滕 明 政

(北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 北京100875)

習(xí)近平的國家治理現(xiàn)代化思想研究
——推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

滕 明 政

(北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 北京100875)

把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化結(jié)合在一起”是習(xí)近平治國理政的一條基本思路。國家治理體系是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，制度是理解國家社會變遷的關(guān)鍵，用制度來治國是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗(yàn)。以習(xí)近平為核心的黨中央把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，突出“橫向”制度規(guī)劃、破除部門利益，制度要于法周延、于事簡便，使制度真正成為硬約束。國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。以習(xí)近平為核心的黨中央，不僅重視治理主體一般能力的提升，還重視治理主體思想的改造，開啟了力度和規(guī)模空前的干部培訓(xùn)工程。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成、相異而生。要努力追求“善制良能”，積極改造“善制惡能”之“惡能”和“壞制良能”之“壞制”，竭力避免“壞制惡能”。

習(xí)近平；治國理政；治理體系；治理能力；關(guān)系

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念，并將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”一同作為全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十九大不僅再次明確了這一總目標(biāo)，還進(jìn)一步闡述了社會治理體系、全球治理體系、網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系等內(nèi)容。針對如何理解和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，習(xí)近平曾作過專門講話(“黨校‘2·17’講話”)，并提出，“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[1]105，由此形成了研究國家治理現(xiàn)代化的“制度”視角。

一、關(guān)于國家治理體系：制度的完善

什么是國家治理體系？從廣義上講，國家治理體系涉及思想理念、規(guī)章制度、組織結(jié)構(gòu)等層次，目標(biāo)、任務(wù)、主體、客體、方式、效果等要素，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、民族、宗教、生態(tài)、國防、外交、黨建等領(lǐng)域，以及制定規(guī)劃、組織實(shí)施、檢查反饋、績效評判等環(huán)節(jié)，換句話說，凡是與國家治理活動有關(guān)的內(nèi)容都可以被納入廣義的國家治理體系中。從狹義上說，國家治理體系單指制度體系。正如習(xí)近平所指出的，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，……也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵1]91制度是思想觀念的凝結(jié)固化，是實(shí)踐操作的基本依據(jù)，同時又是效果評價的根本準(zhǔn)則，貫穿于整個治理活動，是整個治理體系的核心。本文使用的國家治理體系概念是狹義上的，即制度體系。

1.制度：一個理解國家治理體系的視角

諾思認(rèn)為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人間互動關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵?！贫茸冞w決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵?！盵2]從制度的角度來看，制度的成功是古代中國成功的重要原因，中央集權(quán)制、科舉制、郡縣制等制度都是當(dāng)時人類社會的重大制度創(chuàng)新，它們?yōu)楣糯袊呐d盛提供了重要的制度支撐；而制度的失敗則為近代中國的失敗埋下了伏筆。當(dāng)西方國家根據(jù)近代社會發(fā)展要求，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，從而推進(jìn)了近代西方社會發(fā)展之時，當(dāng)時的中國幾乎沒有任何制度創(chuàng)新，所以近代中國逐漸落伍。以甲午中日戰(zhàn)爭為例，我們可以更加清楚地看到落后制度是如何導(dǎo)致了中國的戰(zhàn)敗。在甲午戰(zhàn)爭中，由于各守軍存在著錯綜復(fù)雜的派系矛盾，煙臺以東清軍歸李秉衡節(jié)制，威海守軍是李鴻章的淮軍，彼此互不相干，而南方調(diào)來的“勤王”之師又不聽李秉衡的調(diào)遣，這樣就出現(xiàn)了威海守軍孤軍奮戰(zhàn)、得不到援軍支援的奇怪現(xiàn)象。這就是落后制度體系下的派系斗爭，每一派都希望他派被消耗、甚至被消滅，然后自己坐大，讓“主子離不開自己”。這是一種典型的囚徒困境，結(jié)果是各派皆輸?shù)牧愫筒┺?，而勝家只能是侵略者[3]222-223。

制度的作用不僅體現(xiàn)在長時段的歷史變遷中，也體現(xiàn)在現(xiàn)時段的社會發(fā)展中。一般來說，生產(chǎn)力是社會發(fā)展的根本動力，要想加速社會發(fā)展就要提高生產(chǎn)效率，尤其要加快科學(xué)技術(shù)的革新與發(fā)展，這是值得肯定的。但有時我們忽略了制度的改革與創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的促進(jìn)作用?！霸跊]有技術(shù)革新的條件下，通過制度創(chuàng)新也能提高生產(chǎn)率和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長?！盵4]從制度角度解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個典型例子就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)技術(shù)比集體化時代的技術(shù)水平低下，但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于半機(jī)械化的集體農(nóng)業(yè)。這就表明，在同樣的技術(shù)甚至更落后的技術(shù)條件下，只要制度安排合理有效，那么也可以得到較大的社會產(chǎn)出[3]49-50。

