閔杰

改革已經(jīng)破題，面對即將劃轉(zhuǎn)過來的國有資本，承接主體如何保值增值，如何分紅，如何收益收繳，將是未來最大的挑戰(zhàn)

千呼萬喚之后，不斷做強做大的國有資本和被老百姓視為“養(yǎng)命錢”的社保基金之間，終于打通了一條銜接的渠道。

11月18日，國務(wù)院公布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，中央和地方及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)都納入股權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。

受訪專家預(yù)估，如果劃轉(zhuǎn)到位，規(guī)模將相當(dāng)可觀，全國預(yù)計劃撥總量或?qū)⑦_10萬億左右。

此前業(yè)內(nèi)普遍預(yù)計，方案會在明年全國兩會期間公布。不過，一些地區(qū)養(yǎng)老金收支緊張狀況加劇了國資劃撥社保的迫切性。

踟躕多年的劃撥方案，在十九大結(jié)束之后不到一個月時間內(nèi)，果斷亮相。

劃轉(zhuǎn)規(guī)模曾有較大爭議

“這次方案的出臺時間和劃轉(zhuǎn)規(guī)模，都超出了預(yù)期?！敝袊鐣茖W(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文對《中國新聞周刊》表示，國資劃轉(zhuǎn)社保，提了很多年，但一直不動，業(yè)內(nèi)普遍的預(yù)期是，會在明年兩會后、新一屆中央政府成立后出臺，“但是沒想到十九大一結(jié)束就出臺了。”

劃轉(zhuǎn)規(guī)模更是超出了鄭秉文的預(yù)期?！耙恢币詠?，關(guān)于劃轉(zhuǎn)規(guī)模，爭論是很大的?！编嵄幕貞洠饕谟趲讉€中央政府部門的意見不一致，“在研究方案的過程中，有的部門拿出的方案是劃轉(zhuǎn)3萬億，而有的部門拿出的方案是6萬億?！?/p>

此次國務(wù)院發(fā)布的《方案》中明確，將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)以及國務(wù)院另有規(guī)定的除外。

“中央確定的劃轉(zhuǎn)比例是10%，而且劃轉(zhuǎn)范圍這么大，一下就比此前預(yù)期的劃轉(zhuǎn)額度高了很多?！编嵄谋硎尽?/p>

根據(jù)財政部11月發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，截至10月末，全國國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)總額超過150萬億元。

列入劃轉(zhuǎn)范圍的“部分”國有資本，究竟在150萬億的總盤子中，占有多大比例，多位受訪專家表示，很難具體估算。

“粗略估算，部分國有股權(quán)的10%，也至少有幾萬億資產(chǎn)。”中國企業(yè)研究院首席研究員李錦對《中國新聞周刊》表示。

這一估算也可從另一方面得到印證。今年8月，全國社保基金理事會副理事長王忠民就曾公開表示，未來將有幾萬億元的國有資本劃撥至社保基金的資金池中。

而鄭秉文的估算則更為樂觀，“刨除那些不在劃轉(zhuǎn)范圍的企業(yè)，至少還有100萬億資產(chǎn)，按照10%的劃轉(zhuǎn)比例，劃撥資產(chǎn)預(yù)估有10萬億左右。”

此次《方案》規(guī)定，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。10%的比例從何而來？《方案》中做了這樣的解釋：“首先以彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌時期因企業(yè)職工享受視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口為基本目標(biāo)。”

一個可以拿來對比的比例是，2009年頒布的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》（94號文）中，對轉(zhuǎn)持比例的規(guī)定也是10%。

一些權(quán)威人士也曾呼吁過更高的劃轉(zhuǎn)比例。2012年底，時任中國證監(jiān)會主席郭樹清在“財經(jīng)年會”上提出，劃撥30%～50%國有資產(chǎn)到社?；?。全國社保基金理事會第三任理事長戴相龍也在一次會議上建議，將國資委監(jiān)管的國企上交利潤，按不低于20%比例，劃撥全國社?；?。

李錦對《中國新聞周刊》分析，此次制定10%的劃轉(zhuǎn)比例，與落實中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有關(guān)。

