王 磊

(北京大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100871)

論作為信息規(guī)制工具的懸賞舉報(bào)

王 磊

(北京大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100871)

作為信息規(guī)制的重要工具，懸賞舉報(bào)是一種能夠有效獲取信息以降低規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)、提升規(guī)制績效的制度。但在實(shí)踐中，懸賞舉報(bào)制度的運(yùn)行效果并不理想，究其原因，在于舉報(bào)人與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間信任斷裂、舉報(bào)程序尚不完善。為更好地發(fā)揮懸賞舉報(bào)制度的功效，必須以舉報(bào)人為本位，改進(jìn)保密、獎(jiǎng)勵(lì)以及舉報(bào)程序等方面的制度設(shè)計(jì)。具體包括以下措施：第一，在3個(gè)重要時(shí)點(diǎn)加大保密力度；第二，明確獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，重置獎(jiǎng)金領(lǐng)取方式；第三，完善舉報(bào)程序。力求修復(fù)舉報(bào)人與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間斷裂的信任，重塑“政府—公眾”合作格局。

懸賞舉報(bào)；信息；規(guī)制；保密；獎(jiǎng)勵(lì)

一、引 言

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)分工的日益精細(xì)，信息憑借新媒體更容易發(fā)送和接收，隨之而來的是，現(xiàn)代社會(huì)日趨呈現(xiàn)出高度的組織化特征，一些組織體“壟斷”信息，形成封閉的“信息孤島”，這使得規(guī)制機(jī)構(gòu)及時(shí)獲取真實(shí)信息的難度越來越大，成本越來越高。信息的最佳品格恰恰在于其傳遞過程中的真實(shí)和迅速[1]，信息偏在，或者說規(guī)制機(jī)構(gòu)的信息劣勢在一定程度上減損了規(guī)制的績效，近些年頻發(fā)的證券違法、食藥安全、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境污染等問題均可視為這一困境的現(xiàn)實(shí)注腳。對(duì)此，奧斯本和蓋布勒一針見血地指出，今天政府管理失敗的主要原因，不在于目的而在于手段[2]。從另一方面來說，這也給我們以警醒，辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或適用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)[3]。

鑒于以上背景，深入探討和發(fā)掘信息規(guī)制的有效工具與技術(shù)十分必要。本文從信息規(guī)制的“工具箱”中選取懸賞舉報(bào)這一典型樣本，從信息搜集、社會(huì)共治的視角，重新詮釋這一制度的內(nèi)在邏輯與價(jià)值功能，并初步提出一些制度完善的方案和設(shè)想，這對(duì)于規(guī)制機(jī)構(gòu)降低其信息獲取的成本，提升規(guī)制能力，進(jìn)而改善規(guī)制績效具有一定的理論參考和實(shí)踐借鑒意義，而且，在我國放松管制的大背景下，這也有助于我們審視和觀測法律規(guī)制的未來走勢和動(dòng)向。

二、懸賞舉報(bào)的制度邏輯

懸賞舉報(bào)制度的生成邏輯大體可以表述為如下3個(gè)方面：

1.信息不對(duì)稱與信息遷移

一直以來，信息不對(duì)稱就是規(guī)制法學(xué)的核心立論基礎(chǔ)之一，這一分析范式也是懸賞舉報(bào)制度重要的理論支點(diǎn)。在規(guī)制法學(xué)的視域下，懸賞舉報(bào)制度所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)圖景就是規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制受體(如企業(yè)等)之間存在阿克洛夫所言的“信息不對(duì)稱”[4]，規(guī)制機(jī)構(gòu)獲得的信息在很大程度上是缺損的，信息不完全、碎片化甚至自相矛盾，這增加了認(rèn)知的不確定性和決策難度。信息不對(duì)稱現(xiàn)象的形成主要有兩個(gè)方面的原因：

第一，根據(jù)控制論的核心主張，信息在客觀世界中是分布不均的?？刂普摰膭?chuàng)始人維納斷言：信息與物質(zhì)、能量相似，它是與物質(zhì)、能量并存的世界基本構(gòu)成[5]，如同物質(zhì)和能量在客觀世界中分布不均一樣，信息的分布也呈現(xiàn)不均衡、非均質(zhì)的形態(tài)。可以認(rèn)為，自然狀態(tài)下，信息不對(duì)稱是一種常態(tài)，因?yàn)樯a(chǎn)、分工與知識(shí)構(gòu)成等原因，不同主體的信息搜集、處理能力迥然不同，掌握的信息量天然地存在差異。

第二，現(xiàn)代社會(huì)漸趨組織化。組織是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、自治的場域，具有截留信息的行為慣性，保密幾乎是所有組織(包括政府)的一種先天性文化，這會(huì)促成一種“集體沉默”，其結(jié)果是規(guī)制受體在將信息呈送給規(guī)制機(jī)構(gòu)方面表現(xiàn)出十分不情愿，即便是在“命令—強(qiáng)制”的規(guī)制模式下被強(qiáng)制要求報(bào)送一些信息，這些信息也可能因環(huán)境的快速變化而變得滯后，從而不具有可適用性[6]。更為嚴(yán)重的是，因憚?dòng)趹土P，很多違法或不當(dāng)信息往往被組織體所遮蔽、掩藏，致使不管規(guī)制機(jī)構(gòu)的人員多么有能力、多么富有奉獻(xiàn)精神，也不管全社會(huì)付出多少執(zhí)法資源，現(xiàn)行的公共執(zhí)法體制總是缺乏一種必不可少的、有效發(fā)現(xiàn)并阻止?jié)撛谶`法行為的資源——信息[7]。

信息是不對(duì)稱的，但信息也是可遷移的。信息具有可遷移性意味著在一定的成本條件下，可以實(shí)現(xiàn)信息的共享和傳遞，這使得規(guī)制機(jī)構(gòu)在更大范圍上對(duì)信息的搜集和利用具備了現(xiàn)實(shí)條件。規(guī)制機(jī)構(gòu)可以支付一定的對(duì)價(jià)，從知情人處購買信息，扭轉(zhuǎn)自身在探知違法信息過程中的劣勢地位，因此，有學(xué)者主張懸賞舉報(bào)本質(zhì)上是一種特殊的信息交易制度[8]，這是具有一定道理的。信息交易在一些領(lǐng)域中，如刑事緝拿、稅務(wù)征管、交通執(zhí)法等早已獲得廣泛的應(yīng)用，為獲取情報(bào)而支付金錢這一作法與歷史一樣古老[9]。金錢激勵(lì)下的信息遷移可以形成信息搜集的“虹吸效應(yīng)”，信息將源源不斷地流向規(guī)制機(jī)構(gòu)這一信息“洼地”。

2.社會(huì)共治的興起：公眾參與

社會(huì)共治(Co-Regulation)是一種多方位的治理手段，包括立法、執(zhí)法主體治理、自我治理以及其他利益攸關(guān)方參與治理。社會(huì)共治有兩個(gè)重要的理論源頭：合作治理理論和國家與社會(huì)互動(dòng)理論[10]，其理論意涵是公權(quán)機(jī)關(guān)吸引非政府利益相關(guān)者參與公共政策的制定與實(shí)施[11]，它是對(duì)治理失靈和規(guī)制成本過高的一種回應(yīng)，是對(duì)利益集團(tuán)多元化的一種對(duì)抗，也是對(duì)國家管理主義的一種反叛和背棄。在社會(huì)共治的舞臺(tái)上，政府依然是“主角”，只是上演的劇目已不再是政府一己包辦的“獨(dú)角戲”。