從這個意義上，我們得到了中國近40年發(fā)展奇跡的一種制度性解釋：中國從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度變革開始，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制、國有企業(yè)經(jīng)營管理體制、財稅制度、金融體制、行政管理體制等一系列制度進(jìn)行了深刻的改革，從而極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力。盡管“人口紅利”“資源紅利”“投資紅利”等在中國近30年的發(fā)展中“功不可沒”，但實(shí)事求是地講，將這些紅利釋放出來的仍然是制度建設(shè)、制度調(diào)整與制度創(chuàng)新。有統(tǒng)計表明：自1978年改革開放以來，中國所取得的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展成就中，因制度變革帶來的貢獻(xiàn)率為45%～48%[5]。

習(xí)近平總書記曾從制度的角度概括世界社會主義探索史、中國近代史、中國社會主義史，并指出：“縱觀社會主義從誕生到現(xiàn)在的歷史過程，怎樣治理社會主義社會這樣的全新社會，在以往的世界社會主義實(shí)踐中沒有解決得很好。辛亥革命后，中國人就一直在尋找適合我國國情的國家治理體系，社會各種力量進(jìn)行著激烈斗爭。在領(lǐng)導(dǎo)中國革命的進(jìn)程中，我們黨就不斷思考未來建立什么樣的國家治理體系的問題。在全國執(zhí)政后，我們黨繼續(xù)探索這個問題，取得了重要成果。改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。今天，擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！盵6]

在習(xí)近平看來，“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實(shí)踐的前半程已經(jīng)走過了，前半程我們的主要?dú)v史任務(wù)是建立社會主義基本制度，并在這個基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。后半程，我們的主要?dú)v史任務(wù)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！盵7]27在黨的十九大上，習(xí)近平又將“后半程”中的2020年到2049年分為兩個階段，強(qiáng)調(diào)從2020年到2035年要使“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”[8]28；從2035年到2049年要全面“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國[8]29。不僅歷史上制度在國家治理中的作用非常突出，其在當(dāng)代國家治理中的作用也不容小覷。制度是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，對國家治理行為具有規(guī)范和指導(dǎo)作用，對公民性格和公民素質(zhì)具有影響和塑造作用”[9]。總之，不管哪一種治國方式，制度都是其根本的問題。

2.制度完善與運(yùn)用

盡管制度如此重要，人們也想建立“善制”并貫徹“善制”。但實(shí)際上，我們看到制度建立、修改、完善與執(zhí)行之路異常艱辛。辛向陽教授從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行了一個頗為形象的分析，他指出，構(gòu)建一套制度(立法等)，尤其是覆蓋全國、周期長的制度，所需要的費(fèi)用往往高達(dá)幾百萬甚至幾千萬元；運(yùn)行一套制度，需要花費(fèi)大量雇傭執(zhí)法人員、司法人員的費(fèi)用。維護(hù)一套制度，費(fèi)用也是很高的。例如美國的醫(yī)療保健費(fèi)用占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到14%，接近12 000億美元。此外，制度的修正、糾偏和改革也需要大量投資[10]。

中國共產(chǎn)黨制度的創(chuàng)建、修改、完善、運(yùn)用之路可謂備嘗辛苦。中國共產(chǎn)黨一大黨綱由于照搬共產(chǎn)國際和俄共有關(guān)文件中的條文，提出了“廢除資本私有制，沒收一切生產(chǎn)資料”等任務(wù)和要求，明顯脫離了當(dāng)時中國的實(shí)際，因而影響了黨的隊(duì)伍的壯大。黨的二大修改了一大黨綱，通過了中國共產(chǎn)黨第一部比較完整的章程，規(guī)范了黨員、組織、會議、紀(jì)律、經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容，對黨的規(guī)范化發(fā)展起了很大作用。民主革命時期，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)接連發(fā)生了三次左傾錯誤和一次右傾錯誤，使黨遭受巨大損失，直到1935年遵義會議后，中國共產(chǎn)黨才得以形成符合實(shí)際斗爭需要的正確的革命路線方針政策。又經(jīng)過8年抗日戰(zhàn)爭、3年反抗國民黨統(tǒng)治的斗爭，才徹底結(jié)束了舊中國半殖民地半封建社會的歷史，實(shí)現(xiàn)了中國制度從封建專制向人民民主的偉大歷史跨越。此后，又經(jīng)過三大改造，直到1956年底才確立社會主義基本制度，實(shí)現(xiàn)由新民主主義到社會主義的轉(zhuǎn)變。

