羅萍嘉 劉 茜

(中國礦業(yè)大學(xué)建筑與設(shè)計學(xué)院，江蘇省徐州市，221116)

★ 專題論壇——礦業(yè)城市發(fā)展 ★

徐州市“礦·城”協(xié)同生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃策略研究

羅萍嘉 劉 茜

(中國礦業(yè)大學(xué)建筑與設(shè)計學(xué)院，江蘇省徐州市，221116)

目前，資源枯竭型城市作為我國重要的城市類型之一，面臨著諸多嚴(yán)峻的生態(tài)轉(zhuǎn)型困境，是當(dāng)前社會關(guān)注的熱點問題。通過從歷史演變角度對徐州城市和礦區(qū)的關(guān)系進行剖析，發(fā)現(xiàn)礦區(qū)作為城市的子系往往與城市呈現(xiàn)分離的狀態(tài)，缺乏溝通協(xié)調(diào)，嚴(yán)重阻礙了礦區(qū)與城市的發(fā)展，是困境產(chǎn)生的深層原因。從系統(tǒng)論角度，以協(xié)同發(fā)展理論為基礎(chǔ)，將礦區(qū)與城市作為一個相互作用的關(guān)聯(lián)體，構(gòu)建“礦·城”協(xié)同轉(zhuǎn)型系統(tǒng)模型，提出具有針對性的資源枯竭型城市(徐州)生態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)型策略。

煤炭資源枯竭型城市 “礦·城”系統(tǒng) 協(xié)同轉(zhuǎn)型

由于過去長期缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，資源枯竭型城市在發(fā)展過程中存在嚴(yán)峻的歷史遺留問題，如城市轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動力不強、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型矛盾突出、生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞、工人面臨下崗失業(yè)、土地供需關(guān)系緊張等，這些都是社會聚焦的熱點問題。現(xiàn)階段，我國對資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究與實踐相對缺乏，主要側(cè)重于資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)以及空間格局，尚未有學(xué)者從礦區(qū)與城市空間協(xié)同發(fā)展的角度進行探討。本文以協(xié)同發(fā)展理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建“礦·城”協(xié)同轉(zhuǎn)型系統(tǒng)，并提出生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃策略，為煤炭資源枯竭型城市——徐州的轉(zhuǎn)型提供理論依據(jù)，并對相同類型城市的轉(zhuǎn)型起到指導(dǎo)作用。

1 徐州市生態(tài)轉(zhuǎn)型的困境

1.1 礦區(qū)生態(tài)規(guī)劃存在不足

《徐州市城市總體規(guī)劃(2007-2020)》于2004年編制、2014年修訂，確定了將徐州市建設(shè)成為山水園林城市的發(fā)展目標(biāo)，但是其中并沒有針對徐州工業(yè)廢棄地提出具體有效的生態(tài)規(guī)劃策略。徐州城市用地規(guī)劃布局與主要礦區(qū)分布情況見圖1，由圖1可以看出，徐州主要礦區(qū)區(qū)域大多尚未處于規(guī)劃范圍內(nèi)，其中規(guī)劃中未能覆蓋徐州四環(huán)外圍的礦區(qū)，而四環(huán)內(nèi)的礦區(qū)僅僅單一地規(guī)劃為城市綠地和居住用地，也就是說在徐州市總體規(guī)劃中并沒有針對采煤塌陷區(qū)進行系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計。同時，目前礦區(qū)存在環(huán)境污染、地表塌陷、土地所屬權(quán)分離等問題，使城市生態(tài)規(guī)劃的難度增加，是造成現(xiàn)在礦區(qū)未能納入徐州總體規(guī)劃范圍的主要原因。在2012年制定的《徐州市生態(tài)城市建設(shè)專題研究》中，確定了徐州市生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)體系與實施導(dǎo)則，只是簡單地針對城市功能、生態(tài)環(huán)境、交通、建筑、水環(huán)境、能源6個指標(biāo)進行考察，對城市生態(tài)構(gòu)成要素的理解略顯簡單，缺乏對城市生態(tài)轉(zhuǎn)型問題的深層思考。

