趙云平++司詠梅++程利霞++吳露露

摘 要：剛剛閉幕的黨的十九大提出：必須堅持質量第一、效益優(yōu)先、以供給側結構性改革為主線，推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。內蒙古自治區(qū)第十次黨代會及十屆二次全委會對內蒙古推動產業(yè)結構轉型升級工作做出了戰(zhàn)略部署，目前各地各部門正圍繞落實會議精神加緊開展工作。但內蒙古經濟增長的支撐格局、發(fā)展方式、產業(yè)組織結構、增長動力結構都還存在諸多問題，工作中也面臨著諸多現實困難，轉型升級工作仍然任重道遠。

關鍵詞：產業(yè)結構 轉型升級 對策建議

內蒙古自治區(qū)第十次黨代會落實習近平總書記視察內蒙古講話精神，作出了加快推進產業(yè)結構轉型升級的戰(zhàn)略部署。十屆二次全委會進一步明確了“‘七網同建強基礎、‘七業(yè)同興促轉型”的推進路徑。為了全面了解自治區(qū)第十次黨代會及十屆二次全委會精神落實情況，內蒙古發(fā)展研究中心對部分盟市推動產業(yè)結構轉型升級情況進行了調研，現將有關情況及建議報告如下：

一、內蒙古產業(yè)結構轉型升級工作呈現新局面

自治區(qū)第十次黨代會召開以來，在自治區(qū)黨委政府的堅強領導和強力推動下，各盟市圍繞落實會議精神，結合盟情市情，重新思考和定位發(fā)展戰(zhàn)略，并通過編規(guī)劃、謀項目、引投資、促開工等措施加大工作力度，內蒙古產業(yè)結構轉型升級工作呈現出新的局面。

（一）緊迫感和主動性空前增強

目前內蒙古各地區(qū)、各部門推動產業(yè)結構轉型升級的積極性、主動性空前增強，動力主要源于三個方面：一是自治區(qū)第十次黨代會的正確引領。自治區(qū)第十次黨代會尤其是十屆二次全委會提出“‘七網同建強基礎、‘七業(yè)同興促轉型”的發(fā)展戰(zhàn)略，使內蒙古產業(yè)結構轉型升級的路徑更加明確、方向更加具體，各盟市圍繞落實第十次黨代會精神開展工作，取得了事半功倍的效果。二是巡視“回頭看”的有力督促。中央巡視組巡視“回頭看”反饋意見使內蒙古產業(yè)結構轉型升級工作從經濟問題上升到政治高度，對各級各部門形成了強有力的督促。三是經濟發(fā)展新常態(tài)的進一步倒逼。隨著宏觀經濟增長速度持續(xù)放緩，資源型產品市場及價格回暖乏力，部分地區(qū)對于依靠傳統(tǒng)優(yōu)勢再現增長輝煌的期望逐漸降低，培育新動能、拓展新空間逐步成為各地區(qū)保增長的共識。

（二）“七網”“七業(yè)”全面啟動

各盟市結合當地發(fā)展實際，適應外部經濟趨勢，圍繞落實自治區(qū)第十次黨代會和十屆二次全會精神，重新謀劃當地發(fā)展戰(zhàn)略，并在推動產業(yè)結構轉型升級方面采取了一系列新舉措。一是積極編制并實施有關規(guī)劃。目前大部分盟市都編制完成了“七網”建設規(guī)劃和“七業(yè)”發(fā)展規(guī)劃，已進入規(guī)劃實施階段。二是著力推進規(guī)劃和項目落實。全區(qū)上下大力加強重大項目的集中開工建設，全面發(fā)起“七網”同建會戰(zhàn)，加快掀起“七業(yè)”同興熱潮，一系列新項目建設和新業(yè)態(tài)發(fā)展為產業(yè)結構轉型升級提供了強有力支撐。

（三）探索出一系列好思路、好做法

各盟市立足于自身發(fā)展階段、資源優(yōu)勢和區(qū)位條件等特點，結合國家、自治區(qū)戰(zhàn)略和宏觀經濟趨勢，積極探索并走出了一些獨具特色的產業(yè)結構轉型升級道路。阿拉善盟基于對自身“既非糧倉、也非牧場、更非礦山”的盟情認識，積極推進工業(yè)集中發(fā)展、農業(yè)收縮發(fā)展、牧業(yè)適度發(fā)展，突出發(fā)展沙產業(yè)、全域旅游等特色優(yōu)勢產業(yè)，集中力量打造阿拉善經濟開發(fā)區(qū)。通遼市充分發(fā)揮蒙醫(yī)藥研究基礎較好和內蒙古民族大學的人才及學科優(yōu)勢，全面構建蒙藥科研機構、蒙醫(yī)醫(yī)療機構、蒙藥生產經營企業(yè)為基本要素的蒙醫(yī)藥產業(yè)集群，產業(yè)轉型升級實現了良好起步。