在國際大環(huán)境和國內(nèi)小環(huán)境的影響下發(fā)生的“文化大革命”，造成了全局性的重大挫折。通過1978年的撥亂反正，中國重新駛向了正確的航道。但很快新的問題又出現(xiàn)了，如何打破“計劃=社會主義、市場=資本主義”的思想束縛，明確計劃和市場僅是手段而不具有制度屬性成為當(dāng)務(wù)之急。這一問題直到鄧小平南方談話和黨的十四大報告提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系才得以從制度層面予以解決。

而建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系后，一些人士竟提出建立思想市場、政治市場，鼓吹多元思想、多黨政治，攻擊馬克思主義和黨的領(lǐng)導(dǎo)。對此，中央明確表示，要毫不動搖地堅持馬克思主義的指導(dǎo)地位；明確提出，“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[6]26；這不僅肯定了市場的作用——使市場在資源配置中起決定性作用，也突出了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，突出了政府的作用——更好地發(fā)揮政府作用，強(qiáng)調(diào)“市場”和“政府”哪一方面都不能偏廢。

這些認(rèn)識較好地反映了中國實(shí)際，但并不意味著據(jù)此建立的治理體系就是完美的。實(shí)際上，當(dāng)前我國治理體系仍然存在著不少問題。例如，政府管得太多、太死，市場機(jī)制沒有得到充分發(fā)揮，社會自治能力差、依賴政府的慣性思維和行為依然存在，個人的社會責(zé)任、政治責(zé)任不到位等等[11]。習(xí)近平明確指出，“我們的制度還沒有達(dá)到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素?！盵8]28盡管發(fā)展的過程中有諸多問題，但不可否認(rèn)的是，制度仍是最佳的治理工具，并且從某種意義上講，“制度是人類社會發(fā)展成本最小的資源，制度建設(shè)每前進(jìn)一小步，人類文明就會前進(jìn)一大步”[12]。所以，要更加積極地構(gòu)建符合中國實(shí)際的國家治理體系。在制度層面就是要構(gòu)建符合中國國情，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與國際慣例相銜接的現(xiàn)代制度體系。不僅要將現(xiàn)有的國家機(jī)器民主化、制度化和程序化，大力改善國家制度中的薄弱環(huán)節(jié)，而且要不斷探索實(shí)現(xiàn)偉大夢想、進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)所需要的各種新制度。

3.中國國家治理體系建設(shè)的新探索

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視制度建設(shè)，提出許多新思想、新論斷，不僅具體梳理了根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、中國特色社會主義法律體系以及建立在基本政治經(jīng)濟(jì)制度上的其他政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、社會制度等中國特色社會主義制度，梳理了黨章、國家法律以及黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等黨的紀(jì)律和規(guī)矩體系，更從根本上對制度設(shè)計的原則、制度運(yùn)行的要求等進(jìn)行了新探索，體現(xiàn)在如下4個方面。

其一，制度原則：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。法國著名思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵13]因此，在建構(gòu)制度時，一定要將權(quán)力約束起來，這是制度建構(gòu)的本意，也是制度架構(gòu)必須遵循的基本原則。習(xí)近平指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵1]388權(quán)力天然具有擴(kuò)張性、腐蝕性，因此，權(quán)力必須受約束。而在約束權(quán)力方面，與道德的軟約束相比，制度的硬約束更牢靠。此外，我們還應(yīng)認(rèn)識到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，既是一種束縛，也是一種保護(hù)。它在看似限制了權(quán)力主體自由的同時，也保護(hù)了權(quán)力主體不受外界不良風(fēng)氣干擾和誘惑。