圖1 徐州城市用地規(guī)劃布局與主要礦區(qū)分布圖

1.2 采煤塌陷地引發(fā)嚴(yán)峻后果

由于長期以來的煤礦開采活動造成礦區(qū)土地被挖損、壓占、破壞，因而產(chǎn)生大量的采煤塌陷區(qū)與礦業(yè)廢棄地，到2008年徐州礦區(qū)采煤塌陷區(qū)已達到32萬畝，具有數(shù)量多、分布廣、差異大的特點，其中大部分仍處于廢棄狀況，嚴(yán)重制約徐州城市的生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展。采煤塌陷區(qū)對城市生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟均引發(fā)了嚴(yán)峻后果，其中在生態(tài)環(huán)境上，地表沉陷使得土壤結(jié)構(gòu)遭受破壞；塌陷區(qū)地勢較低易存積水造成水系失衡、局部農(nóng)田受淹；塌陷區(qū)附近以污染嚴(yán)重的企業(yè)工廠為主，導(dǎo)致附近水體遭受嚴(yán)重污染；通過實地踏勘發(fā)現(xiàn)塌陷區(qū)中的基礎(chǔ)設(shè)施如電路系統(tǒng)、通訊設(shè)備、道路等受損嚴(yán)重；人工參與的采礦活動對穩(wěn)定的自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生干擾，導(dǎo)致生物多樣性減少、生態(tài)廊道破損等現(xiàn)象。截至目前，徐州地區(qū)由于采煤塌陷區(qū)影響的土地面積已達到8.49萬畝。另外，在社會經(jīng)濟上，由于煤礦資源衰退枯竭，企業(yè)內(nèi)部矛盾激化、從業(yè)人員冗余，導(dǎo)致人員下崗失業(yè)問題嚴(yán)重；地表塌陷引發(fā)房屋破損和周圍環(huán)境污染迫使礦區(qū)附近村莊人口遷移；對塌陷地進行復(fù)墾治理并改善環(huán)境，隨著復(fù)墾成本不斷上升，面對徐州大面積的塌陷地，政府難以承受所需投入的巨大資金。

1.3 “礦·城”系統(tǒng)長期分裂

由于很多大中型企業(yè)集生產(chǎn)、生活服務(wù)、科教文衛(wèi)、治安消防、組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)管理于一體，企業(yè)成為具有城市功能相對獨立的主體，在城市轉(zhuǎn)型過程中與最為重要的城市功能主體——政府系統(tǒng)形成分離對立的狀態(tài)。政府追求城市經(jīng)濟發(fā)展，企業(yè)追求短期效益，而居民追求的是舒適的居住環(huán)境，面對需要長期投入治理的生態(tài)環(huán)境，各利益相關(guān)者存在矛盾，對于土地資源的利用、礦區(qū)從業(yè)人員的安排和環(huán)境治理的資金投入上缺乏溝通協(xié)調(diào)。資源枯竭型城市各對象的利益矛盾見表1?！暗V·城”長期分裂是系統(tǒng)運行不暢的重要原因，為此運用協(xié)同發(fā)展理論，對礦區(qū)與城市空間的土地資源進行有效的整合規(guī)劃，構(gòu)建“礦·城”協(xié)同生態(tài)轉(zhuǎn)型系統(tǒng)并提出有效的生態(tài)轉(zhuǎn)型策略。

表1 資源枯竭型城市各對象的利益矛盾

2 構(gòu)建 “礦·城”協(xié)同生態(tài)轉(zhuǎn)型系統(tǒng)

2.1 系統(tǒng)提出的依據(jù)

2.1.1 礦區(qū)與城市同步發(fā)展

徐州是重要的煤炭資源枯竭型城市，其主要特點是長期以來形成了相對獨立且統(tǒng)一的“礦·城”系統(tǒng)。在過去，煤炭資源的開發(fā)與利用對于這類城市的發(fā)展起到極為重要的作用，城市與資源型企業(yè)的發(fā)展進程呈現(xiàn)出同步性，具體表現(xiàn)為城市空間擴張與煤炭資源開采的關(guān)系具有一致性，見圖2。資源加工產(chǎn)業(yè)不斷興起壯大，企業(yè)的外部資源與環(huán)境得到改善。近20年以來，由于煤炭資源枯竭等原因，徐州煤炭行業(yè)面臨著巨大的危機，截至2016年徐州礦務(wù)集團陸續(xù)關(guān)閉了16對礦井。

