冉斌++胡盼
摘 要:我國職業(yè)安全事故時(shí)有發(fā)生,職業(yè)安全現(xiàn)狀依然嚴(yán)峻,職業(yè)安全問題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。本文介紹了歐美發(fā)達(dá)國家在職業(yè)安全管理方面的做法,并且討論了如何借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn),為進(jìn)一步完善和改進(jìn)我國職業(yè)安全管理提出具體建議。
關(guān)鍵詞:歐美發(fā)達(dá)國家 職業(yè)安全 啟示
隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展,人們對(duì)職業(yè)安全要求也越來越高,我國已經(jīng)逐步建立起職業(yè)安全與衛(wèi)生管理體系,大幅度降低了我國工傷事故、職業(yè)危害和職業(yè)病的發(fā)生率,在保障勞動(dòng)者身體健康以及生命安全方面做出了積極貢獻(xiàn),并有效維護(hù)了勞動(dòng)者的權(quán)益。但是,我國職業(yè)安全管理仍然存在不足之處。作為世界上最早進(jìn)行職業(yè)安全管理的發(fā)達(dá)國家,美國、德國以及英國等國家在職業(yè)安全管理方面已積累了許多成功經(jīng)驗(yàn),值得我國加以借鑒和學(xué)習(xí)。
一、美國、德國、英國職業(yè)安全管理的做法
作為世界上發(fā)達(dá)的工業(yè)國家,美國、德國、英國的職業(yè)安全管理起步都很早。1970年美國頒布《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》,成為最早建立職業(yè)安全法律的國家之一。1884年德國頒布《企業(yè)事故保險(xiǎn)法》,是世界上第一個(gè)實(shí)施工傷保險(xiǎn)的國家。為了保障工人們的身體健康和生命安全,英國在1974年頒布了《職業(yè)安全衛(wèi)生法1974》,該部法律成為英國開展職業(yè)安全活動(dòng)的基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的努力,美、德、英三國在職業(yè)安全管理方面取得的成效十分顯著。
(一)建立完善的職業(yè)安全管理法律體系
1970年美國頒布《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》,這部法案為美國職業(yè)安全管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1977年美國國會(huì)通過并頒布《礦山安全衛(wèi)生法》,這部法律成為美國煤礦安全生產(chǎn)的法律基礎(chǔ)?!堵殬I(yè)安全與衛(wèi)生法》幫助和鼓勵(lì)各州依據(jù)本法制定相應(yīng)的職業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn),各州可以獨(dú)立行使對(duì)本州職業(yè)安全監(jiān)察權(quán)利,但所制定的標(biāo)準(zhǔn)必須高于聯(lián)邦職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局的標(biāo)準(zhǔn),而沒有制定新標(biāo)準(zhǔn)的州可以繼續(xù)采用聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,美國1971年到2000年工作場所死亡率減少50%,職業(yè)傷害和職業(yè)病的發(fā)病率也降低了近40%。美國《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》的提出,對(duì)美國以及世界上其他國家的職業(yè)安全與衛(wèi)生管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。德國已經(jīng)頒布實(shí)施的涉及職業(yè)安全的法律有很多,包括《職業(yè)安全法》《勞動(dòng)保護(hù)法》《聯(lián)邦德國職業(yè)醫(yī)學(xué)法規(guī)》以及《工作場所規(guī)定》等,這些法律法規(guī)構(gòu)成了德國職業(yè)安全管理法律體系。為了保障工人們的身體健康和生命安全,英國在1974年頒布了《職業(yè)安全衛(wèi)生法1974》,該部法律成為英國開展職業(yè)安全衛(wèi)生活動(dòng)的基礎(chǔ)。為了提高工作場所的安全性,保障勞動(dòng)者的生命安全,英國在2000年公布了“振興健康安全戰(zhàn)略”。
(二)設(shè)置職能明確的職業(yè)安全管理組織機(jī)構(gòu)
