賈冬婷

在“疏解非首都功能”的大背景下，最近北京一系列“休克療法”式的城市治理引發(fā)的震蕩格外劇烈。由此浮出水面的是，城市的空間權利和空間正義由誰來參與，誰來決定。

北京最近一系列城市治理措施是在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下進行的。圖為北京胡同

激起震蕩的第一顆石子是2017年11月18日晚北京大興一起突如其來的火災。事故發(fā)生在靠近南六環(huán)的大興西紅門鎮(zhèn)新建村，一處聚居了400多人的集生產、倉儲、居住于一身的“三合一”公寓里，造成其中19人死亡，8人受傷。大火之后，北京隨即展開了針對隱患群租公寓的“大排查、大清理、大整治”行動，而且限定“緊急清退，限期五天”，逾期不退則采取斷水斷電斷氣等強制措施，迫使很多打工者連夜尋找住處，或不得不舉家離開北京。

清退之外，各種風貌治理也不斷深入到城市的毛細血管中。比如為了“亮出天際線”，北京開始集中清理建筑物上的牌匾，甚至規(guī)定“3層以上只能安裝一塊牌匾標識”，以致有人無奈調侃：“沒有了那塊熟悉的招牌，迷路怎么辦？”還有封堵“開墻打洞”，初衷是整治90年代遺留下來的“居改商”問題，但同時伴生著對一些自發(fā)形成的商業(yè)街區(qū)活力的損傷。

北京“大城市病”的根源在于市場和行政的共同作用。圖為騎車人夜晚穿越混亂的停車區(qū)（攝于2016年）?；

“把威脅城市安全的‘灰犀牛關進籠子?！薄本┦形瘯洸唐嫒绱诵稳葸@一輪城市清退措施?！盎蚁！备拍钍枪鸥Ｄ穼W者獎獲得者米歇爾·渥克（Michele Wucker）在2013年提出的，形容一種大概率的潛在危機。人們越來越意識到，相對于極其罕見、出乎意料的“黑天鵝”事件，在社會各個領域不斷上演的危機其實大多在爆發(fā)前已有跡象顯現(xiàn)，但卻常常被忽視，就像非洲草原上的“灰犀?！蹦菢印蚁ｓw形笨重、反應遲緩，離得遠時看似毫無威脅，而一旦它狂奔而來，就會讓人猝不及防。

以往人們認為，中國的“灰犀?！憋L險集中在房地產領域，或者金融領域，而如今看來，社會領域尤其是城市領域的灰犀牛問題也不容忽視。尤其是在中國高速城市化的語境下，城市空間不再是傳統(tǒng)意義上一個中立的物理場所，而伴隨著城市持續(xù)性的拆遷和改造，背后是權力的介入、資本的滲透和利益的競爭，由此帶來各種社會關系的解構和重組。當城市的粗放發(fā)展期過去，大規(guī)模的政府干預更會觸發(fā)新的空間意識的覺醒。

20世紀80年代以來，在巴黎、倫敦、紐約等西方大城市中空間不平等的問題尤為突出，人們對公共空間、生活空間和交通空間等資源的爭奪日益激烈，也引發(fā)了旨在爭取“空間正義”的都市社會運動的出現(xiàn)。英國地理學家大衛(wèi)·哈維（David Harvey）指出，城市的正義應該包括社會正義和空間正義兩個方面。他同時提出了“市民權”的概念，即一個人進入城市，居住在城市，以及平等地使用和塑造城市的權利。

在當今中國，“空間正義”問題更有現(xiàn)實意義，也更為復雜。羅伯特·達爾（Robert Dahl）在1967年曾經論述“中國盒子”問題，他指出社區(qū)層面的民主最容易實現(xiàn)，但這一層面享有權力的機會最少；越往上走，權力越大，但是民眾的影響力也在逐漸減弱。在城市領域尤為明顯，大多數(shù)城市治理都是在政府權力和資本主導下進行的，社會力量較弱，公眾參與不夠。在這樣的背景下，容易造成城市中正義價值的缺失和損害，導致城市空間的不公問題，例如空間的剝奪與隔離、弱勢群體的邊緣化以及公共空間的過度資本化等等。