（四）產業(yè)結構優(yōu)化勢頭進一步鞏固

通過近年來持續(xù)推動傳統(tǒng)產業(yè)新型化、新興產業(yè)規(guī)模化和支柱產業(yè)多元化步伐，內蒙古產業(yè)結構已經出現了積極向好勢頭。如產業(yè)結構“一煤獨大”格局有所緩解，煤炭對工業(yè)增長的貢獻率由33.6%下降到19.6%，稀土新材料、新能源發(fā)電、裝備制造業(yè)等新興產業(yè)增速明顯高于工業(yè)平均增速；2016年服務業(yè)對GDP增長的貢獻率已達47.2%，金融保險、信息咨詢、電子商務等新型服務業(yè)態(tài)成長迅速。

二、內蒙古產業(yè)結構轉型升級仍然任重道遠

盡管內蒙古產業(yè)結構轉型升級工作取得了一定成效并出現了積極向好勢頭，但受特定的資源稟賦、產業(yè)基礎和支撐條件所限，內蒙古產業(yè)結構轉型升級仍然任重道遠。

（一）傳統(tǒng)產業(yè)轉型慢、新興產業(yè)培育難，多元發(fā)展、多極支撐的增長格局仍未形成

一是資源型工業(yè)為主導的單一產業(yè)結構仍未根本改觀。2016年內蒙古能源、冶金、建材、化工等資源型行業(yè)增加值合計占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重仍達73.8%，對工業(yè)增長的貢獻率達78.3%，占GDP的比重達33%。二是新產業(yè)、新業(yè)態(tài)對經濟增長的貢獻微弱。2016年全區(qū)戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值738.5億元，同比增長6.9%，占地區(qū)生產總值比重僅為4.82%，不足全國平均水平的一半，與國內發(fā)達省市差距更為明顯。

（二）產業(yè)層次初級化、產品特色低端化，挖煤賣煤、挖土賣土的發(fā)展方式仍未改觀

內蒙古主要工業(yè)產品以原材料和初級加工產品為主，產業(yè)鏈條短、精深加工不夠，在區(qū)域產業(yè)分工體系中處于低端低效環(huán)節(jié)。全區(qū)包括煤轉電在內的煤炭就地轉化率僅為45%，始終未能突破50%的期望值。煤化工基本處于肥、油、氣、醇等原材料生產環(huán)節(jié)，冶金工業(yè)基本處在冶煉環(huán)節(jié)，下游加工制造業(yè)明顯滯后。全區(qū)農畜產品加工轉化率僅為58%，遠低于77%的全國平均水平。服務業(yè)以傳統(tǒng)服務業(yè)為主，生產性服務業(yè)、現代服務業(yè)發(fā)育嚴重不足。

（三）地方龍頭弱小、中小企業(yè)不足，帶動有力、配套得力的產業(yè)組織結構仍未形成

內蒙古產業(yè)組織結構存在的問題：一是我區(qū)自主的地方龍頭企業(yè)發(fā)育嚴重不足。內蒙古各支柱產業(yè)中的大型企業(yè)基本以央企為主，央企的產品研發(fā)、科技創(chuàng)新等活動基本都在總部進行，對內蒙古轉型升級的帶動作用有限，內蒙古基本處于有支柱產業(yè)而沒有支柱企業(yè)的尷尬境地。二是民營中小企業(yè)發(fā)展嚴重滯后。民營中小企業(yè)發(fā)展仍然面臨諸多經營壓力，資本、土地、用工等要素成本持續(xù)維持高位，融資難、融資貴等問題尚未根本破解。

（四）投資一馬當先，消費出口乏力，多輪驅動、協同發(fā)力的增長動力結構仍未形成

一是內蒙古投資拉動型的增長模式一直沒有發(fā)生轉變。新世紀以來內蒙古固定資產投資規(guī)模增速始終高于生產總值增速5個百分點以上，投資對生產總值增長的貢獻率始終維持在75%以上。二是消費對經濟增長的貢獻較低。內蒙古城鄉(xiāng)居民收入長期低于全國平均水平，且差距越拉越大。收入水平低加上人口規(guī)模小，消費拉動我區(qū)經濟增長的能力始終很微弱。三是出口負拉動且逐年下降。內蒙古經濟外向度一直偏低，對外貿易規(guī)模較小。進出口總額占地區(qū)生產總值的比重呈逐年下降的趨勢，對外貿易依存度已從2000年的10.9%下降到2016年的4.1%。

