司仲鵬

（河南警察學(xué)院治安系 河南 鄭州 450046）

1 “無效警情”的來源與界定

1.1 110接處警工作及警情分類統(tǒng)計(jì)概述

公安機(jī)關(guān)設(shè)立110報(bào)警服務(wù)臺(tái)，全天24小時(shí)受理公民報(bào)警、緊急求助和對(duì)公安機(jī)關(guān)及民警違法違紀(jì)行為的投訴。公安機(jī)關(guān)110接處警工作堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持快速反應(yīng)并及時(shí)處置危難警情，依法嚴(yán)厲打擊破壞社會(huì)治安秩序、侵犯公民人身財(cái)產(chǎn)安全的違法犯罪活動(dòng)。

110報(bào)警電話起源于20世紀(jì)50年代，最初稱為“匪警電話”，主要受理刑事案件。1986年，廣州市公安局將“110匪警電話”改為110報(bào)警電話，正式開展110接處警工作。到了20世紀(jì)90年代，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了民權(quán)的覺醒，社會(huì)治安環(huán)境也開始復(fù)雜多變，民眾更加關(guān)注自身權(quán)利的保護(hù)。同時(shí)，在轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，“漳州110”應(yīng)運(yùn)而生?！罢闹?10”率先提出“有困難，找警察”的莊嚴(yán)承諾，并得到公安部的肯定，然后向全國推廣。在當(dāng)時(shí)政府維權(quán)體系還不是很完善的環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)作為政府的一部分，率先擔(dān)當(dāng)起解決群眾權(quán)益糾紛的職責(zé)，最大化的滿足了人民群眾人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)和社會(huì)救助的需求。推行“有困難，找警察”承諾服務(wù)的初衷是為了更好的為人民服務(wù)。但隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)安全類的公共產(chǎn)品需求量大幅度增加，這讓公安機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。110接處警工作負(fù)擔(dān)繁重主要表現(xiàn)在110指揮中心接警員的電話接警負(fù)擔(dān)過重，每個(gè)報(bào)警電話響起，接警員都要認(rèn)真聆聽、派警、解釋、溝通等；另一表現(xiàn)為處警民警負(fù)擔(dān)過重，出警民警常常早上開始值班，直到交接班一直在處警現(xiàn)場。筆者從警情分類展開研究，從公民報(bào)警角度理清造成公安接處警工作負(fù)擔(dān)過重的原因，從而達(dá)到減輕公安機(jī)關(guān)110接處警工作負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。

下表是某縣級(jí)市公安機(jī)關(guān)警情分類統(tǒng)計(jì)情況，因?yàn)閿?shù)據(jù)來源于實(shí)踐部門，為尊重客觀真實(shí)性，其標(biāo)準(zhǔn)亦采用實(shí)踐部門的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，后詳述之。

表 某縣級(jí)市2017年第一季度110警情分類統(tǒng)計(jì)表①

從上表我們看出，2017年第一季度的3個(gè)月中，無效警情分別占當(dāng)月警情總數(shù)的78.74%、79.08%和78.85%。在有效警情當(dāng)中，求助類警情分別占當(dāng)月有效警情的39.23%、38.44%和40.81%，也就是說連續(xù)3個(gè)月的刑事、治安、火災(zāi)或交通類警情占總接警量的12.90%、12.88%和12.50%，剩余的大多數(shù)報(bào)警都屬于求助類和無效警情。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，無效警情和求助類警情占據(jù)很大比例，也意味著處置此類警情將占用大量的警用資源，是接處警工作負(fù)擔(dān)中很大的一部分。

1.2 “無效警情”的界定與分析

警情產(chǎn)生源自當(dāng)事人撥打110報(bào)警電話，警情的核心是突出一個(gè)“警”字，警情應(yīng)圍繞公安機(jī)關(guān)中心工作展開，即警情應(yīng)體現(xiàn)出與違法犯罪有關(guān)、與維護(hù)國家安全和社會(huì)治安秩序行為或緊急性事件有關(guān)，這是警情的內(nèi)涵和特征，有此特征的警情即“有效警情”，反之為“無效警情”。從上表來看，從嚴(yán)格意義上只有刑事警情、治安警情、交通警情和火警等才屬于“有效警情”，其余均為“無效警情”。但國際上對(duì)現(xiàn)代警察職能界定的主流觀點(diǎn)是打擊犯罪、維護(hù)秩序和服務(wù)民眾，現(xiàn)代國家也特別強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，比如我國警察的宗旨即為全心全意為人民服務(wù)，而且人民警察法也特別強(qiáng)調(diào)了公安機(jī)關(guān)承擔(dān)社會(huì)救助的職能，刑事案件、治安案事件、交通警情、火災(zāi)和求助類警情在實(shí)務(wù)中均應(yīng)屬于“有效警情”，除此以外的報(bào)警電話屬“無效警情”。