周子書和他的團隊在“地瓜一號”——改造前的北京亞運村安苑北里19號樓地下室

空間正義集中體現(xiàn)在如何對待“落腳城市”，或者說是城市里的“飛地”。在城市管理者眼中，這類飛地常常被視為健康城市的不良增生物，或者都市蔓延以及人口過剩的罪魁禍首，而沒有納入社會體系的一部分。但問題是，在世界各大城市“塊莖型”空間體系中，城中村、地下室、橋洞等灰色空間，并不存在于繁華的城市中心之外，而是直接內嵌在城市中心內部的死角中，也是城市秩序最為脆弱的標靶。對于這些“落腳城市”，是直接暴風驟雨般地“一刀切”，還是尋求多方參與和共生的精細化治理，是對一個追求精明增長模式的轉型期城市政府的一大考驗。

城市里“有序”都是好的、“無序”都是不好的嗎？OPEN建筑事務所創(chuàng)始合伙人李虎的工作室就設在方家胡同里，他原本是被胡同生活的差異化和多樣性吸引而遷入，近一年卻目睹了封堵“開墻打洞”帶來的顛覆性變化。以前他騎車穿過胡同時，可以碰上賣菜的、賣花的、剃頭的、曬太陽的，現(xiàn)在那些熟悉的門臉都封上了，一切都干干凈凈的?！罢娓蓛舭?！混亂的東西沒了，有趣的東西也沒了?！彼岢?，這些歷史形成的“違章建筑”既然長期存在，就蘊含著合理性，能不能把問題變成答案——“向違章學習，向無序學習”？

周子書對地下空間的初期改造實驗在花家地一間地下室進行

某種意義上，在基于“落腳城市”的建設性實踐中才能發(fā)現(xiàn)空間正義，并有可能實現(xiàn)不損害任何一方利益的“帕累托改進”。中央美術學院設計學院的周子書這幾年一直針對北京的地下空間進行社會創(chuàng)新實驗，在其中創(chuàng)立了“地瓜社區(qū)”。最初引起他關注的是當時還有幾十萬人居住在1.7萬個地下室空間里，他想要探索如何為這些城市新移民改善居住環(huán)境，以及通過社區(qū)資源的最大化利用獲取發(fā)展機會。后來地下室不再允許居住，他轉而探討如何將它們變?yōu)楣部臻g，激發(fā)社會潛力，創(chuàng)建未來共享社區(qū)模式。他告訴我，基于景觀獵奇意義上的地下室空間改造只是吸引人走進來的開端，更關鍵的其實是創(chuàng)造可持續(xù)的社區(qū)共享和空間消費。第一個“地瓜社區(qū)”位于北京亞運村安苑北里19號樓地下室，當他重新去看這一社區(qū)的居民時，發(fā)現(xiàn)每個居民背后都有不同的職業(yè)：有全國“三國殺”總冠軍，有在戛納拍電影得金獎的導演，有中央電視臺的紀錄片導演，有中央音樂學院的舞蹈老師，還有退休的故宮博物院管理員……這些不同身份的社區(qū)居民居住在同一社區(qū)，就形成了高度重疊和混雜。他要做的，就是如何去發(fā)揮他們的積極性和能動性來激活社區(qū)。周子書描繪了一個在地瓜社區(qū)可見的具體場景：兩個家庭在周末相約來到這里，爸爸們到健身空間健身，一個媽媽在閱讀空間看書，另一個媽媽帶著兩家的孩子在游戲空間玩樂高，一個小時以后，他們在網(wǎng)上預訂了一個麥當勞套餐，然后花40塊錢租了社區(qū)里的電影院，兩家人在這個電影院里一起看了一部動畫片，這就是一個典型的未來的社區(qū)生活模式。

“城市象限”創(chuàng)始人、北京市城市規(guī)劃設計研究院原規(guī)劃師茅明?；趯Υ髷?shù)據(jù)的分析告訴我，仍有上百萬人居住在遍布全市各處的城中村和地下室中，他們被稱為“蟻族”和“鼠族”，其實也是城市生活不可或缺的一分子——建筑工人、快遞員、廚師、保安、保姆等。“如果在政府不能提供對于這些人的居住權保護的情況下，以改善他們的居住空間或者以消除安全隱患的名義，把他們從地下室、從城中村當中趕走，其實也就抽掉了很多在北京的打工者的第一個臺階，那么這種改造到底是不是城市的正義？封堵‘開墻打洞，在恢復風貌和秩序的同時是否也傷害了街道的活力？”