其二，制度規(guī)劃：突出“橫向”制度規(guī)劃、破除部門利益。改革進(jìn)入攻堅期深水區(qū)，各種矛盾錯綜復(fù)雜，并且在事實(shí)上形成了既得利益集團(tuán)。利益固化成為阻礙改革的藩籬。破除改革阻礙，尤其是破除既得利益者的阻礙，必須建立如中央領(lǐng)導(dǎo)小組這樣的超強(qiáng)機(jī)構(gòu)，從最高層統(tǒng)一配置資源，不受地區(qū)、部門的羈絆，才能將改革推進(jìn)下去，實(shí)現(xiàn)改革績效最大化。黨的十八大以來，新成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，加上先前已經(jīng)存在的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，現(xiàn)在正在運(yùn)行的中央領(lǐng)導(dǎo)小組已達(dá)25個之多(詳見表1)。中央領(lǐng)導(dǎo)小組的組長一般都是“高配”，由中央政治局委員、常委乃至于總書記兼任。例如，習(xí)近平兼任中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央軍委深化國防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等組長職務(wù)。其他常委亦有相應(yīng)的兼任。更重要的是，這些領(lǐng)導(dǎo)小組全部是正式的組織，因?yàn)檎降慕M織是可以制度化的，是能夠持續(xù)發(fā)展的。

其三，制度設(shè)計：制度要于法周延、于事簡便。目前，在我們制度設(shè)計中仍存在著一些不容忽視的問題，比如“牛欄關(guān)貓”。江西省原副省長胡長清“落馬”后曾說“組織的管理和監(jiān)督對我而言，如同是牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自由。”這給我們的一個重要警示就是制度設(shè)計必須周延，要扎緊制度的籠子，而不能粗枝大葉；要形成封閉的環(huán)路，不能有任何環(huán)節(jié)的缺失，因?yàn)橹灰幸粋€環(huán)節(jié)缺失，整個制度都將會失效。與此同時，制度的設(shè)計也要具有可操作性，把制度設(shè)計得紛繁復(fù)雜、甚至連專業(yè)人士看起來都難以明白，這樣“高深”的學(xué)問實(shí)際上只能成為極少數(shù)人的“私產(chǎn)”，根本不可能運(yùn)用到實(shí)踐中去。所以，習(xí)近平指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)?！盵1]379

表1 黨的十八大以來運(yùn)行的中央領(lǐng)導(dǎo)小組

資料來源：筆者根據(jù)人民網(wǎng)整理。

其四，制度運(yùn)用：使制度真正成為硬約束。法規(guī)制度的生命力就在于執(zhí)行。貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。真抓嚴(yán)管首先要真抓嚴(yán)管領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政高級干部，因?yàn)槿魏沃贫鹊膱?zhí)行都涉及到人，而只要有人的活動，就存在“上行下效”的規(guī)律，“上梁不正下梁歪”，“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。黨政高級干部如果帶頭隨意變通、惡意規(guī)避、肆意逾矩，那么制度就會成為“稻草人”“紙老虎”，不但不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，還會損害制度的公信力。所以，在制度運(yùn)用上，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要當(dāng)標(biāo)桿作表率，堅決做到習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為”[1]379，真正使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

二、關(guān)于國家治理能力：制度執(zhí)行力的提高

何謂國家治理能力？習(xí)近平指出：“國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵1]91簡言之，治理能力就是人的制度執(zhí)行力。

1.能力：一個具有豐富內(nèi)涵的概念

在黨的十八屆三中全會提出“國家治理能力”概念之前，學(xué)術(shù)界就已經(jīng)對“國家能力”進(jìn)行了大量的研究，并在以下兩方面取得了重要成績。一是從主體實(shí)現(xiàn)意愿的角度探討了國家能力。王紹光和胡鞍鋼將國家能力界定為“國家將自己的意志(preferences)、目標(biāo)(goals)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”[14]。在米格代爾看來，國家能力是“國家領(lǐng)導(dǎo)人通過國家的計劃、政策和行動實(shí)現(xiàn)其改造社會的目標(biāo)的能力”[15]。燕繼榮用列舉法提出，思想觀念的引領(lǐng)能力、國家發(fā)展戰(zhàn)略的前瞻能力、國家治理領(lǐng)袖人才的培養(yǎng)能力等是其重要組成部分[16]。二是從制度供給和實(shí)施的角度分析了國家能力。世界銀行指出，國家/政府能力是國家/政府“有效地采取并促進(jìn)集體行動的能力”，即使在全球化時代，人們具有更多的選擇性以及更多地依靠公民和私人企業(yè)，但要更有效地滿足廣泛的集體需求，必須增加國家/政府能力[17]。在福山看來，國家能力是“國家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”[18]。