“無效警情”的概念來源于公安工作實(shí)踐，直接出現(xiàn)在 110接處警工作統(tǒng)計(jì)報(bào)表中，從報(bào)警的角度看，形式和內(nèi)容均符合法律依據(jù)的報(bào)警形成了“有效報(bào)警”，110指揮中心民警派警和派出所民警出警并處理警情等一系列履職活動(dòng)構(gòu)成了所謂的“有效警情”；而“無效警情”是指盡管有當(dāng)事人撥打了110報(bào)警電話，但由于形式或者內(nèi)容不符合法律規(guī)范的報(bào)警要件，所以不能實(shí)現(xiàn)有效接警、派警和出警后續(xù)的法律活動(dòng)，也產(chǎn)生不了報(bào)警后的法律效果。從理論上分，“無效警情”包括“無效報(bào)警”和“無效警情” 兩類。實(shí)務(wù)中“無效警情”和“有效警情”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要是根據(jù)報(bào)警這一程序環(huán)節(jié)來判斷，報(bào)警人描述的情形符合公安接警的形式要件且公安民警出警，即認(rèn)定為一次“有效警情”；報(bào)警人撥打了報(bào)警電話，而指揮中心民警接聽后沒有派警的報(bào)警為“無效警情”。很多情況下，當(dāng)事人報(bào)警后，接警民警派警，處警單位民警出警，但到達(dá)現(xiàn)場后，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場情況可能與報(bào)警人在報(bào)警電話中向接警民警所描述的不一致，存在惡意報(bào)警、虛構(gòu)警情或非公安管轄范疇等情況，出警民警的處警行為實(shí)際上是無效的，并沒有實(shí)現(xiàn)警察職權(quán)運(yùn)用或警察功能發(fā)揮的客觀效果，浪費(fèi)了警察資源。筆者將其稱之為“實(shí)體意義上的無效警情”。

筆者認(rèn)為“無效警情”應(yīng)該不僅包括形式意義上的無效警情，還包括實(shí)體意義上的無效警情，即“廣義無效警情”，包括了報(bào)警環(huán)節(jié)和處警環(huán)節(jié)的無效警情，內(nèi)容上包括虛假報(bào)警、惡意報(bào)警、刻意報(bào)警、騷擾報(bào)警、重復(fù)報(bào)警、無聲性報(bào)警、反復(fù)催警、不涉及警察事務(wù)內(nèi)容的報(bào)警、非緊急性的非警務(wù)警情類報(bào)警等。后文主要是基于“廣義無效警情”展開論述的。

1.3 “無效警情”對(duì)公安工作的消極影響

大量的惡意虛假報(bào)警等“無效警情”給公安110接處警正常工作秩序帶來了嚴(yán)重的干擾，影響了110接處警功能的有效發(fā)揮。

1.3.1 破壞了正常的接處警工作秩序

110報(bào)警電話承擔(dān)著打擊違法犯罪活動(dòng)、實(shí)時(shí)快速應(yīng)對(duì)各種社會(huì)突發(fā)危機(jī)事件的重要職責(zé)。110電話響起，接警民警會(huì)把每一個(gè)報(bào)警電話當(dāng)做萬分緊急警情來對(duì)待，都是高度緊張的做好全面應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備，當(dāng)發(fā)現(xiàn)對(duì)方僅是為新手機(jī)試音或者無人應(yīng)答時(shí)，接警民警會(huì)有一種不被尊重并受戲謔的感覺，會(huì)影響接警民警對(duì)下一個(gè)報(bào)警電話的處置，或許還會(huì)貽誤其他更嚴(yán)重警情及時(shí)進(jìn)入指揮中心的時(shí)機(jī)。