從整體主義的視角來看，社會(huì)共治可被視為一個(gè)動(dòng)態(tài)的協(xié)作系統(tǒng)，公共規(guī)制是社會(huì)共治的一個(gè)子系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，不同類型的主體依據(jù)各自角色分工履行不同的職能，如規(guī)制機(jī)構(gòu)承擔(dān)著執(zhí)法、實(shí)施獎(jiǎng)懲和檢查等職能；企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)防范、誠信經(jīng)營；社會(huì)公眾依法進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)、參與決策、表達(dá)訴求；第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量認(rèn)證、信用評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等服務(wù)；媒體則發(fā)揮輿論引導(dǎo)、宣傳教育、監(jiān)督等作用，各主體密切溝通、配合，共同維系系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。社會(huì)公眾參與的懸賞舉報(bào)無疑是系統(tǒng)中不可缺省的一環(huán)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，不特定的社會(huì)公眾較之有限的執(zhí)法主體，在探知彌散化的違法信息方面具有成本比較優(yōu)勢，它是規(guī)制機(jī)構(gòu)視線的有效延伸。依據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，信息應(yīng)當(dāng)由具備信息優(yōu)勢的一方來提供，生產(chǎn)才是有效率的[12]。因此，規(guī)制機(jī)構(gòu)勢必借助具有“地方性知識(shí)”優(yōu)勢的公眾力量來補(bǔ)強(qiáng)自身的信息獲取能力，進(jìn)而催生出多元化的“國家—社會(huì)”信息連接通道、“政府—公眾”的深度合作格局。此外，懸賞舉報(bào)一定程度上可以驅(qū)散管制俘獲的迷霧，將政府從公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中適度“抽離”，降低其倫理風(fēng)險(xiǎn)，提升治理績效。

在社會(huì)共治的理念下，社會(huì)公眾與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間已不再是單向的義務(wù)關(guān)系，也不是政治層面上的“主仆”隸屬關(guān)系，兩者是建立在“信息供給—支付對(duì)價(jià)”這一特殊契約上的新型合作關(guān)系，這是懸賞舉報(bào)最為重要的制度意蘊(yùn)，也是保證懸賞舉報(bào)在社會(huì)共治場景中永不離場的關(guān)鍵前提。

3.心理學(xué)上的“審判者”心理

在社會(huì)科學(xué)的發(fā)展過程中，曾出現(xiàn)過“經(jīng)濟(jì)人”、“社會(huì)人”等不同的行為動(dòng)因理論，這些理論都具有一定的解釋力。社會(huì)偏好模型[13]另辟蹊徑，從心理學(xué)層面解釋社會(huì)個(gè)體的行為策略，認(rèn)為個(gè)體有愿望去懲罰違法/犯罪行為，維護(hù)社會(huì)公平正義，懲罰意愿決定了個(gè)體對(duì)追求公平結(jié)果的偏好。在心理學(xué)的理論背景下，舉報(bào)行為作為對(duì)違法/犯罪行為的一種“報(bào)復(fù)”，背后隱藏著社會(huì)公眾無時(shí)不在的“審判者”心理，大多數(shù)社會(huì)個(gè)體在發(fā)現(xiàn)違反社會(huì)規(guī)范的行為未得到懲罰時(shí)會(huì)感到不舒服，而一旦公正得以建立，他們就會(huì)感到輕松和滿意[14]，這一假說已經(jīng)得到了神經(jīng)科學(xué)方面的證據(jù)支撐。也正是基于這樣一種“審判者”心理，在規(guī)制的約束性語境下，規(guī)制受體仿佛被置于福柯所言的“全景敞視主義”的理論情景中[15]，其行為、舉動(dòng)被社會(huì)公眾全方位地觀察、追蹤，違法信息隨時(shí)有可能被捕捉到。在此意義上，懸賞舉報(bào)對(duì)規(guī)制受體是具有一定威懾力的，因?yàn)閷?duì)潛在違法行為的威懾效應(yīng)取決于兩個(gè)結(jié)構(gòu)性變量：懲罰的嚴(yán)厲程度和行為被發(fā)現(xiàn)、被査處的概率。顯而易見，懸賞舉報(bào)撬動(dòng)了后者，而這勢必將影響規(guī)制受體的行為選擇。

三、懸賞舉報(bào)的規(guī)范依據(jù)：法律文本的教義學(xué)考察

較之制度邏輯的宏觀視角，對(duì)法律文本的考察有助于從微觀維度切入懸賞舉報(bào)的規(guī)范構(gòu)造，省思其制度真義與不足。

1.懸賞舉報(bào)的制度事實(shí)

由于協(xié)調(diào)難題和集體行動(dòng)困境的存在，“規(guī)制”正在興起[16]。經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性規(guī)制活動(dòng)愈加頻繁，作為規(guī)制活動(dòng)規(guī)范依據(jù)的經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法、環(huán)境法等也日趨龐雜，這些都是懸賞舉報(bào)制度的法律文本載體。為盡可能地展現(xiàn)出懸賞舉報(bào)的制度全貌，本文選取了32部法律作為樣本對(duì)之進(jìn)行分析，其中含納經(jīng)濟(jì)法項(xiàng)下的法律21部(《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》《藥品管理法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《廣告法》《價(jià)格法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《信托法》《城市房地產(chǎn)管理法》《煙草專賣法》《電力法》《郵政法》《鐵路法》《計(jì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《安全生產(chǎn)法》)；勞動(dòng)法項(xiàng)下的法律4部，即《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《慈善法》；環(huán)境法項(xiàng)下的法律7部，即《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，它們基本涵蓋了我國規(guī)制領(lǐng)域現(xiàn)行有效的主要法律規(guī)范。

通過梳理法律文本可以發(fā)現(xiàn)，立法對(duì)舉報(bào)行為的文本用語并不統(tǒng)一，共計(jì)有5種表述方式，即“舉報(bào)” “檢舉”“揭發(fā)”“控告”以及“投訴”。若僅從字面意思理解，上述5個(gè)詞語存在一定的交錯(cuò)，但經(jīng)過文義解釋、體系解釋的涵攝，在特定語境中，它們在法律上的指稱卻是基本一致的，試舉一例?！稄V告法》第53條規(guī)定：“任何單位或者個(gè)人有權(quán)向工商行政管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報(bào)違反本法的行為?！拥酵对V、舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報(bào)人?！笨梢姡芭e報(bào)”與“投訴”兩個(gè)詞在該條中的內(nèi)涵與外延都是同一的，兩者毫無二致?！芭e報(bào)”和“檢舉”兩個(gè)詞在法律法規(guī)中更是經(jīng)常被通用[17]。在這32部法律中，有21部法律規(guī)定了舉報(bào)相關(guān)制度，占比65.6%，其中“舉報(bào)”一詞共出現(xiàn)73次；“檢舉”一詞共出現(xiàn)15次；“揭發(fā)”一詞共出現(xiàn)2次；“控告”一詞共出現(xiàn)11次；“投訴”一詞共出現(xiàn)20次(詳見表1)，它們構(gòu)成了懸賞舉報(bào)制度的基本存在事實(shí)。