為了貫徹和實(shí)施《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》,美國聯(lián)邦政府建立了三個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu),包括職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局(OSHA)、美國職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所(NIOSH)和職業(yè)安全與衛(wèi)生審查委員會(huì)(OSHRC)。OSHA隸屬于美國勞工部,是一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu),由《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》授權(quán)其制定職業(yè)安全與衛(wèi)生法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行程度。OSHA的業(yè)務(wù)包括行政管理、建筑管理、合作與國家計(jì)劃、培訓(xùn)與教育、執(zhí)行項(xiàng)目、評(píng)估與分析、信息技術(shù)、技術(shù)支持、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo),這些業(yè)務(wù)分別由九個(gè)部門負(fù)責(zé)。NIOSH是衛(wèi)生與人類服務(wù)部(HHSD)的內(nèi)部機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)職業(yè)安全與衛(wèi)生科學(xué)研究,輔助OSHA的工作。NIOSH研究范圍十分廣泛,包括流行病學(xué)、安全學(xué)、醫(yī)學(xué)、化學(xué)、工業(yè)衛(wèi)生、心理學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等。OSHRC也是獨(dú)立運(yùn)作的政府機(jī)構(gòu),主要職責(zé)是監(jiān)督和檢查OSHA的工作。德國的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部是主管職業(yè)安全工作的部門,而該部下設(shè)的勞動(dòng)保護(hù)局具體負(fù)責(zé)勞動(dòng)保護(hù)工作并且具有獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力。英國負(fù)責(zé)職業(yè)安全與衛(wèi)生工作的政府機(jī)構(gòu)包括衛(wèi)生安全委員會(huì)(Health and Safety Commission , HSC)和衛(wèi)生安全執(zhí)行局(Health and Safety Executive , HSE)。衛(wèi)生安全委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定職業(yè)安全衛(wèi)生法律標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)還提供信息和咨詢服務(wù)。衛(wèi)生安全執(zhí)行局是衛(wèi)生安全委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)開展職業(yè)安全衛(wèi)生執(zhí)法活動(dòng)。
(三)實(shí)施嚴(yán)厲的職業(yè)安全監(jiān)管制度
在美國,當(dāng)OSHA發(fā)現(xiàn)雇主沒能夠承擔(dān)起為雇員提供安全衛(wèi)生的工作環(huán)境的責(zé)任時(shí),OSHA將果斷地采取處罰行動(dòng)。雇主如果對(duì)處罰存在異議,可以向OSHRC提起訴訟,OSHRC會(huì)對(duì)OSHA的決定是否符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行重審。OSHRC將根據(jù)重審結(jié)果對(duì)OSHA的決定進(jìn)行確認(rèn)、修改、撤銷,或者采取其它行動(dòng)減輕處罰。德國在職業(yè)安全管理方面非常重視監(jiān)察、指導(dǎo)以及服務(wù)工作。德國職業(yè)安全管理的特點(diǎn)是采用“雙元制”的管理模式,聯(lián)邦政府和同業(yè)公會(huì)共同對(duì)職業(yè)安全進(jìn)行管理,政府的職責(zé)是制定職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)法規(guī),依據(jù)法規(guī)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。在德國,工傷保險(xiǎn)的法定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是同業(yè)公會(huì),所有的企業(yè)必須向同業(yè)公會(huì)繳納保險(xiǎn)費(fèi)。同業(yè)公會(huì)是具有自主決定權(quán)和管理權(quán)的非營利社會(huì)性團(tuán)體,依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)開展職業(yè)安全衛(wèi)生工作。企業(yè)安全主體責(zé)任已在英國得到落實(shí),企業(yè)承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的一切責(zé)任。由于英國企業(yè)在正式投入運(yùn)營之前必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,因此企業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普遍較強(qiáng)。英國政府對(duì)職業(yè)安全違法行為處罰十分嚴(yán)厲,罰款金額很高,一些企業(yè)甚至沒有承擔(dān)高額罰款的能力,因此,企業(yè)十分重視職業(yè)安全工作。英國還利用信用體系促使企業(yè)提高其安全保障。