2.1.2 礦區(qū)與城市存在差異

在資源枯竭型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型過程中，由于城市和礦區(qū)作為兩個相對獨立的系統(tǒng)，擁有各自不同的利益訴求，使得二者關(guān)系變得疏遠，缺乏緊密的交流與合作，容易產(chǎn)生矛盾與分歧。根據(jù)2012年袁祖懷、周敏的研究得知，擁有相同的利益交叉點是政府和企業(yè)交流合作的重要契機，然而在利益交叉點較少的方面，雙方往往缺乏交流與合作，從而不利于礦區(qū)與城市協(xié)同發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2006年徐州礦務(wù)集團擁有各類土地共503宗，總面積為33274.1畝。其中，整個礦區(qū)自然閑置的存量土地共有1089.2畝，占全部存量土地的12%。這主要體現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)缺乏、地理位置受限、交通條件不便等特點。由于閑置土地地塊分散，面積相對較小且分布零散，需要再開發(fā)和利用存在一定困難的土地占總量的18.7% ，總計達到1690.4畝。另外利用價值嚴(yán)重不足的土地有494.7畝，占存量土地總量的5.5%。而最嚴(yán)重的由于土地塌陷而形成的存量土地共1612.5畝，占存量土地總數(shù)的17.8% 。由此可見，現(xiàn)存礦區(qū)土地與城市存在很大差異。

由以上分析可知，資源枯竭型城市作為一個大系統(tǒng)，而其中的礦區(qū)與城市的關(guān)系相對獨立、相互作用。根據(jù)復(fù)雜系統(tǒng)論的觀點，在討論城市轉(zhuǎn)型問題上不能單獨研究礦區(qū)，而應(yīng)將礦區(qū)與城市作為一個關(guān)聯(lián)體進行探討。

圖2 徐州城市空間擴張與煤礦開采的關(guān)系示意圖

2.2 構(gòu)建生態(tài)轉(zhuǎn)型系統(tǒng)

城市生態(tài)轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜而有序的系統(tǒng)工程，強調(diào)人類與自然的和諧性，追求資源利用的持續(xù)性，保持城市發(fā)展的整體性。本文針對典型煤炭資源枯竭型城市——徐州，構(gòu)建了城市生態(tài)轉(zhuǎn)型系統(tǒng)，其中包含了動力維(政策決策系統(tǒng))、方法維(檢測評估系統(tǒng)、規(guī)劃系統(tǒng))和效果維(目標(biāo)系統(tǒng))3個維度，見圖3。

徐州作為典型的資源枯竭型城市，與一般城市的生態(tài)轉(zhuǎn)型存在明顯差異，在決策、評估、規(guī)劃和目標(biāo)上都要重點體現(xiàn)其特殊性與針對性。在生態(tài)轉(zhuǎn)型過程中，需要轉(zhuǎn)變思維，把生態(tài)空間作為系統(tǒng)的出發(fā)點，以緊湊空間、友好環(huán)境、綠色產(chǎn)業(yè)、能源節(jié)約、加強歸屬感為目標(biāo)，結(jié)合多學(xué)科理論如生態(tài)修復(fù)學(xué)、可持續(xù)能源、循環(huán)經(jīng)濟等，發(fā)展非常規(guī)的生態(tài)規(guī)劃方法，在檢測評估系統(tǒng)與規(guī)劃系統(tǒng)共同作用下，建立徐州生態(tài)轉(zhuǎn)型系統(tǒng)。

圖3 徐州生態(tài)轉(zhuǎn)型系統(tǒng)模型

3 徐州市“礦·城”協(xié)同生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃策略

3.1 城市規(guī)劃協(xié)同策略

在城市規(guī)劃層面中，通過規(guī)劃評估、規(guī)劃政策、規(guī)劃編制與規(guī)劃管理、反饋，對徐州進行“礦·城”系統(tǒng)的整合，注重規(guī)劃的空間性與政策性，全面協(xié)調(diào)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與礦區(qū)之間的物質(zhì)與社會秩序，改變它們一直以來各自為政的困境，從而建立多角度、有重點的“礦·城”系統(tǒng)，見圖4。

