(jiān)督人大代表，選舉法、代表法對選民監(jiān)督人大代表履職情況作出了具體規(guī)定，為維持人大及其常委會的會議秩序，全國人大于1989年制定了《全國人民代表大會議事規(guī)則》，全國人大常委會于1987年制定了《全國人大常委會議事規(guī)則》，地方各級人大也分別制定了相應(yīng)的議事規(guī)則，對人大代表及其常委會委員在會議期間的活動進行規(guī)范。

2007年6月1日起施行的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條規(guī)定，行政機關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關(guān)的決定和命令，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本條例給予處分。

1998年，最高人民法院制定了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》，其中第四章為“違法審判責(zé)任的確認和追究”，第二十七條規(guī)定，人民法院的判決、裁定、決定是否錯誤，應(yīng)當(dāng)由人民法院審判組織確認。第二十八條規(guī)定，各級人民法院監(jiān)察部門是違法審判責(zé)任追究工作的職能部門，負責(zé)違法審判線索的收集、對違法審判責(zé)任進行調(diào)查以及對責(zé)任人員依照有關(guān)規(guī)定進行處理。

1998年，最高人民檢察院制定了《人民檢察院錯案責(zé)任追究條例（試行）》。其中，第四章為《錯案責(zé)任確認》。第十九條規(guī)定，錯案由人民檢察院依照有關(guān)法律、規(guī)定和發(fā)生法律效力的判決、裁定、決定或者對違法事實、后果的認定文書予以確認。第二十條規(guī)定，追究錯案中凡需要對案件事實、證據(jù)進行復(fù)查的，由控告申訴部門受理。凡需要對違反法定訴訟程序的行為查處的，由監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門受理?？馗嫔暝V部門、監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門復(fù)查、調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)寫出復(fù)查、調(diào)查報告，報送本院檢察委員會審查決定。第二十二條規(guī)定，追究錯案責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任人所在人民檢察院依照檢察官管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定的程序辦理。第二十三條規(guī)定，上級人民檢察院有權(quán)調(diào)查、追究下級人民檢察院錯案責(zé)任人的責(zé)任或者責(zé)成下級人民檢察院調(diào)查、追究錯案責(zé)任人的責(zé)任。

如何監(jiān)督監(jiān)察委員會

未來的監(jiān)察委員會是在整合人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能的基礎(chǔ)上設(shè)立的，同時，還保留了黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的權(quán)力。依據(jù)草案規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。基于絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對腐敗，有權(quán)力必然濫用的普遍規(guī)律，不得不引起社會普遍關(guān)注的一個問題是，如何有效地監(jiān)督權(quán)力如此巨大的監(jiān)察委員會？

1.草案第八條第四款規(guī)定，中華人民共和國監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督。第九條第四款規(guī)定，縣級以上地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督。條款沒有規(guī)定監(jiān)察委員會要向本級人大報告工作。依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，在人大會議期間，人大常委會及“一府兩院”必須向人大報告工作。向人大報告工作的意義在于，國家機關(guān)是由人大代表人民產(chǎn)生的，向人大報告工作就是向人民報告工作，通過報告一年的工作，接受人民的監(jiān)督。如果不向人大報告工作則必須具有正當(dāng)理由，監(jiān)察委員會不報告工作的正當(dāng)性或者說豁免理由，并不充分。

2.草案第五十三條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察機關(guān)的專項工作報告，根據(jù)需要可以組織執(zhí)法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員，可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。憲法、人大及其常委會議事規(guī)則、人大常委會監(jiān)督法對這一條款的內(nèi)容已有明確規(guī)定，完全適用于人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。這一條款易于被認為人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督只限于所列舉的幾種方式，而實際上，人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督還包括其他一些手段和途徑。

3.檢察機關(guān)能否監(jiān)督監(jiān)察委員會？草案第四十七條規(guī)定，人民檢察院對于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機關(guān)認為不起訴的決定有錯誤的，可以要求復(fù)議。依據(jù)憲法規(guī)定，檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，因此，檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的行使國家公訴權(quán)的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)有權(quán)獨立對是否構(gòu)成犯罪作出判斷。同時，檢察機關(guān)的憲法性質(zhì)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，即有權(quán)對所有國家機關(guān)及其工作人員是否依法行使權(quán)力進行監(jiān)督。據(jù)此，檢察機關(guān)有權(quán)對公安機關(guān)的刑事偵查行為、對刑罰的執(zhí)行行為、對行政機關(guān)行使行政職權(quán)行為、對法院的審判活動進行法律監(jiān)督。從這一性質(zhì)出發(fā)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對監(jiān)察委員會在行使監(jiān)察權(quán)過程中的行為進行法律監(jiān)督，而草案中對此并未涉及。

4.監(jiān)察委員會所能夠采取的措施涉及被調(diào)查人員的人身自由和財產(chǎn)權(quán)，同時，其可能被追究刑事犯罪責(zé)任。雖然其取名為“調(diào)查”，而沒有稱為“刑事偵查”，但其調(diào)查活動畢竟可以分解為對違法行為的調(diào)查和對職務(wù)犯罪行為的調(diào)查。其對職務(wù)犯罪部分的調(diào)查權(quán)，是從檢察機關(guān)整合而來，本質(zhì)上屬于刑事偵查。因此，應(yīng)當(dāng)屬于刑事訴訟法的調(diào)整范圍，按照刑事訴訟法規(guī)定的程序?qū)嵤０凑招淌略V訟法的規(guī)定，被刑事偵查的犯罪嫌疑人所聘請的律師有權(quán)介入調(diào)查程序，以保護被調(diào)查人的合法權(quán)利。草案中回避了這一問題。因此，事實上，監(jiān)察委員會的調(diào)查程序并不適用刑事訴訟法的規(guī)定，而這并不妥當(dāng)。

（作者為法學(xué)博士、教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長）