這樣，當(dāng)我們回過頭來再回顧黨的十八屆三中全會提出的“國家治理能力”概念可以發(fā)現(xiàn)，它顯然是兩者的結(jié)合，并且在某種意義上更側(cè)重于后者。習(xí)近平在“2·17”講話中，就曾經(jīng)講過“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[1]105。學(xué)者們當(dāng)前對中國國家治理能力內(nèi)涵的界定，大都以習(xí)近平“2·17”講話為藍(lán)本來進(jìn)行拓展。例如，房寧提出：“國家治理能力，是國家治理主體制定國家治理目標(biāo)、路徑和戰(zhàn)略，運(yùn)行國家治理體系，領(lǐng)導(dǎo)和組織社會成員貫徹實(shí)施國家治理要求，駕馭和引領(lǐng)國家治理過程，實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的素養(yǎng)和本領(lǐng)的綜合?！盵19]當(dāng)然也有一些學(xué)者借鑒“國家能力”的概念來表述“國家治理能力”，例如，戴長征將國家治理能力概括為合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力和危機(jī)響應(yīng)與管控能力[20]。

在筆者看來，能力固然是一個具有豐富內(nèi)涵的概念，而且多角度地解讀確有其道理。但我們?yōu)槭裁床杉{制度主義的解讀方式把能力聚焦于制度執(zhí)行力？如同我們?yōu)槭裁窗阎辽侔私M織體系、制度體系、運(yùn)行體系、保障體系、評估體系在內(nèi)的治理體系聚焦于制度體系一樣，一方面是因?yàn)橹贫仁菄抑卫碇械母拘砸蛩兀涣硪环矫媸且驗(yàn)橹贫仍谥贫?、?zhí)行過程中仍存在諸多問題，這些問題嚴(yán)重制約了中國共產(chǎn)黨和中國的進(jìn)一步發(fā)展。所以，我們要在堅持全面論的基礎(chǔ)上抓重點(diǎn)，集中精力建構(gòu)好制度、執(zhí)行好制度，從而為其他問題的解決打開突破口、奠定良好基礎(chǔ)。

2.中國國家治理能力建設(shè)的著力點(diǎn)

就國家治理能力存在的問題而言，突出表現(xiàn)為能力不足，即所謂的“本領(lǐng)恐慌”。習(xí)近平指出，“很多同志有做好工作的真誠愿望，也有干勁，但缺乏新形勢下做好工作的本領(lǐng)，面對新情況新問題，由于不懂規(guī)律、不懂門道、缺乏知識、缺乏本領(lǐng)，還是習(xí)慣于用老思路老套路來應(yīng)對，蠻干盲干，結(jié)果是雖然做了工作，有時做得還很辛苦，但不是不對路子，就是事與愿違，甚至做出一些南轅北轍的事情來?！盵1]402-403所以，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，都要有本領(lǐng)不夠的危機(jī)感，都要努力增強(qiáng)本領(lǐng)，都要一刻不停地增強(qiáng)本領(lǐng)?！盵1]403在他看來，“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)。”[1]105

黨的十八大以來，在國家治理能力建設(shè)方面有兩個著力點(diǎn)：一是一般能力與思想能力并重。不僅重視治理主體一般能力(尤其是具體業(yè)務(wù)能力)的提升，還更加重視治理主體思想的改造；不僅提出了理想信念是共產(chǎn)黨員精神上的“鈣”，缺鈣就會得軟骨病，還提出了“黨校姓黨”的概念——“黨校是我們黨教育培訓(xùn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的主渠道。這就決定了黨校必須姓黨?！盵21]2習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“黨校姓黨，就是要堅持一切教學(xué)活動、一切科研活動、一切辦學(xué)活動都堅持黨性原則、遵循黨的政治路線，堅持以黨的旗幟為旗幟、以黨的意志為意志、以黨的使命為使命，嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅持在黨愛黨、在黨言黨、在黨憂黨、在黨為黨，歸根到底一句話，就是要在思想上、政治上、行動上自覺同黨中央保持高度一致?！盵21]6-7“如果黨校不姓黨了，那黨校就沒有必要存在了。”[21]6