放在更大視野來看，這一系列城市治理措施是在京津冀協(xié)同發(fā)展以及新一版北京城市總體規(guī)劃（2016～2035）的大背景下進行的，其中一個目標是，到2020年，將常住人口規(guī)模控制在2300萬人以內。那么，這一收縮型空間策略的背后邏輯是什么？北京為什么要疏解？又將疏解什么、如何疏解？為此，我們專訪了中國城市規(guī)劃設計研究院原院長李曉江，他同時也是京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會成員。

北京“大城市病”是市場和行政的共同作用

三聯(lián)生活周刊：十八大以來，在提出“一帶一路”等倡議的同時，還出臺了京津冀協(xié)同發(fā)展的收縮型戰(zhàn)略。你作為京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會的成員，可否闡釋一下背后的政策邏輯？

李曉江：京津冀協(xié)同發(fā)展是一個調整型、優(yōu)化型的戰(zhàn)略，甚至是一個減量型的戰(zhàn)略。中央在其中明確地提出了兩個核心任務：一是治理首都大城市病，一是優(yōu)化人口經濟密集地區(qū)的開發(fā)模式。

有人說“雄安新區(qū)是天上掉下來的”，真不是。在2015年京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要里就很清晰地提到，要建設非首都功能集中承載地，同時對北京市的人口和機構的擴張作了嚴格規(guī)定。從2016年下半年開始，北京核心城六區(qū)的人口開始下降，由此引來了巨大的爭論，特別是關于用行政手段來限制大城市的聚集，是不是符合市場規(guī)律。

“城市象限”創(chuàng)始人、北京市城市規(guī)劃設計研究院原規(guī)劃師茅明睿

我認同大城市的規(guī)模效應和聚集效應，大城市也因此成為引領經濟發(fā)展的重要發(fā)動機。同時，大城市又是最開放包容的，所以也是吸引人才聚集的空間。但是即便在市場完全有效的情況下，從供需關系來講，核心城市或頂端城市也永遠是稀缺資源。如果大家都往超級城市走，那么中國只需要兩個城市就夠了——北京和上海，但這不可能。一個健康的城市體系，應該是大中小城市各得其所，機會和成本相匹配，大城市可能是機會最多的，但成本也是最高的；小城市機會少一點，成本也低一點，人們在這樣一個經濟邏輯下選擇適合的城市。實際上，世界上幾乎所有的著名大都市，都曾經歷過城市病爆發(fā)的黑暗時期，而且度過黑暗時期不只是依賴市場的力量，都有行政力量的介入。更何況在中國的特殊體制下面，大城市病的根源并不都在于市場，當然也就不能依賴市場去解決所有問題。

三聯(lián)生活周刊：北京大城市病的形成基于什么機制？

李曉江：我認為，中國大城市病的首要根源，在于我們是世界上少有的城市政府劃分了不同的行政層級的國家，由此帶來高度行政化的資源配置，再加上GDP的單一導向、財政稅收制度、長期形成的土地財政依賴，這些是中國大城市過度聚集資源和機會的制度方面原因。

以北京為例，我記得2015年，在一份非常重要的京津冀協(xié)同發(fā)展的督察報告中曾尖銳地指出，北京大城市病的問題關鍵在于北京濫用了行政和財政資源，導致非首都功能的過度聚集。

一個表現(xiàn)是財政資源的不合理使用。比如，北京的水電氣暖價格居然比河北有些縣城還低。2015年北京票價改革之前，公交票價才4毛錢。我算了一筆賬，一個人在北京坐一次公交，能拿到3塊8毛錢的補貼。類似這種過度的財政補貼，導致北京成為華北地區(qū)的一個成本洼地。

二是非正規(guī)土地供給的濫用。北京有1400多平方公里的城市建設用地，是受到國家土地和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度嚴格管控的。而除此以外，還有1500多平方公里的農村集體建設用地，平均到260萬農村人口身上，人均高達600平方米。這些農村集體建設用地本身是大城市非正規(guī)供給的一個重要來源，但是被嚴重濫用了，以至于在這1500多平方公里土地上，聚集了大量和首都功能毫無關系的產業(yè)，比如制造業(yè)、物流業(yè)，甚至整個華北地區(qū)的服裝制造業(yè)和家居制造業(yè)的重心就集中在北京的五環(huán)到六環(huán)之間；此外，六環(huán)內外來人口約630萬人，其中四、六環(huán)間就聚集了423萬人，農村集體用地是主要承載空間，像是大興西紅門火災的事故發(fā)生地，就是在一個農民自己建的2萬平方米公寓里。