《決定》指出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！?/p>

“30%是很高的比例，按這個要求，很多地方還沒開始動。這次提出劃轉(zhuǎn)10%好像比較突然，但相對30%而言，還只是一個起步?！辈贿^，李錦分析，即使國有資本收益上繳公共財政比例達到30%，并不意味著直接劃轉(zhuǎn)國資的比例也會達到30%，“逐漸提升，到2020年達到上限30%，而非立即或一次性達到上限比例；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會保險基金?！?/p>

盡管如此，整個待劃轉(zhuǎn)的國資盤子仍然不小。業(yè)內(nèi)普遍預(yù)期，10%只是初期試點劃撥比例，為后續(xù)政策調(diào)整留下了空間。

在此次《方案》中，上市公司被排除在劃轉(zhuǎn)范圍之外。

“上市公司股權(quán)分散，國有股本來就不多，雖然稅后利潤歸國有股，但其中拿出多少用于生產(chǎn)發(fā)展基金、后備基金，這是跟其他股東利益相關(guān)聯(lián)的?！敝袊鴦趧訉W(xué)會副會長蘇海南在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，如果要動稅后利潤，其他股東也有權(quán)利發(fā)表相應(yīng)意見，事情就會變得復(fù)雜化。

李錦認為，上市公司被排除在外也有穩(wěn)定資本市場的考慮因素，“上市公司涉及到股市的穩(wěn)定，如果劃轉(zhuǎn)，可能會對資本市場產(chǎn)生難以預(yù)估的影響，所以暫時不動?！?h3>進展一波三折

“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的思路，從上世紀90年代就開始醞釀，但進展卻一波三折。

李錦告訴《中國新聞周刊》，這種思路，最早源自于股權(quán)分置改革中的“國有股減持”政策。

1998年下半年到1999年上半年，為了解決推進國有企業(yè)改革發(fā)展的資金需求和完善社會保障機制，開始進行國有股減持的探索性嘗試。

社?；鹩?000年8月設(shè)立，同時還設(shè)立了“全國社會保障基金理事會”管理這筆基金。

2001年6月，國務(wù)院決定，國有企業(yè)在首次發(fā)行和增發(fā)股票時，按融資額的10%出售國有股，充實社會保障基金。

不過，國有股減持方案出臺后，“市場價減持國有股”招致市場猛烈拋壓，上證綜指從階段高點2245點開始一路下泄，其間證監(jiān)會完全停止新股發(fā)行和增發(fā)。不出5個月，10月22日國有股減持被緊急叫停，但滬深股指從當(dāng)年12月開始，開始了長達5年的熊市。

這一次直接變現(xiàn)國有資本充實社保基金的嘗試以失敗告終。因此，成立之初全國社?；饍H有中央財政撥款200億元，以及部分彩票公益金。

盡管嘗試遭受了挫敗，但呼吁的聲音卻沒有停止過。

2003年的全國“兩會”上，身為全國政協(xié)委員的吳敬璉與林毅夫聯(lián)合提交了《關(guān)于劃撥國有資產(chǎn)歸還國家對老職工社保基金欠賬的建議》。

這份后來被收錄進《吳敬璉文集》的建議案中寫道：“1993年十四屆三中全會上決定引入新的財務(wù)機制，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險體制。由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向個人賬戶制，必然發(fā)生老職工的社會保障基金的補償問題?！?/p>

吳敬璉還在建議中回憶，當(dāng)時就有經(jīng)濟學(xué)家指出，應(yīng)當(dāng)從國有資產(chǎn)中“切出一塊”，劃入國企老職工的個人賬戶，以補償國家對他們的社會保障隱性債務(wù)。但是，這種建議未得到有關(guān)部門的采納，致使國企老職工的“空賬戶”問題成為新社會保障體制建立的最大障礙。

“空賬戶”導(dǎo)致的隱性債務(wù)規(guī)模，在當(dāng)時就已經(jīng)非常驚人。吳敬璉在文中提到，當(dāng)時曾經(jīng)估算過這項欠賬的數(shù)額，“世界銀行估計養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)規(guī)模為當(dāng)年GDP的46%～69%；一些經(jīng)濟學(xué)家的估計為當(dāng)年GDP的71%至94%不等；國務(wù)院體改辦研究所課題組的估計則高達GDP的145%。假定這筆隱性負債只占我國1997年GDP的30%，其總量也超過2萬億元?！?/p>