治理好國家需要掌握各方面知識和技能，這是毫無疑問的。因此，我們可以看到，在歷次學(xué)習(xí)教育活動中都始終強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、哲學(xué)、歷史、科技、法律、軍事等各方面知識，特別是要學(xué)習(xí)各種新知識新技能，不斷優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)、拓寬眼界思路、樹立全球視野、提高科學(xué)人文素養(yǎng)。最新印發(fā)的《2013-2017年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》繼續(xù)堅持了這一基本思路，強(qiáng)調(diào)要提高干部加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的本領(lǐng)，提高干部科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的本領(lǐng)，提高干部推進(jìn)社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)的本領(lǐng)，提高干部做群眾工作能力和推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)的本領(lǐng)，提高干部推進(jìn)美麗中國建設(shè)的本領(lǐng)[22]。

黨政干部作為最重要的治理主體，其治理能力提升的最大特色在理論素養(yǎng)、思想境界、黨性修養(yǎng)的方面。這是中國共產(chǎn)黨政黨建設(shè)最大的特色。無論是好干部的五條標(biāo)準(zhǔn)——信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔；還是怎樣做焦裕祿式的縣委書記——心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒；抑或是打造“四鐵”干部隊(duì)伍——具有鐵一般信仰、鐵一般信念、鐵一般紀(jì)律、鐵一般擔(dān)當(dāng)。習(xí)近平首先強(qiáng)調(diào)的主要內(nèi)容是思想政治方面的，而不是業(yè)務(wù)能力方面的。干部選撥任用也是強(qiáng)調(diào)“德才兼?zhèn)洌缘聻橄取?。因?yàn)樵诠伯a(chǎn)黨人心目中，“有德有才是正品，有德無才是次品，無德無才是廢品，無德有才是毒品?！盵21]17思想政治改造好了，黨性修養(yǎng)提高了，業(yè)務(wù)能力也會得到改善。在黨的十九大，習(xí)近平進(jìn)一步明確提出要“把黨的政治建設(shè)擺在首位”[6]62。

二是中央輪訓(xùn)干部、提升干部能力的力度和規(guī)?？涨凹哟?。2015年中央專門印發(fā)了《干部教育培訓(xùn)工作條例》，對培訓(xùn)的對象、內(nèi)容、方式方法、機(jī)構(gòu)、師資、課程、教材、經(jīng)費(fèi)、考核與評估等方面做了全面的規(guī)劃與部署，提出要培養(yǎng)造就信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的好干部，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為不斷奪取中國特色社會主義新勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供思想政治保證、人才保證和智力支持[23]。目前，全國共有省級黨校34所，副省級黨校15所，市地級黨校360多所，縣級黨校近2500所[24]。另外，不少黨政部門、國有企業(yè)、高等學(xué)校、部隊(duì)等也辦了黨校，這些黨校都在積極開設(shè)干部輪訓(xùn)班。僅以中央黨校為例，黨的十八大以來，在中青年干部培訓(xùn)班、省部班、地廳班和民族班等常規(guī)班次外，中央黨校又開辦了兩個月學(xué)制的縣委書記研修班，新開設(shè)了一個月學(xué)制的深化國有企業(yè)改革研討班，第一次對全國796所公辦本科高校的1446名黨委書記和校長進(jìn)行了集中輪訓(xùn)，這在歷史上從未有過[24]。此外，中央黨校還就中央新頒布的法規(guī)、條例的學(xué)習(xí)辦短班，就新聞發(fā)布、國家安全等專題學(xué)習(xí)辦短班。時任中央黨校副校長的徐偉新講到：“2013年以來，各類主體班次培訓(xùn)學(xué)員達(dá)到31 370人，這個數(shù)量是我們前8年培訓(xùn)人數(shù)的總和?！盵24]黨的十九大又從增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)等8個方面提出了全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)的新要求[6]68-69?？傊?，黨十八大以來，中國共產(chǎn)黨一方面盤活存量，扎實(shí)推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，全面建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍；另一方面用好增量，實(shí)施更加積極、開放、有效的人才政策，一支規(guī)模宏大、政治素質(zhì)過硬、專業(yè)能力較強(qiáng)的治理大軍已初步形成。

三、國家治理體系與國家治理能力的關(guān)系

在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班儀式上，習(xí)近平對國家治理體系與國家治理能力的關(guān)系從三個方面進(jìn)行了界定：

第一，兩者可化約為制度與制度執(zhí)行能力?！爸贫日摗笔抢斫狻皣抑卫眢w系和治理能力”的一個最基本視角。習(xí)近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[1]105。在此基礎(chǔ)上，筆者進(jìn)一步認(rèn)為“國家治理體系”和“治理能力”就是“制度”與“人”的關(guān)系，即是說，把制度理解為由人執(zhí)行的制度，把人理解為執(zhí)行制度的人。