1.3.2 造成警力資源的浪費(fèi)，加劇警力不足的矛盾

處警民警為處置根本不存在的警情而開展調(diào)查工作所投入的人力、物力成本是對(duì)國家資源的一種浪費(fèi)。根據(jù)110接處警工作要求，只要有指揮中心派警，值班民警接到指揮中心指令后，必須盡快處警，不得以任何理由推諉或延誤，否則會(huì)被追責(zé)。如果趕到事發(fā)現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)警情是夫妻慪氣、經(jīng)濟(jì)糾紛或同一事件重復(fù)報(bào)警，且并未發(fā)現(xiàn)其他治安沖突的行為時(shí)，民警多是告知雙方權(quán)利義務(wù)，指明其應(yīng)采取的正當(dāng)措施。某城區(qū)派出所每天接警量一般在40起左右①2017年1月2日許昌市公安局指揮中心接處警工作日通報(bào)。，個(gè)別時(shí)間會(huì)達(dá)到70起的日值，而該派出所每天出警民警5～6人，輔警3～4人，兩臺(tái)出警車。如果忙的時(shí)候，會(huì)出現(xiàn)警車全天運(yùn)轉(zhuǎn)，民警吃飯時(shí)也是拿著對(duì)講機(jī)隨時(shí)傾聽警情指令?！盁o效警情”加劇了現(xiàn)有警力不足的矛盾，報(bào)警人也抱怨并投訴民警出警時(shí)間過長，民警亦是身心俱疲。

1.3.3 造成警察權(quán)威的弱化，法律尊嚴(yán)受損

法律所確認(rèn)的社會(huì)治安秩序依靠警察來維持，打擊違法犯罪活動(dòng)是法律賦予公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，110接處警工作機(jī)制的初衷在于增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的快速反應(yīng)能力和更方便群眾報(bào)警。警情就是使命，警情就是職責(zé)。如果把撥打110當(dāng)成兒戲，惡意報(bào)警、虛假報(bào)警頻發(fā)，警察權(quán)威就會(huì)受到挑戰(zhàn)，法律尊嚴(yán)受損，長此下去，警察執(zhí)法將會(huì)大受影響，無序的社會(huì)治安秩序也會(huì)使民眾根本利益受損。從法治的角度，公安機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)是有限的，并受到法律的約束。作為執(zhí)法者的警察面對(duì)非警察職責(zé)范疇內(nèi)的事項(xiàng)也常常是無能為力的，但民眾通過報(bào)警形式請(qǐng)求警察解決非警察職責(zé)范疇的事項(xiàng)，只會(huì)讓警察為難，甚至讓民眾抱怨民警不作為，從而拉低民眾對(duì)警察的信任感。

2 產(chǎn)生大量“無效警情”的原因

2.1 部分民眾不了解110接處警受理的范圍

上個(gè)世紀(jì)末，公安機(jī)關(guān)110的“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”承諾服務(wù)已經(jīng)悄然深入人心，廣大人民群眾已經(jīng)把110報(bào)警服務(wù)電話牢記心中，部分民眾產(chǎn)生了遇到困難就撥打110報(bào)警電話的慣性思維，公安機(jī)關(guān)的一些宣傳內(nèi)容也似乎強(qiáng)化了群眾的這種意識(shí)，例如，民警用警用摩托車送學(xué)生去考場等。一部分民眾并不完全了解110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)受理的真正范圍，他們對(duì)110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的受理范圍停留在“口號(hào)”層次，因此，就會(huì)出現(xiàn)民眾隨意撥打110，請(qǐng)求警察幫助解決他們遇到糾紛和麻煩等，這些非警務(wù)類警情無形中增加了接處警民警的負(fù)擔(dān)。針對(duì)此種情況，應(yīng)該加強(qiáng)110報(bào)警知識(shí)普及宣傳教育，樹立正確報(bào)警認(rèn)識(shí)，讓群眾明白“困難”不等于“警情”，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門有著明確的職責(zé)范疇。

2.2 部分民眾刻意撥打110報(bào)警

公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是打擊犯罪、服務(wù)民眾和維持秩序，公安機(jī)關(guān)具有社會(huì)服務(wù)的職能，也是圍繞社會(huì)治安秩序而展開的。民眾刻意撥打110報(bào)警電話解決非警務(wù)警情主要包括3種類型：