他非常擔(dān)心，如果不作預(yù)留，而把國有資產(chǎn)悉數(shù)撥給三級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，由它們自主處理，“可能不再有足夠資源來處理對老職工的社會保障隱性債務(wù)問題，這將給未來留下巨大的金融風(fēng)險和妨礙社會安定的隱患”。

這種聲音沒有被淹沒。2004年10月，中共十六屆三中全會通過《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，首次正式提出，“采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金?！?/p>

2009年，股權(quán)分置改革完成，劃撥之議重啟。同年，國務(wù)院規(guī)定，凡在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，均須按首次公開發(fā)行時實際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將股份有限公司部分國有股轉(zhuǎn)由社?；饡钟?。

在經(jīng)歷了2001年的“減持國有股籌集全國社?；稹焙?，這一輪探索，被稱為“轉(zhuǎn)持國有股充實全國社保基金”。

這一次的轉(zhuǎn)持，在實際操作中，也收效甚微。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2011年末，國有股份累計劃撥給全國社?；鹄硎聲馁Y金僅2119億元，只占中央和地方持有的全部國企股份凈資產(chǎn)的1%，占國有上市股份的1.5%。

全國社?；鹄硎聲v年來的年報也可窺見一斑：2014年，國有股減轉(zhuǎn)持資金和股份82.83億元（其中減持資金21.58億元，境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票25.36億元，境外轉(zhuǎn)持股票35.89億元），只占當(dāng)年基金資產(chǎn)總額15356.39億元的不足1%。2015年，國有股減轉(zhuǎn)持資金和股份金額179.04億元，在基金權(quán)益總額17966.51億元中只占1%的比例。

十余年時間，從國有資產(chǎn)中切分給社保基金的蛋糕，仍然是杯水車薪。原人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人李忠曾表示，“全國社會保障基金成立初期，資金的主要來源一是中央財政撥款，二是國有股減轉(zhuǎn)持，三是彩票公益金及投資收益等。隨著國有企業(yè)改制接近尾聲，國有股減轉(zhuǎn)持這一渠道正在枯竭，社?；鹦枰卣剐碌幕I資渠道?！?/p>

早在2006年，吳敬璉就對國資劃轉(zhuǎn)社保的進展緩慢提出過嚴厲批評，他曾在《財經(jīng)》上撰文，不客氣地指出，“非不能也，實不為也?！?/p>

“根據(jù)當(dāng)時國務(wù)院體改辦的計算，只需劃撥1.8萬億元的國有資產(chǎn)，就能解決國家對老職工的社會保障欠賬問題，使建立個人賬戶制的困難迎刃而解?！眳蔷喘I指出，“領(lǐng)導(dǎo)多次表明要把十四屆三中全會關(guān)于建立新社會保障體系的決定落到實處。但是每到這種時刻，總有一些人力圖以種種理由說服領(lǐng)導(dǎo)，把社會保障改革轉(zhuǎn)回到現(xiàn)收現(xiàn)付老體制的方向上去，使行政主管機關(guān)對社會保障基金的收繳、保管和發(fā)放全權(quán)處理的權(quán)力保持不變。而這種既不向受益人報告、也不受他們約束的基金管理體制的延續(xù)，正是腐敗分子得以濫用權(quán)力、貪污挪用受益人‘保命錢活動能夠得手的體制上的原因?！?/p>

進展不順的原因，在蘇海南看來，主要的障礙，一是認識上不統(tǒng)一，二來操作上也有一些不好處理的地方，“有的人認為國有資產(chǎn)有自己的用途，花在社保里面去不是太合適。另外，調(diào)整社保的資金來源，涉及人社部、財政部和國資委，不同的部門會有不同的看法，在認識上有區(qū)別?！?/p>

蘇海南告訴《中國新聞周刊》，落實到操作層面，也有一定難度，“國有資產(chǎn)的好和差，本身有一定不確定性，怎么認定好和差，或者現(xiàn)在好，將來會不會差，這些難以判斷。其次，國有資本劃轉(zhuǎn)，怎么操作、運行，也有一些難度?！?h3>收支缺口越來越大