表1 舉報(bào)制度在21部法律中的規(guī)定情況一覽表

2.懸賞舉報(bào)法律關(guān)系的文本解讀

法律關(guān)系是主體、行為以及責(zé)任等各項(xiàng)法律元素的集合。具體的法律制度只有“鑲嵌”在“主體—行為—責(zé)任”的理論架構(gòu)內(nèi)，才能獲得法律上的規(guī)范意義和實(shí)踐上的行動(dòng)能力[18]。有鑒于此，本文嘗試選取“主體—行為—責(zé)任”這一分析框架，對(duì)懸賞舉報(bào)法律關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)。

在規(guī)制法界域內(nèi)，懸賞舉報(bào)法律關(guān)系主要涉及3類主體，即舉報(bào)人、被舉報(bào)人以及規(guī)制機(jī)構(gòu)。其中，舉報(bào)人位于法律關(guān)系的原點(diǎn)，牢牢占據(jù)制度入口的關(guān)鍵位置。通過觀察表1中的法律文本可以發(fā)現(xiàn)，法律通過正、反兩個(gè)向度為舉報(bào)人賦權(quán)，塑造其品格和能力：一是明確規(guī)定舉報(bào)人有權(quán)舉報(bào)違法行為，如《食品安全法》第12條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為”，正向賦予舉報(bào)人監(jiān)督權(quán)；二是通過為規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)定義務(wù)反向賦予舉報(bào)人權(quán)利，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第10條規(guī)定：“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。”據(jù)此，舉報(bào)人有要求保密和獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。當(dāng)然，舉報(bào)人也必須履行如實(shí)舉報(bào)的義務(wù)。此外，舉報(bào)人的范圍還呈現(xiàn)出一定的開放性特征，“單位”“組織”以及“個(gè)人”均能成為舉報(bào)人，違法行為的參加者也是適格的舉報(bào)人，這隱寓著懸賞舉報(bào)制度的巨大能量。與舉報(bào)人相對(duì)立，被舉報(bào)人主要是實(shí)施違法行為的企業(yè)，此二者之間天然地存在著一種緊張的對(duì)抗關(guān)系，被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這使得舉報(bào)人長期匍匐于被舉報(bào)人的陰影之下。較之舉報(bào)人和被舉報(bào)人，規(guī)制機(jī)構(gòu)是公益的代表，處于三角關(guān)系的頂尖，規(guī)制機(jī)構(gòu)先是自下而上地從舉報(bào)人處汲取違法行為的信息，而后自上而下地對(duì)被舉報(bào)人進(jìn)行規(guī)制，因此，稱規(guī)制機(jī)構(gòu)為懸賞舉報(bào)法律關(guān)系的中樞實(shí)不為過。

主體在法律關(guān)系中據(jù)以彰顯其自身特質(zhì)的，并非名稱抑或形式，而是行為，形成、變更、消滅法律關(guān)系的目的皆由行為完成[19]。在同一法律關(guān)系中，不同主體的訴求與主張也是通過迥異的行為得以外顯和表達(dá)。因此，只有關(guān)注主體的具體行為，分析其中所蘊(yùn)含的法律意義，才能洞察懸賞舉報(bào)法律關(guān)系的品性。懸賞舉報(bào)法律關(guān)系含納的行為是多樣的，包括舉報(bào)人實(shí)施的信息搜集行為、舉報(bào)行為、領(lǐng)獎(jiǎng)行為等；被舉報(bào)人實(shí)施的違法行為，具體而言包括涉嫌壟斷行為、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為、食品安全違法行為、價(jià)格違法行為以及污染環(huán)境的行為等，還有被舉報(bào)之后的應(yīng)對(duì)行為；規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)施的受理行為、核查行為、授獎(jiǎng)行為以及保密行為等等，不一而足。觀諸上述行為，舉報(bào)行為無疑是最核心的，它是政府重塑規(guī)制自信的一種重要憑借，有助于達(dá)致公益目標(biāo)和集體期望，非但如此，舉報(bào)行為還事關(guān)公民言論自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)和規(guī)制秩序的建立，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，具有深刻的法律和社會(huì)意涵。

懸賞舉報(bào)法律關(guān)系中的各類主體違反法定義務(wù)均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，遭受來自法律的負(fù)面評(píng)價(jià)。然而，我國懸賞舉報(bào)制度的責(zé)任設(shè)置并不完善，綜觀表1中的21部法律，只有8部法律規(guī)定了責(zé)任的承擔(dān)主體、形式等，僅占總數(shù)的38%(詳見表2)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》等一些重要法律未對(duì)懸賞舉報(bào)法律關(guān)系中各類主體的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

表2 懸賞舉報(bào)各類主體法律責(zé)任的設(shè)置情況

即便是在上述8部法律中，法律責(zé)任的規(guī)定也十分粗疏，表現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，沒有規(guī)定舉報(bào)人的責(zé)任。實(shí)際上，舉報(bào)人舉報(bào)失實(shí)、誣告時(shí)，可能要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，如停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等，甚至是刑事責(zé)任。為鉗制舉報(bào)人肆意舉報(bào)的流弊，法定其責(zé)當(dāng)屬應(yīng)該；第二，被舉報(bào)人法律責(zé)任不明。僅有3部法律規(guī)定了被舉報(bào)人的法律責(zé)任，這些規(guī)定宣教色彩濃，威懾意味弱，如《食品安全法》第133條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，對(duì)舉報(bào)人以解除、變更勞動(dòng)合同或者其他方式打擊報(bào)復(fù)的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任?！憋@然，僅從規(guī)范形式上無法準(zhǔn)確推知責(zé)任人必定要承擔(dān)的法律后果，法律責(zé)任的否定評(píng)價(jià)與制裁功能被“稀釋”與“虛化”；第三，“責(zé)令改正”的責(zé)任承擔(dān)方式力度不夠。如《固體廢棄物污染防治法》第67條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府有關(guān)行政主管部門責(zé)令改正，……(二)發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)后不予查處的……?！痹谒痉ūO(jiān)督介入不深的情況下，筆者對(duì)“責(zé)令改正”的懲戒力度始終存有疑問，原因在于這類“責(zé)令改正”在行為性質(zhì)上屬于勸誡指導(dǎo)，并無實(shí)際的負(fù)面法效果[20]。

3.懸賞舉報(bào)制度的關(guān)鍵要素及其法律設(shè)置

除主體、行為以及責(zé)任等基礎(chǔ)性的制度構(gòu)成外，懸賞舉報(bào)制度還蘊(yùn)含兩個(gè)關(guān)鍵性的要素：誘導(dǎo)要素(獎(jiǎng)勵(lì))與保密要素。實(shí)踐證明，單純依靠“群眾覺悟”以及“志愿行為”是不夠的，如果一旦有這樣的正義人士出現(xiàn)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)大加贊賞。但是，如果法律制度是建立在對(duì)英雄模范的期待的基礎(chǔ)上，那就完全失去了其應(yīng)有的意義[21]。而且，道德感召力終抵不過現(xiàn)實(shí)誘惑力，強(qiáng)大的物質(zhì)激勵(lì)才能讓潛在的行動(dòng)者不再扮演“沉默的大多數(shù)”，而是轉(zhuǎn)身成為現(xiàn)實(shí)的舉報(bào)人，同時(shí)還要通過嚴(yán)格的保密措施消弭籠罩在舉報(bào)人心中的焦躁和恐懼情緒。人類的利己本性和危險(xiǎn)規(guī)避心理不僅僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活經(jīng)驗(yàn)的客觀總結(jié)，更有其深刻的生物學(xué)依據(jù)。職是之故，缺失誘導(dǎo)要素與保密要素的懸賞舉報(bào)制度是蹩腳的，必將難以行走長遠(yuǎn)。