三是項目競爭。北京有四大汽車企業(yè)，其中兩個是從天津、河北“搶”來的；此外2008年以后，北京通過大量優(yōu)惠政策引進了很多央企總部，這都不是一種完全符合市場規(guī)律的行為。

大城市病的第二個根源，是資本和社會“兩個流動性”都唯一地存在于超大特大城市這一層級。我們的資本流動性，要讓錢保值，最有效的就是在大城市買房；社會的流動性也只在大城市，逃入和逃離不斷地循環(huán)往復。而與此同時，這兩種流動性在大城市又出現(xiàn)了劇烈的矛盾，經濟不景氣以及過高的生活成本，使大城市的實際人口吸引力和容納力下降。據(jù)我們觀察，最近五年幾乎所有超大和特大城市的人口增速都在快速下降，人們開始考慮其他選擇。除北京和上海的人口下降有管控的原因，其他超大特大城市這五年的人口增量也只是前五年的三分之一到五分之一。

標中國城市規(guī)劃設計研究院原院長李曉江題

中國大城市病的第三個根源，是在城市高速發(fā)展過程中，政府的治理能力以及社會的文明程度都無法適應大城市如此規(guī)模和速度的增長。因為資源的錯配，導致了空間的錯配，北京聚集了那么多產業(yè)、那么多人口，但卻提供不了相應的公共服務，陷入一個怪圈。

因此，中國大城市病的根源不僅僅是經濟規(guī)律，還有大量的行政作用和政府干預。那么，反過來用政府的力量去改變，我認為存在合理性。解決路徑在于兩個方面：一個通過規(guī)劃、行政和經濟調控來縮減核心城市的功能；二是優(yōu)化我們的區(qū)域布局，比如用北京城市副中心來優(yōu)化北京市域內的布局，而通過雄安新區(qū)來帶動河北，從而帶動整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

三聯(lián)生活周刊：從全球范圍來看，應對大城市病有什么共同經驗？

李曉江：在京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會剛成立的時候，我們曾經專門研究過全球幾大首都的經驗。我們發(fā)現(xiàn)，世界上超大和特大城市的發(fā)展，都是時起時伏的，都經歷過不同階段、不同程度、不同時長的調整期。比如倫敦和紐約這兩個世界級城市，都曾出現(xiàn)人口下降，到目前為止也沒有回升到歷史最高水平。當這些大城市碰到問題的時候，應用市場價格機制和政府行政、經濟手段，適時、適度調控超大城市的供需關系是必需的。也因此，大城市問題和全球城市區(qū)域問題總是爭論不休。經濟好的時候，人們往往認為管控是需要的；經濟不好的時候，都在抱怨管控過多。

比如倫敦，他們的城市規(guī)劃是“二戰(zhàn)”期間編制的。按照我們現(xiàn)在的邏輯，戰(zhàn)后恢復應該是大發(fā)展，但英國在戰(zhàn)爭后期為倫敦準備的規(guī)劃是限制性的，明確設定了一個邊界“綠帶”，綠帶里面有特定的開發(fā)政策，就是防止日后過度增長。從上世紀50年代至今，倫敦政府又從工業(yè)、環(huán)境和交通角度對城市進行了多輪調控，并且通過采取一系列措施來優(yōu)化整個區(qū)域布局，一是建設新城，二是在倫敦市中心區(qū)采取交通擁堵收費的政策。巴黎也是如此，既有非常嚴格的對工廠和辦公建筑的管理，同時采取財政補貼政策來激勵企業(yè)和機構的外遷，還有空間布局上的優(yōu)化調整，從這幾個方面來優(yōu)化核心城市功能。東京則經歷了兩輪功能調整，第一次是50～60年代，第二次是80年代，把首都圈劃分為不同類型，采取差異化的管制和限制政策。首爾也在2006年的規(guī)劃中，把首都圈區(qū)分成擁塞抑制區(qū)、增長管理區(qū)和自然保護區(qū)三類政策區(qū)進行分類管理，而且都有非常嚴格的評估制度?？偨Y幾大城市的共同特征是，紐約、東京、首爾都采用了中心區(qū)和外圍的稅率差異化政策，以鼓勵企業(yè)和機構外遷，優(yōu)化區(qū)域布局。另外，采用行政手段對大城市病進行治理是一種階段性的特征，一旦跨越這一黑暗時期，就不需要這么多干預了。因此，目前中國大城市病的有效治理，需要政策與資源在區(qū)域空間和城市層級上實現(xiàn)更加均衡的配置。