2013年11月，中共十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”。與近20年前中共十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》相比，在表述上稍有不同，將“資產(chǎn)”改為了“資本”。

此后，劃轉(zhuǎn)的進度，有明顯加速的跡象。2015年，時任財政部部長樓繼偉在多個場合多次呼吁，加快國資劃轉(zhuǎn)社保的落地。

在2015年3月22日召開的“中國發(fā)展高層論壇”上，樓繼偉便提出，要用“劃撥部分國有資產(chǎn)至社?；稹钡霓k法來解決“上一代人造成的養(yǎng)老金缺口要后代人提高養(yǎng)老保險費率來彌補”這一歷史難題。

樓繼偉詳細解釋了國有資產(chǎn)應(yīng)該補充社?；鸬睦碛伞Ｔ?997年中國建立養(yǎng)老保險制度之前，國有企業(yè)和職工并沒有養(yǎng)老保險交費，這些職工進入新的養(yǎng)老保險體系則作為視同繳費來對待，從而造成了后代人必須提高繳費率來補充老人未交費造成的缺口。

一個月后，樓繼偉在清華大學(xué)演講時，再次重申了這一觀點：解決養(yǎng)老金缺口問題的公平辦法就是劃撥部分國有資產(chǎn)，充實社會保障基金，而且已經(jīng)到了不得不推進的時候。

樓繼偉當(dāng)時發(fā)表這一系列講話的背景是，養(yǎng)老保險的收不抵支的狀況在不斷擴大。

根據(jù)《2014年全國社會保險基金預(yù)算》數(shù)據(jù)顯示，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入21489億元，其中保險費收入17554億元，財政補貼收入3038億元；支出19117億元，剔除財政補貼后，當(dāng)期保費收入與支出相減，虧空1563億元。這一數(shù)字，到2015年，擴大到了超過3000億。

虧空拉大的原因不難理解。中國目前實行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，所謂統(tǒng)賬結(jié)合就是“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的制度，企業(yè)繳納職工工資的20%進入社會統(tǒng)籌基金，個人繳納工資的8%存入個人賬戶。

“我們在進行養(yǎng)老保險制度設(shè)計的時候，世界上主要有現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金累積制兩種類型?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是指以同一個時期正在工作的一代人的繳費，來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險財務(wù)模式。基金積累制是國家強制實施的個人養(yǎng)老儲蓄制度，通過建立個人賬戶，企業(yè)和個人繳費全部進入個人賬戶，退休待遇水平完全取決于賬戶基金的積累額，賬戶基金可以進行投資?！编嵄慕榻B說，“我們當(dāng)時看到兩種制度各有好處，所以各拿了一部分簡單拼湊在一起，叫作統(tǒng)賬結(jié)合，該模式目的在于將社會互濟與自我保障兩方面的優(yōu)勢結(jié)合起來。”

這一制度從1997年開始實施，1997年以后進入企業(yè)工作的“新人”，從工作之初即開始繳納社保金；但1997年之前已經(jīng)退休的“老人”和具有一定工齡的“中人”，他們因為此前沒繳納過社保，導(dǎo)致了社保賬戶中存在歷史欠賬，成為了轉(zhuǎn)制成本。

為了解決轉(zhuǎn)制成本，統(tǒng)賬結(jié)合制度在設(shè)計之初就規(guī)定，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付，即將統(tǒng)籌資金用于支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金。但隨著中國人口老齡化的加劇，社會統(tǒng)籌部分的資金支付能力已不能滿足，只得挪用在職職工個人賬戶中的資金用于支付養(yǎng)老金，從而使個人賬戶也成為空賬。

現(xiàn)在，個人賬戶的空賬已經(jīng)越來越大。鄭秉文執(zhí)筆的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》中提出，2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額（即“空賬”）達到47144億元，而做實的個人賬戶累計結(jié)余僅為3274億元。

“做實個人賬戶現(xiàn)在已經(jīng)不再提了?！编嵄母嬖V《中國新聞周刊》，按照目前的運行制度，已經(jīng)是事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，“尤其在國資劃轉(zhuǎn)社保之后，做實個人賬戶，既沒有必要，也不可能真正做實?！?/p>