圖4 城市規(guī)劃協(xié)同策略

在規(guī)劃評估中，從經(jīng)濟、環(huán)境、技術(shù)與文化4個角度分析徐州生態(tài)規(guī)劃現(xiàn)狀，并通過PEST、SWOT等方法對徐州生態(tài)轉(zhuǎn)型的可行性進行規(guī)劃評估，由此得出徐州在面臨人因困境、環(huán)境困境和社會困境的現(xiàn)實情況下，仍具備進行生態(tài)轉(zhuǎn)型的條件。

在規(guī)劃政策中，在已出臺的徐州生態(tài)轉(zhuǎn)型相關(guān)政策基礎(chǔ)上，針對城市與礦區(qū)的特點，從理念、技術(shù)、制度與政策等多個角度針對礦區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)與人類社會之間的關(guān)系制定科學(xué)的規(guī)劃政策體系，從國家、省級、市級、區(qū)縣、礦區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與人民多個層面全面、綜合、統(tǒng)一協(xié)同，實現(xiàn)徐州市的生態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)型。

在規(guī)劃編制中，以全面協(xié)調(diào)為核心，以統(tǒng)籌兼顧為根本方法建立空間體系，平衡區(qū)域與城市的利益、短期與長期的利益、局部與全局的利益，最終實現(xiàn)最大化的總體利益。在規(guī)劃過程中要強調(diào)宏觀、中觀與微觀的空間系統(tǒng)協(xié)同，宏觀上側(cè)重政策協(xié)調(diào)，中觀上側(cè)重空間規(guī)劃，微觀上側(cè)重政策與空間共同作用，以達到高度、全面的協(xié)同狀態(tài)。

在規(guī)劃管理、反饋中，需要完善城市管理體系和反饋機制，統(tǒng)籌不同層次的政府相關(guān)機構(gòu)的制度管理建設(shè)，反饋機制中有效落實預(yù)估機制、檢測評估和結(jié)果評估。

3.2 特色項目協(xié)同發(fā)展策略

對于一個城市或者地區(qū)來講，一些特殊項目的運作對于區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展具有顯著的帶動、促發(fā)和推進作用。同樣，擁有特殊項目參與下的“礦·城”系統(tǒng)可以將城市資源整合，促進自組織演化發(fā)展，最終迸發(fā)新的活力。因此，特色項目協(xié)同發(fā)展策略就是通過挖掘城市典型特色，依靠城市特色項目，形成徐州“礦·城”系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的多種可能。

3.2.1 礦區(qū)鐵路的再利用

徐州目前現(xiàn)有的礦區(qū)與復(fù)雜的城市公共交通網(wǎng)絡(luò)關(guān)系緊密，見圖5。

圖5 徐州現(xiàn)有礦區(qū)和城市公共交通網(wǎng)絡(luò)圖

徐州現(xiàn)有的鐵路線路呈現(xiàn)環(huán)形放射格局，高速公路、國道、省道、快速路和現(xiàn)階段在建的地鐵線路與之相互配合，滿足通過性交通與集散性交通的分離，形成有序、暢通、高效的城市公共交通狀態(tài)。

由圖5可以看出，徐州部分鐵路線路與現(xiàn)有的礦區(qū)專用鐵路重合，并且在規(guī)劃發(fā)展城市交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中未能考慮由于煤炭資源枯竭而廢棄的礦區(qū)專用鐵路系統(tǒng)，使得礦區(qū)發(fā)展停滯與軌道資源的浪費。如果將大量廢棄礦區(qū)專用鐵路進行改造再利用，可以減少徐州軌道交通的建設(shè)成本，促進礦區(qū)與城市協(xié)同發(fā)展，進一步激活礦區(qū)原有的生命力。

3.2.2 礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)與整合

通過修復(fù)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，利用綠道理念將礦區(qū)與城市內(nèi)各類綠地整合成為一個整體，形成均衡、多樣、統(tǒng)一的城市生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建山、水、城、人和諧共生的良好環(huán)境。目前，徐州市形成了“圈環(huán)護城、綠帶穿城、綠廊網(wǎng)城、綠核嵌城、綠基襯城”的綠地布局，具有較為完備的建設(shè)城市綠帶的基本條件。此外，徐州煤炭塌陷地的水體大部分位于徐州生態(tài)網(wǎng)絡(luò)軸線上，見圖6，將塌陷地進行修復(fù)并整合到城市生態(tài)系統(tǒng)中，與城市現(xiàn)有的生態(tài)廊道相互聯(lián)系，完善城市綠帶，形成徐州生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中具有特色的重要節(jié)點。