疏解功能，不是疏解人口

三聯(lián)生活周刊：新版北京城市總體規(guī)劃提出，到2020年，要將常住人口規(guī)模控制在2300萬人以內。2300萬的人口上限是依據(jù)什么提出的？為什么以往的歷次城市總體規(guī)劃都提出人口控制目標，但都一次次地被突破了？

倫敦城市治理中，在市中心區(qū)采取了交通擁堵收費的政策。圖為上世紀90年代的倫敦牛津街

李曉江：2300萬是控制規(guī)模。目前北京總人口2100萬，那就再稍微給一點空間，在目前階段來看，2300萬是一個合理的規(guī)模。

環(huán)境承載力是一個城市的基本約束條件。環(huán)境承載力不是絕對的，不是簡單的“1+1=2”算出來的，比如北京的水資源其實也是彈性的，首鋼搬遷以后一天可以節(jié)省下來幾十萬噸水，此外還可以通過階梯收費來控制用量。但完全忽略環(huán)境承載力也有問題，不能過度利用資源來發(fā)展，特別是人口和經濟密集地區(qū)，其發(fā)展規(guī)模和環(huán)境容量更應該相互適應。

以前我們說控制人口，但其實只是一廂情愿地寫一個數(shù)字，在實踐層面并沒有真正控制。在GDP導向下，地方政府并不把這個數(shù)字放在眼里，繼續(xù)一種盲目擴張的發(fā)展模式，所以北京才會出現(xiàn)1500多平方公里農村集體建設用地。

三聯(lián)生活周刊：新版北京總規(guī)提出了有效的規(guī)?？刂剖侄瘟藛幔烤唧w要疏解什么？

李曉江：北京市這一次是下決心要控制規(guī)模的，在總體規(guī)劃中也提出了具體目標，比如生產性用地減少、生活性用地增加，整個平原地區(qū)的開發(fā)強度降低等。

此外，這一版總規(guī)劃中明確提出要將北京城六區(qū)常住人口降低200萬，這就需要很多政策和行政的聯(lián)動。疏解對象包括一般性產業(yè)，特別是高消耗產業(yè)；區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產業(yè)；部分教育、醫(yī)療、培訓機構等社會公共服務功能；等等。具體到執(zhí)行層面，包括嚴控在京高等學校招生人數(shù)和辦學規(guī)模；嚴控新增事業(yè)性服務單位和社會團體；京津冀三省市制定各自產業(yè)準入目錄等。

疏解的對象是非首都功能，不是人口。最典型的是批發(fā)業(yè)，它在首都功能里面屬于“寄生功能”，其實買的人不在北京，賣的人不在北京，生產不在北京，消費也不在北京，可以放在區(qū)域內其他城市。另一個就是部分制造業(yè)，它們是之前被北京的低成本黑洞吸附來的。

三聯(lián)生活周刊：但在這一過程中，城市外來人口感受到的沖擊最強烈。很多人認為，是處于人口結構“低端”的那部分人先被疏解。

李曉江：不能簡單地這么劃分，因為在產業(yè)和功能轉移的過程當中，鏈條當中的高端和低端是一起跟著走的。

人人都知道，任何一個城市有高端就有低端，而且高端和低端需要保持一定配比，往往越高端，就需要越高比例的低端。當某些低端功能被疏解出去，還會有其他低端功能進來。當鏈條上的低端供給不能滿足需求的時候，就會帶來價格上漲來調節(jié)供需，所以大城市價格上漲本身是符合經濟規(guī)律的。如果想要降低成本，就要靠政府補貼，或者靠非正規(guī)渠道，比如“三合一”的群租公寓，但最后會導致各種社會問題。