表3 21部法律中誘導(dǎo)要素與保密要素的條款設(shè)置情況

盡管《食品安全法》等法律規(guī)定了誘導(dǎo)要素或保密要素條款，但條文規(guī)定不盡合理，流于浮泛和空洞，如《食品安全法》第115條規(guī)定：“……對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)?！薄斗磯艛喾ā返?8條規(guī)定：“……反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人保密?！痹偃?，《廣告法》第53條規(guī)定：“……有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為投訴、舉報(bào)人保密?！逼渌恍┓蓪?duì)誘導(dǎo)要素與保密要素也是“惜字如金”，不愿多“廢”筆墨，條款設(shè)置僅具有宣示的性質(zhì)，回避獎(jiǎng)勵(lì)的資金來源、授獎(jiǎng)與領(lǐng)獎(jiǎng)程序、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、泄密的責(zé)任追究等關(guān)鍵性問題，大大減損了法律條文的可操作性，實(shí)踐中，無論是無人前來舉報(bào)的“冷”現(xiàn)象抑或是舉報(bào)后不來領(lǐng)獎(jiǎng)的“怪”現(xiàn)象均與此有關(guān)。

四、懸賞舉報(bào)制度的實(shí)踐檢視與困境解析

以問題為導(dǎo)向，對(duì)懸賞舉報(bào)的制度效果進(jìn)行實(shí)證分析十分必要，這是制度建構(gòu)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

1.實(shí)踐檢視

全面地?fù)挝招畔⒕透子诒O(jiān)測相關(guān)主體的行為，進(jìn)而影響其行為決策，提高制度實(shí)踐的質(zhì)量[22]。在此意義而言，作為信息規(guī)制工具的懸賞舉報(bào)是一種可以有效降低規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，提升規(guī)制績效的制度設(shè)計(jì)，這也正是理論預(yù)先為懸賞舉報(bào)制度勾勒的一幅美麗藍(lán)圖，但當(dāng)畫卷在真實(shí)世界中徐徐展開時(shí)，我們看到的卻是另一番景象，下文將選取幾個(gè)有代表性的制度截面用以評(píng)估懸賞舉報(bào)制度的運(yùn)行實(shí)效。

截面一(環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域)：2010年10月，合肥市環(huán)保部門開始實(shí)施懸賞舉報(bào)政策，但該政策執(zhí)行1年多以來，“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線只接到過1起市民舉報(bào)[23]。2014年1月，安徽省環(huán)保廳、財(cái)政廳聯(lián)合制定了《安徽省環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行規(guī)定》，對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并報(bào)銷舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)金時(shí)的往返路費(fèi)。一年多過去了，僅有一名舉報(bào)人領(lǐng)取了獎(jiǎng)金[24]。

截面二(食藥安全領(lǐng)域)：2009年，南京市藥監(jiān)部門出臺(tái)藥品監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)規(guī)定，舉報(bào)藥品、醫(yī)療器械違法的行為，經(jīng)查證屬實(shí)，最高可獲5萬元獎(jiǎng)金。該政策出臺(tái)4年以來，每年接到五六百起舉報(bào)，其中約15%成為案源，但到目前尚無一位舉報(bào)人領(lǐng)獎(jiǎng)[25]。

截面三(安全生產(chǎn)領(lǐng)域)：2009年12月，北京市開通了“12350”安全生產(chǎn)舉報(bào)熱線，市民舉報(bào)安全隱患，經(jīng)查證屬實(shí)的，可獲得最低200元、上不封頂?shù)莫?jiǎng)金，但該獎(jiǎng)勵(lì)的棄獎(jiǎng)率一度曾高達(dá)66%，3年來共有13.8萬元的獎(jiǎng)金未被領(lǐng)取[26]。2013年，安徽省馬鞍山市安監(jiān)局決定給予4位符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的舉報(bào)人每人1000元獎(jiǎng)金，但公告發(fā)布半月后，舉報(bào)人卻無一露面[27]。

以上3個(gè)截面作為制度運(yùn)行效果的顯微點(diǎn)，清晰地再現(xiàn)了懸賞舉報(bào)在實(shí)踐中的真實(shí)面相，我們固然不能武斷地認(rèn)為懸賞舉報(bào)的制度目的全然落空，但基本上可以肯定，它并沒有很好地實(shí)現(xiàn)制度預(yù)期，不然就不會(huì)出現(xiàn)舉報(bào)遇冷的現(xiàn)象，更不會(huì)出現(xiàn)“有人舉報(bào)，無人領(lǐng)獎(jiǎng)”的尷尬局面，這都警示我們，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的確存在進(jìn)一步完善的空間。

2.困境解析

在對(duì)懸賞舉報(bào)制度進(jìn)行深入的法教義學(xué)考察，并進(jìn)一步關(guān)照規(guī)制實(shí)踐后，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致懸賞舉報(bào)制度實(shí)施效果欠佳的關(guān)鍵原因有兩個(gè)：

(1)漠視舉報(bào)人權(quán)利招致信任斷裂

平日的教學(xué)活動(dòng)中，大多數(shù)教師都能做到給語意留白，利用文本內(nèi)容一以貫之的關(guān)聯(lián)性，在閱讀教學(xué)中最大限度地將文本前后內(nèi)容，表里深意聯(lián)系起來，引導(dǎo)學(xué)生拓寬想象，將簡單而頗具深意的語句進(jìn)行深挖，用個(gè)性化的語言進(jìn)行再表述，使表達(dá)更形象具體。我認(rèn)為還應(yīng)加強(qiáng)的是給思考留白，為表達(dá)留白。向?qū)W生發(fā)問后，應(yīng)留給學(xué)生充分的時(shí)間思考，真正做到“學(xué)而思”、“思而學(xué)”。留白，就是給學(xué)生在“學(xué)”的地基上構(gòu)造“思”的高樓。教師不必提前告知學(xué)生閱讀文本的結(jié)論，可利用多種教學(xué)手段，將學(xué)生引入余音繞梁的語文幻境，通過從文本視角體驗(yàn)、站在作者視角體驗(yàn)，再結(jié)合學(xué)生自己體驗(yàn)，內(nèi)化文本語言內(nèi)容。