（1）解決民間糾紛或債務(wù)糾紛。當(dāng)事人知道到法院訴訟解決糾紛，但訴訟程序復(fù)雜、周期較長、繳納訴訟費(fèi)，即使贏了訴訟也未必能很快拿到欠款，所以選擇撥打110報(bào)警，寄希望于民警。

（2）尋求個(gè)人保護(hù)。因欠下債務(wù)被債務(wù)人追債，在債務(wù)人上門追債時(shí)，擔(dān)心會(huì)受到人身危險(xiǎn)，于是在與債務(wù)人談判時(shí)，希望民警在場給予保護(hù)。

（3）尋求證明。有的群眾報(bào)警是希望民警到達(dá)現(xiàn)場證明他們是在救人，而非肇事者。例如，鄰居由于房屋漏水發(fā)生糾紛，其中一方希望民警達(dá)到現(xiàn)場將受損失的現(xiàn)場做個(gè)出警記錄，日后如果引起訴訟則可作為證據(jù)在法庭出示。

2.3 部分民眾惡意撥打110報(bào)警

惡意報(bào)警是指當(dāng)事人為尋求刺激、報(bào)復(fù)社會(huì)或他人、發(fā)泄情緒或其他不當(dāng)目的，以虛構(gòu)的警情或以擾亂公安機(jī)關(guān)接處警工作秩序的方式連續(xù)多次撥打110報(bào)警電話。如撥通電話不做聲、謾罵侮辱威脅接警員、謊報(bào)編造火災(zāi)水災(zāi)案情、誣告陷害他人、連續(xù)多次撥打110報(bào)警電話等都屬惡意報(bào)警行為。保守計(jì)算，某縣公安局半年曾接到惡意報(bào)警電話2600余次[1]。

報(bào)假警等惡意報(bào)警行為性質(zhì)比較惡劣，嚴(yán)重干擾了公安機(jī)關(guān)正常工作秩序，增加了民警出警負(fù)擔(dān)。例如，2016年6月14日重慶大足一周姓男子稱其13歲的兒子被人綁架了，事實(shí)上周某的兒子并沒有被綁架，周某編造事實(shí)報(bào)警是為了教育兒子。大量民警投入到該編造的案件調(diào)查當(dāng)中，造成了資源浪費(fèi)，增加了民警負(fù)擔(dān)[2]。

惡意報(bào)警行為等于公然向法律挑釁，不僅暴露了當(dāng)事人道德品質(zhì)缺失，更是對(duì)法律尊嚴(yán)的蔑視。惡意報(bào)警、擾警行為會(huì)讓真正的報(bào)警電話無法接進(jìn)110指揮中心，導(dǎo)致浪費(fèi)公共資源，延誤抓捕違法犯罪行為人的時(shí)機(jī)。

2.4 部分民眾報(bào)警時(shí)夸大警情

110報(bào)警服務(wù)是公安機(jī)關(guān)提供的一種公關(guān)服務(wù)產(chǎn)品，每個(gè)人都有權(quán)利獲得公安機(jī)關(guān)給予的這種服務(wù)。但部分人在撥打110報(bào)警服務(wù)電話時(shí)總是夸大警情，希望借此引起重視，事情盡快得到解決。在警力資源有限的情況下，指揮中心會(huì)根據(jù)報(bào)警人描述的情況合理安排警力，出警民警也會(huì)根據(jù)110指令的警情做出適當(dāng)?shù)奶幹貌呗?，但夸大的警情?huì)給警方傳遞錯(cuò)誤信息，會(huì)妨礙指揮中心和處警民警對(duì)現(xiàn)場警情的預(yù)期研判，乃至采取不適當(dāng)或者錯(cuò)誤的措施。例如，曾有人報(bào)警說在某商場被人潑了汽油，還要點(diǎn)燃。在反恐背景下，任何部門都不敢對(duì)使用汽油和可能產(chǎn)生火災(zāi)的事件掉以輕心，110指揮中心立即通知了120和119，醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員和消防隊(duì)員都相繼趕到現(xiàn)場，特警也做好了增援準(zhǔn)備。處警民警迅速趕到現(xiàn)場時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)是顧客和服務(wù)員之間發(fā)生的消費(fèi)糾紛①許昌市公安局南關(guān)派出所2016年9月8日10時(shí)的出警記錄。。還有人報(bào)警稱，其兒子被人劫持，對(duì)方當(dāng)事人現(xiàn)在火車站，民警趕到現(xiàn)場后，經(jīng)詢問發(fā)現(xiàn)，客觀情況是夫妻吵架后丈夫要帶孩子去外地奶奶家②許昌市公安局南關(guān)派出所2016年10月13日20時(shí)的出警記錄。。不準(zhǔn)確的報(bào)警會(huì)帶來人力和物力的資源浪費(fèi)，還會(huì)耽誤其他更重要的警情，增加公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