從當(dāng)前來看，目前養(yǎng)老金支付似乎并沒有太大問題，當(dāng)期的制度收入是大于當(dāng)期的制度支出。

《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》顯示，截至2015年底，全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余已經(jīng)達到了35345億元，比2014年底增加3545億元。

一些東部沿海省份和用工大省的結(jié)余情況甚至還比較理想。2017年11月數(shù)據(jù)顯示，廣東城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余最高，為7258億元，占總結(jié)余的19.6%。累計結(jié)余超千億的地區(qū)還有北京、江蘇、浙江、山東、四川、上海、山西、安徽。這9個地區(qū)共計結(jié)余2.61萬億元，占全部累計結(jié)余的70.6%。

但多寡不均的現(xiàn)象十分突出。養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支的省份增至7個，分別為黑龍江、遼寧、河北、吉林、內(nèi)蒙古、湖北、青海。其中黑龍江不僅當(dāng)期收不抵支，且累計結(jié)余已穿底，為 -232億元。

由于統(tǒng)籌層次低下，中西部存在的缺口只能由財政補貼予以解決，而東部沿海地區(qū)不僅不需要財政補貼，而且還有大量結(jié)余，逐年沉淀下來。

鄭秉文曾統(tǒng)計，從全國范圍來看，財政補貼規(guī)模越來越大，從1998年的24億元，到2015年高達4716億元，18年來財政補貼合計26604億元，就是說，在目前城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余35345億中，75%是由財政轉(zhuǎn)移支付形成的。

在他看來，細究當(dāng)期的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)會看到，每年的巨大余額中一大部分來自財政轉(zhuǎn)移支付，制度的自我平衡能力很差，剔除巨量財政補貼之后，即便以目前居高不下的繳費水平，制度本身仍不能實現(xiàn)收支平衡，且缺口越來越大。

除了這些制度本身不可持續(xù)的隱患，另一個必須面對的現(xiàn)實是，人口老齡化高峰越來越近。

中國勞動和社會保障科學(xué)研究院院長金維剛曾預(yù)計：“到本世紀中葉，老齡化人口達到峰值，預(yù)測老齡人口將達到4.87億，占總?cè)丝?5%?！?/p>

制度撫養(yǎng)比的狀況也在惡化。金維剛曾表示，在職職工和退休人員的撫養(yǎng)比到2016年已經(jīng)演變到2.73個在職人員供養(yǎng)1個退休人員。當(dāng)中國進入人口老齡化高峰的時候，也就是到本世紀中葉的時候，可能是不到1.5個在職人員供養(yǎng)1個退休人員。

按照推算，本世紀30年代將達到老齡化高峰期，而且持續(xù)時間達本世紀末。屆時，相當(dāng)于每三個中國人中，就有一個60歲以上的老年人，進入到老齡化非常嚴重的時刻。

隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老金缺口還會變大：因為向這個資金池儲蓄的年輕人增速跟不上老人退休、領(lǐng)取養(yǎng)老金的增速。

普遍的共識是，代際贍養(yǎng)雖然在一定程度上掩蓋了養(yǎng)老金空賬問題，但是如果沒更好的解決方式，未來可能會出現(xiàn)養(yǎng)老金斷流的危險。

地方探路

國有資本劃轉(zhuǎn)工作，真正提上日程，是從2015年開始。

原人社部新聞發(fā)言人李忠在2015年第一季度新聞發(fā)布會上表示，國有資產(chǎn)劃撥全國社保基金的工作已經(jīng)由財政部牽頭，國資委、人社部、社?；鹄硎聲⒆C監(jiān)會等部門共同推進，且相關(guān)部門已成立專題工作組，建立了工作機制，正在深入研究論證，在這個基礎(chǔ)上“抓緊提出一個總體方案”。

全國總體方案還處在研究階段時，差不多同一時間，山東就在全國首推了國資劃轉(zhuǎn)社保方案落地。

2015年3月，山東率先出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，確定將省管企業(yè)18戶，部門管理企業(yè)453戶，共計省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本（包括國有控股參股企業(yè)中的國有資本）劃轉(zhuǎn)充實省社會保障基金。

其實，山東在這方面早就有所準備。2013年，郭樹清調(diào)任山東省長后，山東省國資、金融領(lǐng)域都進行了大面積的改革，國資劃轉(zhuǎn)社保也繼續(xù)往前推進了一步。