規(guī)制機(jī)構(gòu)往往忽視懸賞舉報(bào)的權(quán)利意蘊(yùn)，漠視舉報(bào)人應(yīng)享有的權(quán)利，導(dǎo)致兩者間嚴(yán)重的信任斷裂。具體而言，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，漠視舉報(bào)人的保密權(quán)。規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)名舉報(bào)的過分強(qiáng)調(diào)以及對(duì)“到場協(xié)助查辦”的深度倚重都是漠視保密權(quán)的重要表征與突出例證?？梢钥隙?，試圖在不嚴(yán)格保障舉報(bào)人安全的情況下查清案件是一種錯(cuò)誤認(rèn)知引導(dǎo)下的短視行為，此一行為的后果就是規(guī)制機(jī)構(gòu)無法給予舉報(bào)人足夠的安全感。舉報(bào)人或“隱遁”，抑或是在舉報(bào)時(shí)表現(xiàn)出的“怯”與“懦”都不過是信任斷裂下為避免遭受打擊報(bào)復(fù)的一種自保式警惕，而這種警惕絕非杞人憂天，實(shí)踐中，規(guī)制機(jī)構(gòu)人員泄露舉報(bào)人身份信息的情形并不鮮見。2016年，中央環(huán)境保護(hù)督察組就處理過廊坊市大廠縣環(huán)保局監(jiān)察大隊(duì)長王鐵軍泄露舉報(bào)人信息一案，王鐵軍最終主動(dòng)承認(rèn)泄露信息的事實(shí)，并被撤銷職務(wù)。舉報(bào)人在身份信息被泄露后遭受的打擊報(bào)復(fù)或明或隱，“隱性的打擊報(bào)復(fù)”又處于法律救濟(jì)的邊緣死角，這漸漸成為懸賞舉報(bào)的制度之殤。

第二，漠視舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)信息的承諾必須具備充分的可置信性，使不特定的社會(huì)公眾對(duì)之產(chǎn)生制度性信任[28]。筆者比較認(rèn)同這一觀點(diǎn)，因?yàn)樯岽瞬蛔阋栽凇皣摇鐣?huì)”之間建立穩(wěn)定的信息合作均衡，但實(shí)踐中，規(guī)制機(jī)構(gòu)未能兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)承諾的情形時(shí)有發(fā)生，舉報(bào)人為此起訴的不在少數(shù)，如在陳書偉訴深圳市市場監(jiān)督管理局一案中，原告陳書偉請求法院確認(rèn)被告未在法定期限內(nèi)依法作出是否獎(jiǎng)勵(lì)原告的決定的行為違法，一審法院支持了原告的訴訟請求。訴諸司法是舉報(bào)人捍衛(wèi)自身權(quán)利強(qiáng)有力的途徑，也是最后的無奈之舉，舉報(bào)人站在法庭里的那一刻就意味著其與規(guī)制機(jī)構(gòu)關(guān)系的徹底決裂。“舉報(bào)違法行為—獎(jiǎng)勵(lì)兌現(xiàn)”的鏈條一旦由于規(guī)制機(jī)構(gòu)的失信而崩裂會(huì)引發(fā)十分惡劣的外溢效應(yīng)和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，甚至有可能從根本上消解包括懸賞舉報(bào)在內(nèi)的一系列民間信息生產(chǎn)機(jī)制，阻塞社會(huì)公眾與規(guī)制機(jī)構(gòu)互動(dòng)、交流的渠道，進(jìn)而摧毀“國家—社會(huì)”二元社會(huì)共治格局。有鑒于此，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化潛在舉報(bào)人信息合作的穩(wěn)定預(yù)期，增強(qiáng)其行動(dòng)激勵(lì)，切勿使舉報(bào)人所具有的合法期望受挫[29]。

(2)舉報(bào)程序不完善導(dǎo)致“舉報(bào)難”

舉報(bào)程序不完善主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：第一，舉報(bào)受理機(jī)關(guān)不明、受案范圍不清。有學(xué)者以北京、山東、廣東、海南4省市的制度文本為考察對(duì)象，反思我國食品安全懸賞舉報(bào)制度存在的缺陷與不足，其研究結(jié)果表明，就舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)而言，存在一個(gè)明顯的問題，即“接受舉報(bào)的機(jī)構(gòu)太多”且“接受舉報(bào)的機(jī)構(gòu)不明確”[30]。4省市中，只有海南省統(tǒng)一了食品安全違法行為的舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)(省食品安全委員會(huì))；北京市與廣東省沒有明確規(guī)定接受舉報(bào)的機(jī)構(gòu)；受案范圍不清的問題同樣十分突出，這常常令舉報(bào)人無所適從；第二，舉報(bào)線索管理不善。在規(guī)制法界域內(nèi)，立法上尚未規(guī)定統(tǒng)一管理舉報(bào)線索的機(jī)構(gòu)，案件移送程序也只是零星地散見于一些法律當(dāng)中，條文規(guī)定較為粗放，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第82條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、衛(wèi)生行政部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)……對(duì)屬于本部門、本機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的舉報(bào)、投訴，應(yīng)當(dāng)依法處理；對(duì)不屬于本部門、本機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)書面通知并移交有權(quán)處理的部門、機(jī)構(gòu)處理?！敝T如移送的期限、方式等重要事項(xiàng)均未載明；第三，舉報(bào)的核查程序不完善，條文過于原則或沒有相關(guān)規(guī)定，法律文本的考察可為佐證，在表1的21部法律中，只有《廣告法》明確規(guī)定了舉報(bào)的核查期限。因核查程序不完善導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)行為處理不及時(shí)的消息也頻現(xiàn)報(bào)端。2013年，環(huán)保部調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地環(huán)保部門在處理社會(huì)公眾通過“12369”熱線舉報(bào)的案件中，黑龍江、江蘇等8省共23件舉報(bào)未在規(guī)定期限內(nèi)反饋。第四，舉報(bào)的責(zé)任追究程序不嚴(yán)格。本文第三部分已大致論及，此處不再贅述。需要明確的是，在法律規(guī)范結(jié)構(gòu)上，責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)以可為社會(huì)公眾明確感知、具有較高確定性的“行為—法律后果”模式來設(shè)定懸賞舉報(bào)法律關(guān)系各主體的責(zé)任，恢復(fù)責(zé)任追究的剛性，提高舉報(bào)法律關(guān)系的合法性與合理性。

當(dāng)然，除上述兩個(gè)關(guān)鍵原因之外，還有一些其他原因，舉報(bào)渠道不暢便是其中之一。以電話舉報(bào)為例， 2013年，環(huán)保部對(duì)全國省市級(jí)“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線的運(yùn)行情況進(jìn)行了3次檢查，發(fā)現(xiàn)一些地方存在多次撥打無人接聽、長期忙音和運(yùn)行不穩(wěn)定等情況，特別是甘肅、青海、新疆等省(區(qū))，每次檢查中均有1/3以上的地市無法撥通[31]。2015年，零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)對(duì)全國31個(gè)行政單位的236條熱線(含省級(jí)、地市級(jí)熱線)進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，“12331”食品、藥品舉報(bào)熱線近1/3(31.8%)無法接通，100%可以接通的僅超一成(11.4%)[32]。舉報(bào)渠道不暢會(huì)在一定程度上推高懸賞舉報(bào)的制度成本，更緊要的是，它會(huì)強(qiáng)化舉報(bào)人“舉報(bào)難”的心理預(yù)期，令舉報(bào)人萌生退意，甚至不愿再采取進(jìn)一步的行動(dòng)，造成舉報(bào)人的被動(dòng)“沉默”。