2.5 110報(bào)警電話撥打成本過低

在20世紀(jì)末，固定電話對(duì)大多數(shù)普通家庭來說屬于奢侈品，撥打電話很不方便。為了減輕報(bào)警人的經(jīng)濟(jì)壓力，撥打110報(bào)警電話采取免收?qǐng)?bào)警人通訊費(fèi)的做法。這種免費(fèi)撥打110電話的做法一直沿用至今。此種做法雖然鼓勵(lì)當(dāng)事人敢于報(bào)警，卻也造成一部分人濫用報(bào)警服務(wù)電話、重復(fù)報(bào)警或反復(fù)催警。實(shí)際上，從當(dāng)事人報(bào)警到民警趕到現(xiàn)場會(huì)有一個(gè)時(shí)間段，各地對(duì)民警出警時(shí)間都有嚴(yán)格要求，民警接警后會(huì)和報(bào)警人聯(lián)系，如果民警超過規(guī)定時(shí)間未能趕到警情現(xiàn)場，則要向指揮中心報(bào)告并作出解釋說明，如果理由不成立，將啟動(dòng)追責(zé)程序。如果報(bào)警人對(duì)此不了解，利用撥打110電話的廉價(jià)性而反復(fù)報(bào)警，客觀上造成了無效報(bào)警。

3 “無效警情”治理措施

3.1 從法律層面嚴(yán)格界定公安機(jī)關(guān)對(duì)糾紛和救助事務(wù)的受理范圍

目前關(guān)于公安機(jī)關(guān)110受理范圍的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在《人民警察法》和《110接處警工作規(guī)則》中。110受理的范圍主要是報(bào)警、求助和投訴3類，《人民警察法》第6條規(guī)定的14項(xiàng)職責(zé)屬于110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的受案范圍，總體屬于報(bào)警類警情；第21條規(guī)定“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯和處于其他為難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助”基本屬于求助類警情；《110接處警工作規(guī)則》第14條和第29條的內(nèi)容則具體列舉了公安機(jī)關(guān)110平臺(tái)受理的范圍。人民警察法第21條的規(guī)定內(nèi)容雖然最大限度的滿足了人民群眾向公安機(jī)關(guān)求助的需要，但其外延出的大量求助類警情已經(jīng)讓基層公安機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。

《人民警察法（修訂草案稿）》③本文在寫作過程中，公安部已經(jīng)啟動(dòng)人民警察法的修訂工作，正在就《人民警察法（修訂稿草案）》向全國公安機(jī)關(guān)征求意見。中，已經(jīng)修改了現(xiàn)有人民警察法第21條的內(nèi)容，調(diào)整人民警察的危難救助義務(wù)為：“公安機(jī)關(guān)接到溺水、墜樓、自殺、走失、公共設(shè)施出現(xiàn)險(xiǎn)情等危及公共安全、人身、財(cái)產(chǎn)安全的緊急求助，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行先期處置，同時(shí)通報(bào)相關(guān)部門，并積極參與救助。人民警察在非工作時(shí)間，遇到前款規(guī)定以及職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場情況采取先期處置措施，必要時(shí)及時(shí)報(bào)告，請(qǐng)求支持。”

對(duì)公民提出的解決糾紛應(yīng)限定在“與治安有關(guān)”和“緊急”范圍內(nèi)?！芭c治安有關(guān)”就是擾亂社會(huì)治安秩序、侵犯公安人身財(cái)產(chǎn)安全、可能引起違法犯罪的糾紛；“緊急”即為如果該糾紛不及時(shí)解決、處置就會(huì)造成更嚴(yán)重后果的緊急性糾紛或者需要現(xiàn)場調(diào)節(jié)處置解決糾紛。公安機(jī)關(guān)工作性質(zhì)屬于行政性，講求效率，而糾紛的解決需要大量的調(diào)查研究，應(yīng)建立在實(shí)證基礎(chǔ)之上，這與強(qiáng)調(diào)快速反應(yīng)的110接處警工作機(jī)制不符。