三、影響內蒙古產業(yè)結構轉型升級的主要因素

通過調研發(fā)現，目前影響內蒙古產業(yè)結構轉型升級工作進展的因素是多方面的，既有客觀方面的困難，也有主觀方面的原因。

（一）觀念滯后制約戰(zhàn)略謀劃

部分地區(qū)對產業(yè)結構轉型升級的緊迫性仍然認識不足，突出表現在部分地區(qū)對過去的資源開發(fā)模式至今難以割舍。許多地區(qū)在謀劃發(fā)展戰(zhàn)略時注意力過多地盯在了礦產資源優(yōu)勢，對支柱產業(yè)發(fā)展衍生的市場機會、區(qū)域環(huán)境變遷引發(fā)的分工機會重視不夠，喪失了許多接續(xù)替代產業(yè)成長壯大的機遇。由于認識上有誤區(qū)、行動上有怠意，造成工作中創(chuàng)新不夠、方法不多，許多地區(qū)既不知道往哪轉，也不知道如何轉。

（二）現實困難影響路徑選擇

在目前經濟增速持續(xù)下行背景下，各盟市、各旗縣財政收入增速不斷下降，可用財力總量減少，而民生及公共服務、城建及基礎設施等剛性支出持續(xù)增長，財政收支矛盾日益突出。在既要調結構、促轉型，又要穩(wěn)增長、保就業(yè)的多重壓力下，許多地區(qū)在短期保持增長與長期轉型升級的抉擇中更傾向于短期經濟增長，在招商引資過程中更傾向于資源開發(fā)等能夠盡快帶來GDP和稅收增長的項目，從而遲滯了產業(yè)結構轉型升級的進程。

（三）人才短板制約轉型條件

調研中無論是企業(yè)還是地方政府，對制約轉型升級反映最多、最強烈的問題是人才問題，尤其是科技人才問題。一是外部人才引進仍然困難重重且效果不佳。由于內蒙古經濟社會發(fā)展滯后，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境欠佳，事業(yè)成長前景有限，存在著“外部人才引不來、來了留不住”的問題，項目經費花完拍屁股走人現象時有發(fā)生，有些重金聘請的外部研發(fā)力量但作用不大。二是內蒙古自己的研發(fā)力量難堪重任。內蒙古在資源型產業(yè)高速增長時期，戰(zhàn)略方針上存在著重大失策。當初為了“大干快上”，大部分項目的規(guī)劃、設計、施工、運營都以區(qū)外力量為主，區(qū)內的大學、科研院所的參與程度較低，導致內蒙古的大學、科研院所未能隨著產業(yè)成長而成長，在目前轉型升級需要創(chuàng)新體系發(fā)力的時候，當地的大學及科研院所卻無力擔當。

（四）政策不實導致效應銳減

盡管目前各級各部門出臺的支持性政策文件很多，但管用的不多，其原因既有政策本身的實用性問題，也有政策的難落實問題。如科技創(chuàng)新政策，盡管近幾年國家和自治區(qū)相繼出臺了若干支持性政策，但一些地區(qū)和部門存在著“以會議落實會議、以文件落實文件”的現象，很多政策文件上下一樣粗，缺乏針對性和可操作性，政策相互掣肘現象也時有發(fā)生。此外，還存在著一些地區(qū)爭取到政策不會用問題。有些地區(qū)對政策內涵理解不深不透，更不會利用，導致概念滿天飛，成效不明顯。

四、促進內蒙古產業(yè)結構轉型升級的對策建議

習近平總書記視察內蒙古重要講話中提出的“五個結合”指明了我區(qū)產業(yè)結構轉型升級的總要求，自治區(qū)第十次黨代會明確了內蒙古產業(yè)轉型升級的總方向。下一步內蒙古推動產業(yè)結構轉型升級就是要按照這些既定思路和方針持續(xù)落實，但在具體工作推動中還需要從以下幾個方面進一步加大力度：