五、懸賞舉報(bào)的制度設(shè)計(jì)優(yōu)化

只有熟諳懸賞舉報(bào)的制度邏輯，目光在規(guī)制實(shí)踐與法律規(guī)范之間來回穿梭，才可能立足法律的視角提出制度改進(jìn)的合理設(shè)想，避免落入“短、平、快”對(duì)策建議的窠臼。筆者認(rèn)為，懸賞舉報(bào)的制度設(shè)計(jì)優(yōu)化可從3個(gè)方面入手。

1.在3個(gè)重要時(shí)點(diǎn)加大保密力度

潛在舉報(bào)人在面對(duì)組織或個(gè)人的違法行為時(shí)，通常有3種選擇：努力發(fā)聲，促成“私人信息”的外部傳遞；妥協(xié)并保持沉默；主動(dòng)遠(yuǎn)離違法行為。選取第一種行動(dòng)策略時(shí)，潛在舉報(bào)人在擔(dān)心自身安全之余，也會(huì)受到倫理道德的拷問，疲憊地為自身的舉報(bào)行為尋找倫理依據(jù)，“保密”就成為規(guī)制機(jī)構(gòu)消弭舉報(bào)人畏懼心理和倫理困惑的最優(yōu)方案。保密的最終追求是保證安全，舉報(bào)人對(duì)安全的渴求與期待貫穿舉報(bào)行為始終，其中3個(gè)時(shí)點(diǎn)尤為值得關(guān)注，制度設(shè)計(jì)亟待改進(jìn)。

(1)舉報(bào)發(fā)起時(shí)的保密

舉報(bào)違法行為時(shí)，舉報(bào)人傾向于最小化其身份信息的知悉范圍以阻斷潛在風(fēng)險(xiǎn)，匿名舉報(bào)自然成為首選的舉報(bào)方式。與之相反，受公共預(yù)算約束的規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)名舉報(bào)更為偏愛，在規(guī)制機(jī)構(gòu)看來，實(shí)名舉報(bào)在可信度上要優(yōu)于匿名舉報(bào)且易于核查，消耗的行政、財(cái)政資源較少。很顯然，不同的舉報(bào)方式對(duì)舉報(bào)人與規(guī)制機(jī)構(gòu)的效用函數(shù)是不一樣的，匿名舉報(bào)與實(shí)名舉報(bào)在實(shí)踐中展開制度角力不可避免，本質(zhì)上，這是“安全”與“效率”在價(jià)值層面的博弈。實(shí)踐已經(jīng)證實(shí)實(shí)名舉報(bào)并不是這場角力的勝者，規(guī)制機(jī)構(gòu)必須要清醒地面對(duì)這一制度現(xiàn)實(shí)，祛除對(duì)實(shí)名舉報(bào)的迷戀，對(duì)實(shí)名舉報(bào)只能鼓勵(lì)，不可強(qiáng)制；對(duì)匿名舉報(bào)應(yīng)予尊重，不可貶抑。

除匿名/實(shí)名舉報(bào)之外，實(shí)踐中，已有一些公權(quán)機(jī)構(gòu)采取隱名舉報(bào)的方式，即由舉報(bào)人自己編設(shè)一個(gè)8位數(shù)字的密碼，前4位數(shù)字作為舉報(bào)人的代碼，后4位數(shù)字作為兌現(xiàn)獎(jiǎng)金的銀行密碼。舉報(bào)人舉報(bào)時(shí)，可留下自己編設(shè)的密碼。此后，舉報(bào)人只要報(bào)出密碼，即可向舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)了解違法行為的查處情況。隱名舉報(bào)是對(duì)實(shí)名舉報(bào)的“匿名化”處理，是匿名舉報(bào)與實(shí)名舉報(bào)的合理折衷。一方面，由于舉報(bào)人無需提供真實(shí)的姓名或名稱，只提供能夠辨識(shí)其身份的代碼即可，所以其身份信息得到較為充分的保護(hù)，舉報(bào)人就有了“向權(quán)力說真相”的勇氣和底氣；另一方面，它也在一定程度上紓解了規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)匿名舉報(bào)線索可信度低的隱憂。本文認(rèn)為，隱名舉報(bào)是一種制度創(chuàng)新，具有廣闊的適用空間，可作為匿名/實(shí)名舉報(bào)的有效替代。

(2)舉報(bào)查處時(shí)的保密

規(guī)制機(jī)構(gòu)在查處違法行為時(shí)總是希望舉報(bào)人能夠到場協(xié)助開展相關(guān)調(diào)查工作。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，這一思路是符合經(jīng)驗(yàn)理性的，畢竟舉報(bào)人具有信息上的比較優(yōu)勢，但這一做法也是違背制度邏輯的，懸賞舉報(bào)的制度初衷是在保證舉報(bào)人安全的前提下持久地獲取質(zhì)優(yōu)量多的信息，“到場協(xié)助查辦”使舉報(bào)人身份暴露的風(fēng)險(xiǎn)陡增，已然悖離這一初衷，侵蝕著懸賞舉報(bào)制度長期運(yùn)行的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，規(guī)制機(jī)構(gòu)將“到場協(xié)助查辦”楔入懸賞舉報(bào)制度的做法并不合時(shí)宜，“到場協(xié)助查辦”不應(yīng)成為評(píng)判舉報(bào)人是否忠實(shí)、勤勉地履行舉報(bào)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，更不應(yīng)與獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)掛鉤，這一做法會(huì)使懸賞舉報(bào)制度走向異化，甚至走向消亡。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)禁止規(guī)制機(jī)構(gòu)通過重賞誘導(dǎo)舉報(bào)人到場協(xié)助查辦，規(guī)制機(jī)構(gòu)的工作重心應(yīng)放在塑造“政府—公眾”穩(wěn)定的合作格局，長遠(yuǎn)地提升規(guī)制績效，而不是一味地追求在個(gè)案中提升執(zhí)法效率。

(3)舉報(bào)查處后的保密

違法行為被查處后，經(jīng)舉報(bào)人同意，規(guī)制機(jī)構(gòu)能否公開其身份信息。筆者認(rèn)為，由于舉報(bào)人同意公開身份信息的決定可能是在非理性或?qū)撛陲L(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足的情形下作出的，這會(huì)危及其自身安全且負(fù)外部性會(huì)外溢至潛在舉報(bào)人，因此，法律對(duì)舉報(bào)人的決定進(jìn)行一定限度的干預(yù)具有法理正當(dāng)性，這也是法律父愛主義的精神要求，問題的關(guān)鍵是如何設(shè)定約束的邊界條件。本文認(rèn)為，滿足下述條件時(shí)，方能公開舉報(bào)人的身份信息：第一，須經(jīng)舉報(bào)人書面同意，這是公開的形式要求；第二，除經(jīng)舉報(bào)人本人同意外，還應(yīng)經(jīng)利害關(guān)系人同意(舉報(bào)人的近親屬、共同舉報(bào)人等)，這是公開的主體要求；第三，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)向舉報(bào)人說明公開身份信息可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格履行風(fēng)險(xiǎn)開示義務(wù)，這是公開的程序要求。未滿足上述條件，規(guī)制機(jī)構(gòu)擅自公開舉報(bào)人身份信息的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

除上文已經(jīng)提及的一些加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的措施外，還有一些其他措施，諸如異地安置與身份重置、要求新聞媒體嚴(yán)格履行保密義務(wù)等，這些舉措共同鏈接成一張防護(hù)網(wǎng)，有助于改善舉報(bào)人“保護(hù)疲軟”的現(xiàn)狀。