(四)擁有健全的工傷保險(xiǎn)制度
德國擁有十分健全的工傷保險(xiǎn)制度,早在1884年德國就頒布了《企業(yè)事故保險(xiǎn)法》,是世界上第一個(gè)實(shí)施工傷保險(xiǎn)的國家。在德國,同業(yè)公會(huì)負(fù)責(zé)辦理工傷保險(xiǎn),并且工傷保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性,雇主必須為雇員購買工傷保險(xiǎn),不然雇主將會(huì)承受高額罰款,情況嚴(yán)重者還會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。德國的工傷保險(xiǎn)覆蓋面很廣,事故發(fā)生后,不管雇主有沒有為雇員參保,雇員均有權(quán)享有工傷保險(xiǎn)待遇。美國工傷賠償制度擁有一套完整的法律法規(guī)體系,除了國家賠償法外,各州政府根據(jù)工傷保險(xiǎn)政策自主權(quán)都制定自己的工傷賠償法,但是任何州的立法均不得與國家賠償法相抵觸。美國同時(shí)存在工傷社會(huì)保險(xiǎn)和雇主責(zé)任保險(xiǎn)。為了確保雇主遵守工傷賠償法的規(guī)定,美國要求所有雇主必須選擇一種保險(xiǎn)方式,包括從私營商業(yè)保險(xiǎn)公司處購買、從州保險(xiǎn)基金或私營保險(xiǎn)公司處購買、向壟斷的州保險(xiǎn)基金購買、自保等。
二、發(fā)達(dá)國家職業(yè)安全管理對(duì)我國的啟示
近幾年,我國職業(yè)事故、職業(yè)危害及職業(yè)病的發(fā)生率雖然有所下降,但卻依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家,排在世界前列,特別是作為勞動(dòng)市場的弱勢群體——農(nóng)民工,面臨嚴(yán)重的職業(yè)安全威脅,農(nóng)民工職業(yè)安全現(xiàn)狀不容樂觀。這些問題所導(dǎo)致的巨大的經(jīng)濟(jì)損失給國家和社會(huì)造成重大負(fù)擔(dān)。我國職業(yè)安全管理存在法律法規(guī)體系不完善,管理機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂,監(jiān)督管理不到位,工傷保險(xiǎn)制度不成熟等問題。本文通過分析我國職業(yè)安全管理現(xiàn)狀,借鑒上述發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),為完善我國職業(yè)安全管理提出如下建議:
(一)完善職業(yè)安全法律法規(guī)體系
我國職業(yè)安全法律體系主要包括:2001年通過的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》、2002年通過的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》以及一系列職業(yè)安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等。這些法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為我國職業(yè)安全建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),對(duì)保障勞動(dòng)者健康,預(yù)防職業(yè)疾病,避免職業(yè)危害具有重要意義。隨著我國經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的飛速發(fā)展,我國對(duì)職業(yè)安全法律也不斷進(jìn)行修改,在2011年和2014年先后對(duì)《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》進(jìn)行了修改。盡管我國職業(yè)安全法律體系較為完善,但是至今沒有出臺(tái)專門的職業(yè)安全與衛(wèi)生法。
參考?xì)W美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)該進(jìn)一步完善職業(yè)安全法律體系,包括:制定一部適合我國國情的《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》,將職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生工作相結(jié)合;召集各方面的人才制定各個(gè)職業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn),這對(duì)各行業(yè)的職業(yè)安全管理工作具有指導(dǎo)意義;對(duì)職業(yè)傷害預(yù)防和職業(yè)康復(fù)工作做出規(guī)定,預(yù)防職業(yè)傷害不僅能更好保障勞動(dòng)者健康還會(huì)降低企業(yè)的運(yùn)營成本,職業(yè)康復(fù)工作則更多的是體現(xiàn)人道關(guān)懷,讓勞動(dòng)者在危害發(fā)生后能更快地重回勞動(dòng)崗位,恢復(fù)以前的生活。