（一）下大力氣培育和建立自主研發(fā)體系

產業(yè)層次越向中高端延伸，對人才科技要素的依賴程度越高，習近平總書記也強調內蒙古轉型升級必須與創(chuàng)新驅動相結合。但創(chuàng)新意識不夠、創(chuàng)新能力不強、創(chuàng)新體系不完善仍然是制約內蒙古產業(yè)轉型升級的最大短板。鑒于外部研發(fā)體系靠不住的窘境，內蒙古必須在自主研發(fā)體系的建設和提升方面下更大功夫。為此，內蒙古在下一步推動產業(yè)轉型升級過程中，一定讓全區(qū)的大學、科研院所積極參與進來，讓全區(qū)的大學及科研院所能夠隨著產業(yè)轉型升級推進而科研創(chuàng)新及成果轉化能力提升，形成內蒙古隨時能夠用得上、靠得住的自主研發(fā)體系。這既是破解目前轉型升級創(chuàng)新之困的現實之舉，又是利于長久持續(xù)發(fā)展的先見之舉。

（二）通過重組盡快培育幾家地方行業(yè)龍頭

鑒于央企對地方經濟發(fā)展帶動不足的實際，內蒙古在進一步完善與央企合作機制的同時，有必要在優(yōu)勢特色產業(yè)領域通過產業(yè)重組培育一批規(guī)模實力雄厚的地方國有大型企業(yè)。首先是鼓勵同行業(yè)企業(yè)之間的戰(zhàn)略重組，進一步提升產業(yè)集中度。其次是支持上下游企業(yè)之間的重組，如煤電、煤電鋁、煤電化等企業(yè)重組，進一步放大一體化產業(yè)鏈的低成本優(yōu)勢。通過產業(yè)重組傾力打造幾個實力雄厚、業(yè)態(tài)高端、體制機制創(chuàng)新的本土航母企業(yè)，形成一批在自治區(qū)具有創(chuàng)新研發(fā)帶動引領能力的行業(yè)龍頭。

（三）提升政府和企業(yè)應用金融工具的能力

隨著我國經濟新常態(tài)的持續(xù)，地方政府財政收入減少、債務支出壓力加大的趨勢比較明顯，用足用好用活金融手段對于破解轉型升級的資金瓶頸意義重大。目前許多企業(yè)甚至地方政府領導對資產化證券化、互聯網金融等新興金融工具既不了解、也不會用，企業(yè)及項目主要依靠銀行間接融資，渠道單一且成本較高。各類政府產業(yè)引導基金發(fā)育不足且管理不好，很多引導資金因找不到合適項目而貸不出去，引導基金撬動和放大社會資本的效應較弱。為此，建議自治區(qū)有關部門組織加大對政府官員和企業(yè)家群體的金融知識培訓力度，提升了解和應用現代金融工具的能力。

（四）加快推進現有工業(yè)園區(qū)優(yōu)化與提升

產業(yè)越向后端加工制造業(yè)延伸就越需要集群發(fā)展，工業(yè)園區(qū)作為內蒙古產業(yè)集中集聚發(fā)展的重要平臺和載體，在布局方面存在分布散亂、建設和產出水平低、同質化競爭嚴重等問題，對于產業(yè)結構轉型升級十分不利。建議撤并一批小而散、環(huán)保不達標的工業(yè)園區(qū)，把十個指頭握成一個拳頭，集聚力量發(fā)展一批產值過千億的大型產業(yè)集中區(qū)。建議各個盟市選擇一兩個條件比較成熟、開發(fā)潛力較大的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)進行集中打造，建立科學的利益機制引導要素集中投入，按照產城融合的思路發(fā)展產業(yè)集聚區(qū)。

（五）重新考量內蒙古大規(guī)模建設電力外送通道戰(zhàn)略

主要基于兩個方面考慮：一是從目前看，電力外送通道建設推進難度較大。由于目前各用電大省更傾向于自建電源點，加之近幾年沿海省市核電發(fā)展較快，建設電力接入通道吸引力不大。二是從長遠看，電力充足、電價較低是內蒙古最大的競爭優(yōu)勢。如果把大量廉價的電力資源都輸送出去，短期內會對電力產業(yè)發(fā)展和煤炭資源轉化形成一定的拉動作用，但對內蒙古承接產業(yè)轉移極為不利。因此，內蒙古需要轉變單純挖煤、發(fā)電、輸電的思維定式，進一步強化煤電用一體化思路，通過電價洼地效應，吸引能源密集型產業(yè)向我區(qū)轉移集聚，加快形成煤電用一體化的全產業(yè)鏈競爭優(yōu)勢。

（作者單位：內蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心 ）

責任編輯：張莉莉