2.明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與范圍、獎(jiǎng)金領(lǐng)取方式

(1)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)

獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是以激勵(lì)理論的視角構(gòu)建懸賞舉報(bào)制度面臨的核心實(shí)踐命題之一?？茖W(xué)設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要，把消防員的獎(jiǎng)金多少與火災(zāi)的規(guī)模大小掛鉤是不明智的[33]。有學(xué)者提出，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)以舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小作為主要參考因素，并綜合規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)信息的需求程度、違法行為對(duì)社會(huì)的危害程度等方面最終確定，也有學(xué)者從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的威懾理論出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)以違法行為的發(fā)現(xiàn)概率和危害程度為核心變量，將獎(jiǎng)勵(lì)分為4檔：社會(huì)危害較大且較難發(fā)現(xiàn)、社會(huì)危害極大且較難發(fā)現(xiàn)、社會(huì)危害較大且極難發(fā)現(xiàn)、社會(huì)危害極大且極難發(fā)現(xiàn)。這些觀點(diǎn)均具有一定的啟發(fā)意義。

獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的理論建構(gòu)與實(shí)踐操作是有一定距離的。實(shí)踐中，規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的模式主要包括：按貨值為標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)；以罰款額為標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)；按違法/犯罪行為的量刑輕重進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。本文認(rèn)為，在食藥安全等較容易查明貨值的領(lǐng)域，以貨值為基準(zhǔn)設(shè)置彈性獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)間是一種較科學(xué)的方法，如規(guī)定貨值低于5萬元的案件，按貨值1%～8%給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)；貨值在5萬元以上15萬元以下的案件，按貨值1%～6%給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)；貨值超過15萬元的案件，規(guī)制機(jī)構(gòu)可視情況按貨值1%～5%給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，這里的“貨值”是查處時(shí)待售商品的貨值而非已售商品的貨值。在證券違法、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染等不涉及貨值或無法查明貨值的領(lǐng)域，可引入“罰款分享”制度，以罰款額為基準(zhǔn)設(shè)置彈性獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)間。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)同時(shí)設(shè)定獎(jiǎng)金的上限與下限，盡可能做到既明確又有一定梯度，借助法的形式理性來阻遏規(guī)制機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的恣意適用，以便于舉報(bào)人形成穩(wěn)定的合作預(yù)期。

(2)獎(jiǎng)勵(lì)范圍

獎(jiǎng)勵(lì)范圍的大小一定程度上決定著舉報(bào)人的信息產(chǎn)出與供給，并影響著懸賞舉報(bào)制度的績效。實(shí)踐中，獎(jiǎng)勵(lì)范圍過窄的問題較為突出，《北京市食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(2014年)曾規(guī)定，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)符合6個(gè)基本條件，其中包括“舉報(bào)案件的違法行為屬于可能導(dǎo)致公眾身體健康和生命安全危害的”，如此一來，那些不一定會(huì)危害公眾身體健康和生命安全但存在明顯食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的違法行為，如食品標(biāo)簽標(biāo)注不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的行為等就被排除在獎(jiǎng)勵(lì)范圍之外。這一條件設(shè)置不合理地限縮了獎(jiǎng)勵(lì)范圍。2016年，北京市食品藥品安全委員會(huì)辦公室修訂該辦法時(shí)刪除了這一條件，實(shí)現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)范圍的合理拓寬。此外，獎(jiǎng)勵(lì)范圍不清的問題也一直存在，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的處理呈現(xiàn)出一定的“個(gè)案化”與 “非規(guī)則化”傾向，這不利于社會(huì)公眾形成穩(wěn)定的獲獎(jiǎng)?lì)A(yù)期，且容易引發(fā)糾紛。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取列舉的方式，明晰獎(jiǎng)勵(lì)的范圍，減少不確定性引發(fā)的合作風(fēng)險(xiǎn)。

(3)獎(jiǎng)金領(lǐng)取方式

目前，懸賞舉報(bào)普遍采取現(xiàn)場領(lǐng)獎(jiǎng)的方式。經(jīng)申請、審查、批準(zhǔn)以及通知等法定程序后，由舉報(bào)人本人持身份證等有效證件到指定地點(diǎn)簽收領(lǐng)獎(jiǎng)。現(xiàn)場領(lǐng)獎(jiǎng)的制度設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重的價(jià)值錯(cuò)位，即為了確保財(cái)政資金安全，防止獎(jiǎng)金被私吞、冒領(lǐng)而置舉報(bào)人的安全于不顧。重物輕人其實(shí)是規(guī)制機(jī)構(gòu)一種不負(fù)責(zé)任的生存術(shù)，這種滲透組織體的錯(cuò)誤觀念亟待糾偏。在懸賞舉報(bào)的語境下，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)將舉報(bào)人的利益放在首位，摒棄自我中心主義的傾向，財(cái)政資金的安全固然重要，但完全可以通過加強(qiáng)內(nèi)部管控得以實(shí)現(xiàn)，無論如何不應(yīng)優(yōu)先于舉報(bào)人安全而被考慮。具體到獎(jiǎng)金的領(lǐng)取方式，本文主張以秘密領(lǐng)取為原則，只有在經(jīng)舉報(bào)人同意的情形下，方可公開發(fā)放。舉報(bào)人可以直接到舉報(bào)中心領(lǐng)取獎(jiǎng)金，也可與規(guī)制機(jī)構(gòu)專人約定銀行賬號(hào)，由規(guī)制機(jī)構(gòu)直接匯款，或存款后將存折(單)寄送舉報(bào)人，由舉報(bào)人自行支取。

除獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)范圍以及獎(jiǎng)金的領(lǐng)取方式外，獎(jiǎng)勵(lì)的申請、領(lǐng)獎(jiǎng)時(shí)限等問題也存在改進(jìn)的空間，如站在舉報(bào)人的立場，領(lǐng)獎(jiǎng)時(shí)間應(yīng)盡量放寬，鑒于規(guī)制機(jī)構(gòu)與舉報(bào)人在授獎(jiǎng)上形成一種公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，可以參照起訴期限，將獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限設(shè)定為2年。

3.完善舉報(bào)程序

舉報(bào)程序并非價(jià)值無涉的機(jī)械流程，而是理性化的制度安排，也是保密、獎(jiǎng)勵(lì)等制度設(shè)計(jì)能夠真正發(fā)揮功用的剛性保障，重要性毋庸贅言。本文認(rèn)為，完善的懸賞舉報(bào)程序應(yīng)包括6個(gè)方面的內(nèi)容：

(1)舉報(bào)的提出與受理。舉報(bào)人可通過實(shí)名/匿名/隱名等方式向規(guī)制機(jī)構(gòu)提供違法行為的線索。舉報(bào)的接收實(shí)行“首問負(fù)責(zé)制”，接報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)不得推諉拒絕，對(duì)屬于本部門職責(zé)范圍內(nèi)的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄舉報(bào)情況；對(duì)不屬于本部門職責(zé)范圍內(nèi)的，應(yīng)及時(shí)移交相關(guān)職能部門并告知舉報(bào)人。舉報(bào)事項(xiàng)涉及多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域的，首次接到舉報(bào)的規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將舉報(bào)材料轉(zhuǎn)交同級(jí)相關(guān)部門。