3.2 政府牽頭建立應(yīng)急處理的社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

民眾報(bào)警內(nèi)容中包括了大量的非警務(wù)警情，而非警務(wù)警情會(huì)涉及到其他政府部門或相關(guān)社會(huì)主體，并非公安機(jī)關(guān)一家之力能夠解決。但由于廣大民眾已經(jīng)習(xí)慣撥打110報(bào)警電話解決問題，根據(jù)服務(wù)和便民的原則，處置非警務(wù)類警情，各級(jí)政府可依托110指揮中心，建成由政府牽頭的服務(wù)群眾求助的社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不改變現(xiàn)有行政管理的組織體制和各部門的行政職責(zé)，通過管理聯(lián)動(dòng)、隊(duì)伍整合、信息互通等舉措，實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度統(tǒng)一、力量動(dòng)員高效和處置快速及時(shí)的目標(biāo)，有效解決當(dāng)前城市管理中的復(fù)雜問題和疑難雜癥。社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是城市綜合管理的全新嘗試[3]。

110指揮中心除了受理本轄區(qū)內(nèi)的刑事案件、治安案件、交通事故、暴力群體性事件等，還對(duì)群眾報(bào)警求助的醫(yī)療、水電、熱力、交通、燃?xì)?、市政、民政、工商、稅?wù)、食藥監(jiān)、環(huán)保等非警務(wù)活動(dòng)事務(wù)提供服務(wù)。接到110報(bào)警服務(wù)臺(tái)通報(bào)后，聯(lián)動(dòng)部門將立即安排相應(yīng)人員趕赴現(xiàn)場或者和當(dāng)事人取得聯(lián)系進(jìn)行處置。此聯(lián)動(dòng)機(jī)制的特點(diǎn)就是對(duì)應(yīng)急事務(wù)作出快速反應(yīng)，如果并非緊急情形，報(bào)警人可以通過其他事務(wù)解決平臺(tái)予以解決[4]。如果民生事務(wù)的可撥打市長熱線12345①2016年11月公安部在岳陽召開接處警工作會(huì)議，肯定了“岳陽經(jīng)驗(yàn)”，即“12345，服務(wù)找政府；公安110，為民保平安”。，工商事務(wù)的可撥打12315，環(huán)保事務(wù)可撥打12369。社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制平臺(tái)的工作要納入各級(jí)綜治工作的考核范圍，對(duì)職能部門不作為、慢作為的，政府應(yīng)建立問責(zé)機(jī)制。

建立應(yīng)急社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效分流非警務(wù)求助，是廣大基層民警的共同心聲，是規(guī)范執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，有利于減少“無效警情”。

3.3 加強(qiáng)110報(bào)警服務(wù)臺(tái)警情受理環(huán)節(jié)治理

《110接處警工作規(guī)則》明確規(guī)定了110報(bào)警服務(wù)臺(tái)受理報(bào)警和受理求助的范圍，其中第11條規(guī)定，“對(duì)其他非緊急報(bào)警、求助和投訴，處警民警應(yīng)當(dāng)視情形盡快處理”。第31條規(guī)定，“對(duì)于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍以外的可能危及公共安全、人身或者財(cái)產(chǎn)安全的緊急求助、110報(bào)警服務(wù)臺(tái)應(yīng)當(dāng)派警進(jìn)行先期處置，同時(shí)通報(bào)相關(guān)部門或者單位派員到現(xiàn)場處置。在相關(guān)部門或者單位進(jìn)行處置時(shí)，公安機(jī)關(guān)處警民警可以予以必要的協(xié)助?！钡?2條規(guī)定，“對(duì)于公安機(jī)關(guān)職責(zé)以外的非緊急求助，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)接警工作人員應(yīng)當(dāng)告知求助人向所求事項(xiàng)的主管部門或者單位求助?！睆囊陨蠗l款可以看出，公安機(jī)關(guān)受理職責(zé)范圍以外的求助，應(yīng)是“緊急求助”，且公安機(jī)關(guān)應(yīng)是“必要的協(xié)助”，同時(shí)法條強(qiáng)調(diào)了“通報(bào)、告知相關(guān)部門或單位”。但實(shí)際上，一些單位的110報(bào)警服務(wù)臺(tái)在受理求助中仍然是“有警必接、有單必派”。派出所民警也只能“有警必接、有警必出”，浪費(fèi)了警力資源。