2014年6月，山東省委省政府出臺的《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》，共計26條，其中第18條即為“劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金”，并提出設(shè)立山東省社?；鹄硎聲?，承接管理劃轉(zhuǎn)的省屬企業(yè)國有資本，行使投資者職能。

據(jù)《財新》雜志報道，這一條是郭樹清本人寫進去的。報道中還提到，時任分管省國資委的副省長張超超，專門帶隊到國務(wù)院國資委匯報。國務(wù)院國資委常務(wù)副主任張喜武帶領(lǐng)九個局長聽取匯報，認為劃轉(zhuǎn)國有資本如何操作，中央層面沒有規(guī)定，各省也沒有，山東應(yīng)該慎重。張超超又帶隊到中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯報，得到答復(fù)是以十八屆三中全會決定為準。

山東在當(dāng)時面臨了不少“首吃螃蟹”的難題，比如，要不要成立省級社?；鹄硎聲?，省級社保理事會是個什么機構(gòu)、怎么建，劃轉(zhuǎn)多大比例的國有資本、怎么劃轉(zhuǎn)，無論中央還是地方，都無先例。

山東最終決定，成立山東省社保基金理事會，定位為省政府直屬的正廳級公益一類事業(yè)單位。對完成劃轉(zhuǎn)的企業(yè)，由山東省國資委和山東省社?；鹄硎聲闯钟械漠a(chǎn)權(quán)分別行使股東職權(quán)、履行股東義務(wù)，提名并選舉董事、監(jiān)事。

與中央《方案》所確定的“一般不向企業(yè)派出董事”不同，據(jù)山東省委機關(guān)報《大眾日報》屬下的大眾網(wǎng)報道，從山東方案看，作為股東，山東省社?；鹄硎聲婪ㄏ碛匈Y產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等股東權(quán)利，但不干預(yù)企業(yè)具體經(jīng)營活動，而是通過派出股權(quán)董事等方式，利用市場化手段履職行權(quán)。

“我個人認為，不應(yīng)該向企業(yè)派出董事?！编嵄膶Α吨袊侣勚芸繁硎?，社?；鹄硎聲鳛閲Y劃轉(zhuǎn)的承接單位，只是財務(wù)投資者，不應(yīng)該對企業(yè)經(jīng)營指手畫腳。

而且，在山東方案中，不僅包含非上市公司，上市公司的股份也在劃轉(zhuǎn)之列?！笆俟静幌裱肫?，很多上市央企是境外發(fā)行，情況更加復(fù)雜?！碧K海南對《中國新聞周刊》表示，地方上在剛開始試點的時候，沒有過多考慮這些。

對不同聲音做了回應(yīng)

山東省社?；鹄硎聲硎麻L郭述禹曾坦言，理事會在工作推進中面臨一些困難和問題，主要是：投融資、基金運作和股權(quán)管理等領(lǐng)域的高端專業(yè)化人才不足；在建立市場化的國有股東履職行權(quán)模式方面，還需要進一步研究和探索；受經(jīng)濟和市場形勢影響，國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，資本收益率較低，社?；鸨Ｖ翟鲋惦y度增大等。

專家也預(yù)料到了這些問題的可能性。“當(dāng)時，有一聲音認為國有資產(chǎn)不適宜劃到全國社保基金理事會，其體制不順?！崩铄\告訴《中國新聞周刊》，對于30%的國有資產(chǎn)如何區(qū)分也是問題，如果把劣質(zhì)資產(chǎn)或者虧損企業(yè)劃過去的話，社?；鸩坏珱]辦法分紅，可能還需要注資促進企業(yè)發(fā)展。

清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏也曾表示過擔(dān)心，“劃撥國有資本雖然是一大進步，但與上交紅利相比，它是否能夠為社?；鹛峁┯行У馁Y金來源仍然要觀其后效，因為國企的經(jīng)營也會面臨風(fēng)險，國企在效率和管理方面也存在很多問題?！?/p>

“當(dāng)時擔(dān)心的很多問題，在這次的方案中，都通過‘三不原則做了初步回應(yīng)?！崩铄\告訴《中國新聞周刊》，“三不”是指此“不干預(yù)經(jīng)營、不大量變現(xiàn)、一般不涉上市公司”，這幾個原則針對的就是以前的不同聲音。