第二，兩者相輔相成，治國要靠兩者。在習(xí)近平看來，治理體系和治理能力兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用；而沒有有效的治理體系，再強(qiáng)的治理能力也無從施展。國家治理體系與國家治理能力是“一個有機(jī)關(guān)聯(lián)的整體”，共同“構(gòu)成特定國家治理的‘骨骼’與‘血肉’”。只有更加成熟、更加定型的制度，才能更好地發(fā)揮制度效能，奠定能力提升的良好基礎(chǔ)；只有不斷提高治理能力，才能使治理體系發(fā)揮出更大的效能。國家治理現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)制度和人良性互動。以制度的完善來提升人的能力，以能力的提升來完善制度，通過協(xié)同推進(jìn)兩者，共同實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

第三，兩者相異存在，不能將兩者等同。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“國家治理體系和國家治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強(qiáng)?？v觀世界，各國各有其治理體系，而各國治理能力由于客觀情況和主觀努力的差異又存在或大或小的差距，甚至同一個國家在同一種治理體系下不同歷史時期的治理能力也有很大差距?！盵8]28即是說把兩者理解為制度和制度執(zhí)行力，只是表明我們觀察問題的制度論視角，并不表明制度和能力是一樣的。國家治理體系和國家治理能力都有自己的“域”，兩者盡管相互依存、關(guān)系密切，但兩者之間的關(guān)系不是直線的正相關(guān)關(guān)系。

深刻理解以習(xí)近平為核心的黨中央把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化結(jié)合在一起”[8]28，就是要認(rèn)識到治理體系和治理能力的密切聯(lián)系，并在實(shí)踐活動中將兩者有機(jī)結(jié)合起來。制定制度的時候，要自覺將執(zhí)行制度的人考慮在內(nèi)，考慮到制度是為了人，因此，制度的目的要善。例如，不能再制定以犧牲人的健康幸福為代價來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)；考慮到制度是由人執(zhí)行的，因此，制度的操作要可行，例如不能再制定像“大躍進(jìn)”期間那樣的超越實(shí)際、超越人的能力的制度規(guī)章；考慮到制度對人的引導(dǎo)，制度的價值要有超越性，即是說，制度不僅是對現(xiàn)實(shí)的反映，更是對未來的展望。雖然人們現(xiàn)在全面執(zhí)行好這種制度可能有難度，但只要通過制度引導(dǎo)和人的努力將來就一定可以實(shí)現(xiàn)，例如人人都遵守交通規(guī)則。與此同時，能力的提升也要自覺將制度考慮在內(nèi)。考慮到制度的剛性，要遵守制度而不能隨心所欲。經(jīng)驗(yàn)表明：以人治推動法治，其結(jié)果大都仍是人治，因?yàn)?，它破壞了制度的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性；考慮到制度的與時俱進(jìn)，要發(fā)揮人的主觀能動性。一方面要根據(jù)新實(shí)踐新問題，不斷變革舊制度、推出新制度，而不能固守“本本”，不求創(chuàng)新；另一方面要因地制宜地運(yùn)用制度，比如同樣都是扶貧制度，新疆和貴州在具體實(shí)施細(xì)則上就不一樣。所以，習(xí)近平要求“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。……要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！盵25]

當(dāng)然，我們不否認(rèn)，在“因地制宜”過程中，少數(shù)單位的個別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部耍小聰明，搞變通。人總有掙脫制度束縛的沖動，而制度的使命就是遏制住這種沖動。一方面釋放這種沖動所帶來的活力，促使制度不斷更新發(fā)展；另一方面收住這種沖動所帶來的破壞力，防止無法無天。因此，制度與人不是一種靜態(tài)的關(guān)系，而是一種不斷變動的關(guān)系，這種內(nèi)在張力要求我們：首先，要努力追求“善制良能”，即是說，我們要制定好的制度，提升好的能力，以達(dá)到制度與人的正向互動，實(shí)現(xiàn)國家治理的最優(yōu)狀態(tài)。其次，要積極改造“善制惡能”之“惡能”和“壞制良能”之“壞制”。有了好的制度，執(zhí)行制度的能力達(dá)不到，好的制度也無法落實(shí)。所以，要加強(qiáng)人的改造，提升人執(zhí)行制度的能力。同樣，人的能力素質(zhì)沒有問題，但制度有問題，那么好人也會無法做好事。例如佞于隋而諍于唐的裴矩，不是其本性發(fā)生了什么變化，而是政治生態(tài)(制度)不同了。所以，要加強(qiáng)制度建設(shè)，營造良好的政治生態(tài)。這兩種情形普遍存在，是國家治理中需要集中解決的。最后，要竭力避免“壞制惡能”，比如既得利益者利用所掌握的資源、積極培植代理人，拉幫結(jié)派、搞團(tuán)團(tuán)伙伙，極力阻擾制度變革，甚至推出維護(hù)既得利益者、損害廣大民眾的壞制。以習(xí)近平為核心的黨中央對這種情況保持高度的警醒，他嚴(yán)正地指出：“黨內(nèi)存在野心家、陰謀家，從內(nèi)部侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，……全黨必須講政治，把政治紀(jì)律擺在首位，消弭隱患、杜絕后患?！盵26]這種情況雖然很少，但影響極惡劣、破壞性極大，必須竭力避免。