筆者認(rèn)為，減輕基層公安110接處警負(fù)擔(dān)，應(yīng)從110報(bào)警服務(wù)臺(tái)受理警情環(huán)節(jié)開始治理。不是所有的困難都要找警察，不是所有的緊急求助都屬于公安職責(zé)范圍。作為接處警第一道關(guān)口，接警工作人員只有熟悉掌握了《110接處警工作規(guī)則》的相關(guān)內(nèi)容，才能學(xué)會(huì)“拒絕”但不“失職”，在受理警情環(huán)節(jié)，應(yīng)適當(dāng)把關(guān)控制，減少出警民警工作負(fù)擔(dān)。

3.4 做好110職責(zé)范圍社會(huì)宣傳，讓公眾學(xué)會(huì)理性報(bào)警。

切實(shí)減輕基層公安機(jī)關(guān)110接處警工作負(fù)擔(dān)，還需要讓群眾明事理、明法理。對(duì)公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的報(bào)警事項(xiàng)受理，民警責(zé)無旁貸，但應(yīng)讓群眾明白，公安機(jī)關(guān)110平臺(tái)也有相應(yīng)的受理范疇，公安機(jī)關(guān)的職能是圍繞打擊犯罪、維持秩序而展開的，在有限警務(wù)理念下，警察也必須在法律、法規(guī)授權(quán)的框架下進(jìn)行工作，不能濫用職權(quán)，更不能超越職權(quán)。對(duì)公安職責(zé)范圍外的求助警情，警方做好解釋，讓群眾明白不受理的原因，并接受110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的分流引導(dǎo)。

公安機(jī)關(guān)和社會(huì)媒體都要做好人民警察法、治安管理處罰法、110接處警工作規(guī)則等法律法規(guī)的宣傳，讓群眾明白110報(bào)警臺(tái)的受理范圍，引導(dǎo)其理性報(bào)警。尤其是在每年的110宣傳日上，公安機(jī)關(guān)要進(jìn)行全方位宣傳，對(duì)于有影響的特殊警情處置，可以邀請(qǐng)群眾、媒體參與對(duì)警情的處置并點(diǎn)評(píng)，以公眾視角評(píng)判公安處置的合情度、合理度、合法度。讓民眾明白“110”電話不能等同于政府的“客服”，只有在法定情況下才能撥打。如果構(gòu)成擾警違法情節(jié)，要追究其法律責(zé)任。

在對(duì)公安機(jī)關(guān)處置職責(zé)范圍之外的求助類警情宣傳上，要注意把握分寸。例如，針對(duì)農(nóng)民工討薪警情，民警到達(dá)現(xiàn)場處置后，應(yīng)交由勞動(dòng)保障等相關(guān)部門受理。但有的地方公安機(jī)關(guān)卻大包大攬將農(nóng)民工被拖欠薪資在派出所集中發(fā)放，此舉得到農(nóng)民工的感謝，并由媒體宣傳報(bào)道[5]。盡管公安機(jī)關(guān)處置農(nóng)民工討薪警情，有效防止了群體性事件的發(fā)生，但后期參與不值得提倡，更不應(yīng)該宣傳。這種宣傳可能成為類似警情求助的“范例”，人為的為公安機(jī)關(guān)增加負(fù)擔(dān)。

3.5 嚴(yán)肅處理惡意報(bào)警擾警等違法犯罪行為

惡意報(bào)警或者騷擾性報(bào)警的當(dāng)事人可能由于如醉酒或因失戀等原因?qū)е戮袷艿酱碳ざB續(xù)多次撥打110，但是任何原因都不能成為干擾110報(bào)警服務(wù)臺(tái)正常工作秩序的理由，由此帶來民警無效出警，不僅使國家經(jīng)濟(jì)受損，更嚴(yán)重的是此種行為破壞了法律的權(quán)威性，對(duì)此類惡意報(bào)警擾警行為必須予以嚴(yán)肅查處。