三聯(lián)生活周刊：近期北京一些功能疏解政策的具體落實，包括火災后的清退、天際線恢復、封堵“開墻打洞”等，都讓人感到“一刀切”式的缺乏彈性。

李曉江：這確實是政府要反思的，現(xiàn)在經常是只講治理，卻不講治理的智慧。北京的群租公寓一直有很大的安全隱患，但治理一直是遮遮掩掩，這一次因為大興的火災，才下決心了。但一夜之間把所有的公寓都關掉，讓大家天寒地凍地去找住處，就是用力過猛，最后引起社會反彈。包括封堵“開墻打洞”，應該適度留點生機，其實在一樓經商，在很多城市都是一種普遍行為；但是開餐館就要干預，因為這意味著給樓上的鄰居增加了安全風險。

一個城市應該是多元的，有高端有低端，但多元中必須要有管理，有約束，有監(jiān)督?？墒俏覀兊某鞘兄卫硗呦騼蓸O：要不就放，一放就亂；要不就管，一管就死。

城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)多向多次的流動

在北京功能疏解的過程中，外來人口感受到的沖擊最強烈。圖為2015年，北京郊區(qū)的農民工聚在一起吃晚飯

三聯(lián)生活周刊：我們注意到，中國城鎮(zhèn)化整體在放緩。像北京這樣的特大城市，已經出現(xiàn)聚集的邊際效應遞減了嗎？

李曉江：據(jù)我們對中國7個千萬人口以上大城市的分析，確實出現(xiàn)了邊際效應遞減的現(xiàn)象，人口占比在提高，但經濟占比在下降。所以疏解大城市功能，一方面是治理大城市病，另一方面也是給中小城市帶來增長機會。

這次大興火災，其實也是北京長期以來過度追求GDP的一個后果。特別2008年金融危機之后，政府什么產業(yè)和服務都要，放任農村集體建設用地上搞工業(yè)大院，導致大量違法建設行為，甚至監(jiān)管也無法覆蓋。其實它們實際上是一種名義上的GDP，借這塊地皮發(fā)自己的財，最多跟村長和鎮(zhèn)長分一杯羹，對城市財政的貢獻很少，但隱患卻很大，已經一而再再而三地出事了。2011年舊宮就發(fā)生過一起重大火災，我當時就跟北京的規(guī)劃同行說，這把火應該把北京燒醒了，該下決心調整了，沒想到又擱置下來，一直到六年后的這場火災。

如果任由北京這么發(fā)展下去，那么目前污染問題、交通問題、公共服務問題、房價問題，都難以解決。京津冀協(xié)同發(fā)展的邏輯也在于此。以往是北京用行政資源打造出了整個華北地區(qū)的洼地，但也剝奪了周邊地區(qū)的發(fā)展機會，成了一個黑洞。北京有那么低的成本，又有那么好的公共資源，當然所有的企業(yè)和人口都要流進來。這么一來，就違背了大城市高成本、中小城市中低成本的經濟規(guī)律。所以我一直說，京津冀發(fā)展的問題就出在北京走了天津的路，天津走了河北的路，讓河北無路可走，最后河北就只能干一些傻大黑粗的產業(yè)，因為除了水泥、玻璃、鋼鐵，別的產業(yè)它都沒機會干。然后這些傻大黑粗的產業(yè)導致的污染，又將整個華北地區(qū)淹沒其中，所以我們說區(qū)域的發(fā)展，尤其從環(huán)境角度來看，不能獨善其身。

三聯(lián)生活周刊：從城鎮(zhèn)化的方向來看，開始向中小城市流動了嗎？

李曉江：不能簡單這么看。目前大城市的人口增速減少，跟我們城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段有關。我一直認為，中國的城鎮(zhèn)化，不是一次流動，而是多次流動、多向流動，然后逐漸穩(wěn)定下來。因為我們城鎮(zhèn)化的前半段發(fā)展很快，也就導致后面的調整期會更長。

在我國城鎮(zhèn)化的初期，是“一江春水向東流”，流動人口主要集中在東南沿海的少數(shù)城市，對這些城市來說人口流動的壓力巨大。2000年以后，農村轉移人口數(shù)量是最多的，但同時流入的城市也多了。2014年以后轉移人口的總量開始下降了，流入的地方更多了。