四、結(jié) 語

總之，習(xí)近平國家治理現(xiàn)代化思想把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化結(jié)合在一起”，既考慮到了國家治理需要依賴制度這種根本的、穩(wěn)定的和權(quán)威的工具，避免人的主觀隨意性；又考慮到了制度的生命力在于執(zhí)行，再好的制度不執(zhí)行或執(zhí)行不了也是一紙空文；還對制度和制度執(zhí)行能力提出了雙向要求，即制定制度要有利于制度執(zhí)行能力的提升，而制度執(zhí)行能力的提升也有助于制度的優(yōu)化。但與此同時，我們還應(yīng)認(rèn)識到，制度與能力的結(jié)合并不天然就能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，因?yàn)橹贫缺旧碛猩茞?，人的能力也有好壞。我們通常所默認(rèn)的，或者說我們所想象的只是制度能力善惡好壞4種組合中的一種，即“善制良能”。這是一種美好的向往，同時也是一種思維的誤區(qū)，因?yàn)樗雎粤似渌M合?，F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性告誡我們，只有以好的制度提升好的能力，以好的能力完善好的制度，才能真正推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化；倘若制度是壞的、能力是惡的，那么不僅不能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，反而會葬送中國特色社會主義的偉大事業(yè)。因此，一定要注意制度和能力本身的價值屬性，發(fā)掘好的、避免壞的；一定要注意營造良好的政治生態(tài)，下大氣力拔“爛樹”、治“病樹”、正“歪樹”，揚(yáng)正氣、蘊(yùn)清氣、硬骨氣，以優(yōu)良的黨風(fēng)、政風(fēng)促進(jìn)民風(fēng)、社風(fēng)的好轉(zhuǎn)。

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XiJinping’sThoughtofModernStateGovernance——ModernizingtheNationalGovernanceSystemandCapabilities

TENGMingzheng

(SchoolofMarxism,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

Modernizing state governance system and governance ability is one of the basic approaches of Xi Jinping’s state governance thought. The state governance system refers to the institutional system under the leadership of the CPC. Institutions are the key to understand the social change of a country, and governing a country with institutions is a basic experience of modern state governance. The Central Committee of the CPC led by Xi Jinping proposes that we should put power into the cage of institutions, enhance the “horizontal” planning system, get rid of departmental interests, delimit the boundaries of institutions within the framework of law and emphasize the simplicity and convenience of the institutions for solving practical problems so that institutions can become a real constraint. The state governance capability is the ability to use the state system to solve the wide range of social affairs. The Central Committee of the CPC led by Xi Jinping attaches special importance to improving the governance problems, which not only emphasizes the improvement of the general governance capability, but also stresses the transformation of the CPC member’s thought. Thus, a large scale afficial training project has been launched. State governance system and governance capability represent a country’s institutional and executive capability. They are different and yet complementary to each other.We should strive for “good institutions & capability”, get rid of “bad institutions” and “poor capability” and avoid “bad institutions & poor capability”.

Xi Jinping; state governance; governance system; governance capability; relationship

2017-05-16;

2017-11-28

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目：“新形勢下黨中央重塑黨內(nèi)政治生態(tài)的價值取向、宏觀思路和基本策略研究”(17ADJ006)；中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目：“十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”(2017M620670)；北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心(北京師范大學(xué))項(xiàng)目

滕明政(1988-)，男，山東青島人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后，講師，主要從事馬克思主義中國化和當(dāng)代國家治理問題研究，E-mail：tmingzheng@sina.com。

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1008-407X(2018)01-0001-08