(二)構(gòu)建獨(dú)立的職業(yè)安全組織機(jī)構(gòu)
我國的職業(yè)安全管理工作主要由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé),他們各自設(shè)立一些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)職業(yè)安全各方面的工作。總體表現(xiàn)為工作場所中的職業(yè)病危害預(yù)防工作由安全部門進(jìn)行監(jiān)管,職業(yè)病的診斷救治工作由衛(wèi)生部門進(jìn)行管理,勞動(dòng)者的社會(huì)保障則由勞動(dòng)部門提供。這種部門設(shè)置模式很容易造成部門職能交叉重疊,部門間缺乏獨(dú)立性,出現(xiàn)問題推諉責(zé)任等現(xiàn)象,不利于我國職業(yè)安全管理工作的進(jìn)一步發(fā)展。
借鑒歐美國家的成功經(jīng)驗(yàn),我國對(duì)于職業(yè)安全管理工作中的不同方面應(yīng)建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu),明確規(guī)定各部門的權(quán)利和職責(zé),避免出現(xiàn)職能交叉、權(quán)責(zé)不明等問題。除了分工明確,各部門之間還應(yīng)加強(qiáng)溝通合作,對(duì)于工作場所出現(xiàn)的職業(yè)安全問題各部門應(yīng)密切配合,認(rèn)真履行各自職責(zé),承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督管理責(zé)任。
(三)提高職業(yè)安全監(jiān)管水平
目前我國職業(yè)安全工作還存在執(zhí)法不嚴(yán)和監(jiān)管不力的問題。我國檢查人員的數(shù)量不到2萬人,這個(gè)數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國職業(yè)安全工作的需求,導(dǎo)致某些地區(qū)的職業(yè)安全監(jiān)察工作無法有效開展,制約了我國職業(yè)安全管理的進(jìn)一步發(fā)展。職業(yè)安全檢查人員的素質(zhì)往往決定監(jiān)察執(zhí)法的力度,不同于美國等國家職業(yè)安全檢查員需要通過嚴(yán)格的考核與培訓(xùn)制度,我國檢查員的任職條件比較低,導(dǎo)致檢查人員素質(zhì)不高,職業(yè)安全執(zhí)法檢查效率低。此外,我國對(duì)職業(yè)安全違法行為處罰不嚴(yán)的問題也十分突出,對(duì)雇主的違法懲處多以追究民事責(zé)任為主,并且罰款金額也偏少,這樣無法引起企業(yè)的高度重視。
因此,我國應(yīng)擴(kuò)大職業(yè)安全檢查隊(duì)伍,提高檢查員的錄用標(biāo)準(zhǔn)、增加專業(yè)培訓(xùn)工作,盡可能提高檢查員的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法能力。我國還應(yīng)做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán),對(duì)違法企業(yè)采取零容忍態(tài)度,不僅追究民事責(zé)任,對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)還要追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任,增加企業(yè)違法成本,促使企業(yè)高度重視職業(yè)安全管理工作。
(四)完善我國工傷保險(xiǎn)制度
我國至今尚未出臺(tái)專門的工傷保險(xiǎn)法,涉及工傷保險(xiǎn)的法律主要包括《工傷認(rèn)定方法》《工傷保險(xiǎn)條例》《職業(yè)病防治法》《安全生產(chǎn)法》等,這些法規(guī)的立法層次低,約束力也相對(duì)較弱,可操作性不強(qiáng)。
借鑒美國和德國健全的工傷保險(xiǎn)制度,我國應(yīng)加快工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)。制度的實(shí)施離不開強(qiáng)有力的法律約束,為了更好地開展工傷保險(xiǎn)工作,我國應(yīng)制定專門的工傷保險(xiǎn)法,提高立法層次和法律效力。擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的覆蓋面,增加受保主體的職業(yè)類型,例如農(nóng)民工、保姆等,讓各行各業(yè)的勞動(dòng)者都能夠公平地享受社會(huì)福利。我國還應(yīng)明確雇主責(zé)任,加快發(fā)展雇主責(zé)任保險(xiǎn),利用其具有靈活性的特點(diǎn)來協(xié)調(diào)和補(bǔ)充工傷保險(xiǎn);建立健全工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù)三位一體的工傷保險(xiǎn)制度,注重工傷預(yù)防工作,提高工傷預(yù)防意識(shí),避免工傷事故和職業(yè)危害的發(fā)生,保障勞動(dòng)者生命安全健康,減少經(jīng)濟(jì)損失,降低企業(yè)成本。
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(作者單位:吉林大學(xué)商學(xué)院)
責(zé)任編輯:代建明