目前城鎮(zhèn)化的另一個趨勢是，從長距離遷移轉為近距離遷移。據(jù)我們對三大城市群的分析，周邊省份的流動占到了70%以上，中西部地區(qū)開始出現(xiàn)回流，外出農民工的總量在下降，城鎮(zhèn)化的整體格局傾向于更加平衡。這跟中國人口結構的老齡化、高度的城鄉(xiāng)二元化都有密切關系。農民工的流動有這樣一個現(xiàn)象，農民工20歲在服務業(yè)，30歲在制造業(yè)，40歲在建筑業(yè)，50歲返鄉(xiāng)或就近就地城鎮(zhèn)化。所以中國的城鎮(zhèn)化是個極其復雜的現(xiàn)象，不能簡單地想象成人人都要到北京，人人都要到大城市。

三聯(lián)生活周刊：城市應該為流入的農民工負擔市民化成本嗎？

李曉江：我一直認為，“農民工市民化成本”是個偽概念。這個概念的一個根源是中國以間接稅為主的稅制，稅收的絕大部分是企業(yè)交的，不是個人交的，所以城市政府就認為農民工在北京沒交稅，如果他要落戶，政府要額外花一筆錢。實際上農民工在打工的過程中，企業(yè)的雇主在替他們交稅，他已經為城市做了貢獻，但是沒有被納入計量。所以，“農民工市民化”無所謂額外成本，只是把他們繳納的稅收合理返還給他們，但政府不愿意承擔這部分責任。像是我們家保姆，從我的孩子出生到現(xiàn)在，她在北京已經24年了，小保姆已經變成老保姆，還沒有成為北京居民。城市不負擔她的養(yǎng)老，她最終還是要回到家鄉(xiāng)。

2014年城鎮(zhèn)化工作會議上提出“農民工市民化”之后，到現(xiàn)在也沒有進展。誠然，大城市吸納不了這么多人，農民工的流動也開始多次多向，但重要的是，不管農民工在哪里打工，都應該有他的一份權利，這個權利應該跟著人走。在美國，聯(lián)邦政府的稅收主要來自個人繳納，于是聯(lián)邦政府直接對個人負責，公民權跟著人走，不會出現(xiàn)今天在上海交，明天在北京交，回到家里就沒人管的情況。

三聯(lián)生活周刊：在城鎮(zhèn)化的調整期，如何實現(xiàn)市民的空間權利？

李曉江：空間政策與城市治理中市民參與的缺失，是一個長期形成的問題。與西方不同，中國一直缺乏一種市民文化的傳統(tǒng)。解放后，城市的基層治理體系一直不完整。后來的城鎮(zhèn)化進程中，大量流動人口進入城市，人群階層分化。再加上大拆大建的發(fā)展模式，也導致了城市中既有的社會關系瓦解、歷史文化受到沖擊、社區(qū)意識喪失。

而在我們的財稅制度與土地財政依賴下，地方政府傾向于要企業(yè)，要稅收，不要人；要高凈值、高知識的人，要人才，不要人。相應地，企業(yè)對城市的話語權也遠大于市民，政府的資源配置和政策傾斜都指向企業(yè)，這又反過來導致了企業(yè)的社會責任意識薄弱，企業(yè)經濟活動的社會與資源環(huán)境外部性被嚴重忽視。

對城市治理的重視近幾年發(fā)生了重大轉變。特別是十八大以來，中央提出從管理到治理的重要創(chuàng)新。十八大提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中國的第五個現(xiàn)代化目標，而且特別強調了社會治理能力的提高。在國家、市場和社會三方力量中，我們目前仍是以政府力量為主導的單一化治理模式，以后應該轉向政府管制力量弱化，市場機制在受約束和界定的前提下發(fā)揮重要作用，而新的社會結構應與政府、市場形成博弈關系。

市民的空間權利，或者說應對“人的城鎮(zhèn)化”的空間供給政策，應該是城鎮(zhèn)化中后期空間調整的一個重點。從城市規(guī)劃的關注點來看，包括構建滿足不同城鎮(zhèn)化人口流向的城市體系；關注不同人群多元化需求的差異化空間供給：中等收入人群提高生活品質的需求，中低收入、弱勢群體的生存需求，老齡化、二胎化的需求；關切低收入人群賴以生存的非正規(guī)居住、就業(yè)、服務空間的合理存在；關切現(xiàn)代化目標下的城鄉(xiāng)空間關系和鄉(xiāng)村發(fā)展等。所以我個人認為，城鄉(xiāng)之間、不同城市之間、城市內部的多元化、差異化的空間供給，是當前最重要的供給側改革領域之一。

（實習生洪銘宇、鄭院鴛對本文亦有貢獻）