國外對(duì)惡意報(bào)警也有較為嚴(yán)厲的處罰措施。在韓國，虛假報(bào)警將被處以兩年以下的監(jiān)禁；在澳大利亞，向警方謊報(bào)緊急情況最高將入獄3年，還要承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)服務(wù)責(zé)任；在美國，911信息通信系統(tǒng)可提供每位呼叫者的姓名和呼叫位置，如果被警方認(rèn)定為該報(bào)警并非緊急情況，當(dāng)事人將會(huì)以“濫用911報(bào)警電話”罪名被起訴[6]。

對(duì)于惡意報(bào)警或者騷擾類報(bào)警等，嚴(yán)重干擾公安機(jī)關(guān)正常工作秩序的行為，《110接處警工作規(guī)則規(guī)則》第21條規(guī)定，對(duì)謊報(bào)警情或者撥打騷擾電話的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)予以查處。根據(jù)惡意報(bào)警、擾警行為的具體情節(jié)，按照《治安管理處罰法》和《刑法》條文的規(guī)定，予以處罰。如報(bào)警故意不做聲、無合理訴求多次報(bào)警、輕佻語言侮辱謾罵接警員等行為可根據(jù)《治安管理處罰法》第23條的擾亂單位秩序行為酌情處罰；編造火災(zāi)、水災(zāi)警情向公安機(jī)關(guān)報(bào)案的可按照構(gòu)成虛構(gòu)事實(shí)擾亂公共秩序行為酌情處罰；為尋求精神刺激或無事生非制造事端無故報(bào)警的可視情節(jié)按照尋釁滋事行為或?qū)め呑淌伦锾幜P。各級(jí)公安法制部門可以制定出關(guān)于處理惡意報(bào)警擾警案件的法律意見供具體執(zhí)法辦案部門參考，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)選擇適當(dāng)?shù)奶幹梅绞?，依法懲處該類行為，維護(hù)警察權(quán)威和執(zhí)法尊嚴(yán)。

3.6 優(yōu)化監(jiān)督考核機(jī)制

接處警工作直接接觸民眾，從事接處警工作的民警也幾乎是所有民警中最易遭到群眾投訴的，從事接處警工作的民警立功受獎(jiǎng)幾率相對(duì)較低[7]，因此，在考核評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)優(yōu)體系中，建議向基層公安機(jī)關(guān)從事接處警工作的民警傾斜，調(diào)動(dòng)其工作積極性。從公安機(jī)關(guān)內(nèi)部做起，主動(dòng)爭取黨委、政府支持，著力減少對(duì)基層公安機(jī)關(guān)在110接處警工作中不科學(xué)、不合理的考評(píng)監(jiān)督機(jī)制，將非警務(wù)類警情等“無效警情”及經(jīng)查不屬實(shí)舉報(bào)投訴等內(nèi)容從考評(píng)體系中剔除，確?；鶎用窬葴p輕工作負(fù)擔(dān)，又減輕精神壓力。

“無效警情”的治理應(yīng)該堅(jiān)持法治化、規(guī)范化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思路，目的在于調(diào)動(dòng)公安機(jī)關(guān)接處警民警的工作積極性，更高質(zhì)量的履行好接處警工作，為廣大民眾提供更專業(yè)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)警民關(guān)系更加和諧。

[1]劉奐明,程長順.惡意報(bào)警:困擾“110”[N].唐山勞動(dòng)日?qǐng)?bào),2007-03-19(8).

[2]夏祥洲,劉洋.我13歲兒子遭綁架了[N].重慶晚報(bào),2016-06-22(1).

[3]董幼鴻.大城市社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新面臨的困境與化解——以上海基層城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)為例[J].改革與發(fā)展,2013(3):72-74.

[4]張慶龍.大理市建立110非警務(wù)報(bào)警求助聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制[N].大理日?qǐng)?bào),2016-09-20(3).

[5]許華鑒.如何減輕基層公安110接處警負(fù)擔(dān)[J].公安內(nèi)參,2016(26):19-21.

[6]宛詩平.給無效警情找一個(gè)制度出口[J].共產(chǎn)黨員,2016(26):39-40.

[7]劉曉勇.深化110接處警工作機(jī)制的若干思考[J].公安學(xué)刊,2009(4):69-72.