3.3 多角色協(xié)同合作策略

根據(jù)分析國外資源型城市轉(zhuǎn)型成功的案例，可以看出加強各部門溝通與多方利益合作是礦區(qū)復(fù)興的關(guān)鍵要素，其中重要手段是建立完善的相關(guān)法律政策并成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進行指導(dǎo)。

圖7 多角色協(xié)同合作策略

以世界著名的工業(yè)基地——德國魯爾區(qū)為例，德國政府為復(fù)興區(qū)域經(jīng)濟、改善社會矛盾、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，先后建立相關(guān)機構(gòu)、制定法律法規(guī)。德國于1920年通過立法成立了魯爾區(qū)最高規(guī)劃機構(gòu)——魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會，不斷擴大協(xié)會權(quán)利，并在1966年提出了首個具有法律效力的魯爾區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃。多角色協(xié)同合作策略就是通過建立礦區(qū)企業(yè)、各級政府、企業(yè)商界、專家學(xué)者、學(xué)術(shù)機構(gòu)以及社會公眾的密切聯(lián)系，加強認(rèn)識層面的共識、溝通與合作，在實現(xiàn)個體可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上兼顧區(qū)域的協(xié)調(diào)與發(fā)展，最終達到多贏的結(jié)果。多角色協(xié)同合作策略見圖7。

4 結(jié)語

由于資源枯竭型城市現(xiàn)已出現(xiàn)了一系列的社會問題，引發(fā)了社會各界的關(guān)注，其生態(tài)轉(zhuǎn)型問題是一個值得深入探究的現(xiàn)實課題。而國內(nèi)相關(guān)研究的時間較短，尚未有人專門針對問題的本質(zhì)——“礦·城”系統(tǒng)的分離進行系統(tǒng)的探討與研究。本文將協(xié)同論介入城市生態(tài)轉(zhuǎn)型，針對徐州“礦·城”系統(tǒng)之間的聯(lián)系，構(gòu)建以政策決策系統(tǒng)、檢測評估系統(tǒng)、規(guī)劃系統(tǒng)與目標(biāo)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的“礦·城”協(xié)同生態(tài)轉(zhuǎn)型系統(tǒng)，并提出城市規(guī)劃協(xié)同策略、特色項目協(xié)同發(fā)展策略與多角色協(xié)同合作策略，為資源枯竭型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型工作提供理論依據(jù)與指導(dǎo)策略。

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Researchonplanningstrategiesof"miningarea-city"collaborativeecologicaltransformationinXuzhou

Lou Pingjia, Liu xi

(School of Architecture & Design, China University of Mining and Technology, Xuzhou, Jiangsu 221116, China)

Nowadays, resource-exhausted cities were significant in China which facing numerous serious ecological transformation dilemma, and became the current social hot issue. According to analyzing the relationship between downtown and mining area of Xuzhou from a historical view, the authors found that mining area is subsystems of resource-exhausted city and also separated from the city because of lacking communication and coordination which is the deeply cause of the dilemma. Thus, from the perspective of systematic view, regarding mining area and the entire city as a relevant-body, based upon the coordination development theory, a practical strategic planning model with mining area and entire city collaborative development was built, which providing ecological planning transformation strategy of the resource-exhausted city (Xuzhou).

coal-exhausted cities, "mining area-city" system, collaborative transformation

國家自然基金面上項目(41671524)

羅萍嘉，劉茜. 徐州市“礦·城”協(xié)同生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃策略研究[J].中國煤炭，2017，43(12):5-10，15.

Lou Pingjia, Liu xi.Research on planning strategies of "mining area-city" collaborative ecological transformation in Xuzhou [J].China Coal，2017，43(12):5-10，15.

TD-9

A

羅萍嘉(1977-)，女，四川樂山人，博士研究生，中國礦業(yè)大學(xué)建筑與設(shè)計學(xué)院教授、院長，研究方向：城市更新、景觀規(guī)劃與設(shè)計等。

(責(zé)任編輯 宋瀟瀟)