(2)舉報(bào)材料的核查。舉報(bào)受理之后，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)在法定期限內(nèi)組織專人負(fù)責(zé)核查，未依法履行核查職責(zé)的，規(guī)制機(jī)構(gòu)中負(fù)有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政、刑事責(zé)任。

(3)答復(fù)。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)在法定期限內(nèi)將核查結(jié)果告知舉報(bào)人。

(4)保密。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)《憲法》、《刑法》以及《保密法》等法律，并結(jié)合特別法的相關(guān)規(guī)定，加大對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)力度，切實(shí)保障舉報(bào)人以下幾個(gè)方面的權(quán)利：咨詢的權(quán)利，舉報(bào)人有權(quán)要求規(guī)制機(jī)構(gòu)提供與舉報(bào)事項(xiàng)相關(guān)的咨詢；要求保密的權(quán)利，舉報(bào)人有權(quán)要求規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)其個(gè)人身份信息、商業(yè)秘密予以保密；督促查辦的權(quán)利，舉報(bào)人有權(quán)了解舉報(bào)事項(xiàng)的處理程序并對(duì)做出處理的全過程進(jìn)行監(jiān)督；獲得補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利；尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。

(5)授獎(jiǎng)與領(lǐng)獎(jiǎng)。授獎(jiǎng)與領(lǐng)獎(jiǎng)環(huán)節(jié)涉及獎(jiǎng)勵(lì)的申請、審核、通知以及發(fā)放等內(nèi)容。獎(jiǎng)勵(lì)程序可依舉報(bào)人的申請而啟動(dòng)，舉報(bào)人未主動(dòng)申請時(shí)，可由規(guī)制機(jī)構(gòu)依職權(quán)啟動(dòng)；規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量縮短獎(jiǎng)勵(lì)的審查周期，必要時(shí)可先行給予獎(jiǎng)勵(lì)，在通知和發(fā)放獎(jiǎng)金時(shí)要為舉報(bào)人嚴(yán)格保密。

(6)糾紛解決。規(guī)制機(jī)構(gòu)拒不履行法定職責(zé)，不予答復(fù)或未按照約定踐行獎(jiǎng)勵(lì)承諾，又或是舉報(bào)人對(duì)處理結(jié)果存在異議的，舉報(bào)人可申請復(fù)議或向人民法院起訴。

程序的恒常性規(guī)制才能真正束縛與引導(dǎo)規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為。因此，上述6個(gè)方面的內(nèi)容都應(yīng)在法律規(guī)范中載明并在規(guī)制實(shí)踐中落實(shí)。

六、結(jié) 語

懸賞舉報(bào)是信息規(guī)制的一種有效策略，它兼有“自益性”與“公益性”的兩面。換言之，舉報(bào)人有時(shí)是為了自身利益而舉報(bào)，有時(shí)則純粹是為了公共利益發(fā)聲，但無論是哪種類型的舉報(bào)都能夠斬?cái)噙`法/犯罪行為的鏈條，進(jìn)一步提升規(guī)制的績效。然而，舉報(bào)人在發(fā)聲的同時(shí)也時(shí)常面臨著風(fēng)險(xiǎn)并要經(jīng)受內(nèi)心道德的拷問，這有時(shí)會(huì)使得舉報(bào)人陷于沉默。因此，切實(shí)維護(hù)舉報(bào)人的權(quán)利，沖破“寒蟬效應(yīng)”，對(duì)于保障懸賞舉報(bào)制度長期、有效、規(guī)范地運(yùn)行就具有十分重要的意義。本文在考察規(guī)制領(lǐng)域現(xiàn)行主要法律文本以及懸賞舉報(bào)的運(yùn)行實(shí)踐之后認(rèn)為，只有以舉報(bào)人為本位，改進(jìn)保密、獎(jiǎng)勵(lì)以及舉報(bào)程序等方面的制度設(shè)計(jì)才有可能修復(fù)舉報(bào)人與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間斷裂的信任，重塑“政府-公眾”合作格局，進(jìn)而發(fā)揮懸賞舉報(bào)的制度功效。懸賞舉報(bào)不只是規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)習(xí)得的一種規(guī)制技藝，它所隱寓的權(quán)利意蘊(yùn)需要規(guī)制機(jī)構(gòu)深深體悟。當(dāng)然，我們也不能偏狹地認(rèn)為懸賞舉報(bào)是萬能的，這同樣會(huì)因認(rèn)識(shí)上的偏差與不足而招致制度失靈。

政策失靈往往是由于對(duì)政策工具的知識(shí)掌握不足造成的[34]。懸賞舉報(bào)作為提升規(guī)制績效的一種信息規(guī)制工具，也有其自身的適用邊界與現(xiàn)實(shí)局限性，如存在逆向淘汰的問題，即動(dòng)機(jī)純正的舉報(bào)者往往會(huì)三思而行，而動(dòng)機(jī)不純的報(bào)復(fù)型舉報(bào)者反而較少顧忌而出手大膽，這使得舉報(bào)總體質(zhì)量不高[35]。因此，很多中立的觀察者都認(rèn)為舉報(bào)不一定是出于道德因素，未必具有正義性，而是富于爭議性甚至可能是破壞性的。有些法律時(shí)而倡導(dǎo)背叛，有時(shí)又懲罰背叛。立法者用一只手束緊家庭、親戚和朋友間的關(guān)系，另一只手卻用懸賞破壞這些關(guān)系[36]。這些觀點(diǎn)對(duì)于適用懸賞舉報(bào)是有警示意義的，但我們也必須清楚懸賞舉報(bào)制度的這些瑕疵并未否定它作為信息規(guī)制工具的價(jià)值。關(guān)于懸賞舉報(bào)，一個(gè)比較謹(jǐn)慎的表達(dá)應(yīng)該是：懸賞舉報(bào)作為一種信息規(guī)制工具，并不能完全取代以“命令—強(qiáng)制”為特色的傳統(tǒng)規(guī)制工具，在一般情況下，它可以與傳統(tǒng)規(guī)制工具相互補(bǔ)充，在信息偏在的情形下，在其他一些新型的交易形態(tài)中，它比傳統(tǒng)規(guī)制工具更為有效。

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RewardReportasanInformationalRegulationTool

WANGLei

(LawSchool,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Reward Report is designed to effectively reduce the regulatory risk and improve regulatory performance. In practice, the effect of the Reward Report is not ideal. From my perspective, the broken trust between the informer and the regulator, and the imperfect reporting procedure are the key causes. In order to enhance the effectiveness of the Reward Report system, we must improve the confidentiality, reward, reporting procedures of the system. Specifically, we should improve the confidentiality measures at three important points of time; clarify the standard and range of the reward， reform the reward claim approach, improve the reporting procedures to rebuild the trust between the informer and the regulator, and reshape the “government-public” cooperation mode.

reward report; information; regulation； secrecy； reward

10.19525/j.issn1008-407x.2018.01.010

D912.29

A

1008-407X(2018)01-0072-10

2016-11-16;

2016-12-28

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目：“新發(fā)展理念與經(jīng)濟(jì)法制度完善研究”(17AFX023)

王磊(1987-)，男，安徽長豐人，北京大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)博士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、競爭法學(xué)研究，E-mail：wanglnice@163.com。