比如，《方案》中規(guī)定，社?；饡案魇。▍^(qū)、市）國有獨資公司等承接主體作為財務(wù)投資者，享有所劃入國有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理，一般不向企業(yè)派出董事。必要時，經(jīng)批準可向企業(yè)派出董事。

此前一些國資和國企人士擔(dān)心，此次劃轉(zhuǎn)對于國有企業(yè)的股權(quán)、經(jīng)營是否產(chǎn)生影響？《方案》的回答是不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。

還有聲音認為，一旦實施國有資產(chǎn)劃撥社?；?，國有企業(yè)整體上市的動力和積極性必然下降，有些企業(yè)還可能有意降低國有股持股比例。

針對這種擔(dān)心，這次《方案》規(guī)定，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金，主要劃轉(zhuǎn)對象是中央和地方企業(yè)集團的股權(quán)，一般不涉及上市企業(yè)。對于少量涉及的上市企業(yè)，劃轉(zhuǎn)是原國有股東將其10%的股權(quán)轉(zhuǎn)至社?；饡瘸薪又黧w，屬于國有股權(quán)的多元化持有，不改變企業(yè)國有股權(quán)的屬性和總量。

而最核心的問題是，方案實施是否意味著出現(xiàn)大量變現(xiàn)國有資本？如果大量變現(xiàn)，勢必影響國企的穩(wěn)定和發(fā)展。

財政部在解讀此次方案時，專門就這個問題做了回應(yīng)，“國有資本運作主要是國有資本的結(jié)構(gòu)調(diào)整和有序進退，目標(biāo)是實現(xiàn)國有資本保值增值，獲取更多收益，不是簡單的變現(xiàn)國有資本?！?/p>

另外，《方案》中也明確規(guī)定，社保基金會等承接主體要履行3年以上的禁售期義務(wù)，并應(yīng)承繼原持股主體的其他限售義務(wù)。

財政部在回應(yīng)中非?？隙ǖ乇硎?，“在《方案》實施的過程中，不會也不允許出現(xiàn)大量變現(xiàn)國有資本的情況?！?/p>

改革已經(jīng)破題，面對即將劃轉(zhuǎn)過來的國有資本，承接主體如何保值增值，如何分紅，如何收益收繳，將是未來最大的挑戰(zhàn)。

“國有資產(chǎn)劃撥社保基金從大的角度看是積極的，對于由此帶來的問題，不是無解，是需要制度層面的設(shè)計?！崩铄\對《中國新聞周刊》表示，劃撥按照試點先行、分級組織、穩(wěn)步推進的原則進行。

能為社保改革創(chuàng)造多少空間？

受訪專家普遍認為，此次《方案》的落地意義重大，不僅意味著近20年來國資劃轉(zhuǎn)社保爭論的塵埃落定，為未來百姓如期領(lǐng)取養(yǎng)老金提供了重要保障，也為未來的社保制度改革創(chuàng)造了一定空間。

在國企改革的層面上，由于過去國企紅利直接用于社會保障等民生領(lǐng)域存在著諸多的障礙，這次改革，讓國有資本作為社?；鸬挠辛ρa充，恰恰是回歸國有資產(chǎn)屬性的體現(xiàn)。

社?；鹑笨谥饕从跉v史原因，用國有資產(chǎn)補充社?；鹗潜厝悔厔荨５卩嵄目磥?，國資劃轉(zhuǎn)的目標(biāo)不是為了解決歷史債務(wù)和轉(zhuǎn)型成本，也不應(yīng)該僅僅是為了應(yīng)對“降費”出現(xiàn)的缺口，甚至不是為了解決當(dāng)期的收支缺口，只能是為了解決未來的隱性債務(wù)。

鄭秉文此前撰文稱：“國資劃轉(zhuǎn)主要是為了解決未來的巨大隱性債務(wù)，其性質(zhì)就是戰(zhàn)略儲備基金，用于應(yīng)對人口老齡化高峰的到來。全國社保基金（理事會）作為一個機構(gòu)投資者，也是一個儲備基金，也是用于老齡化高峰。這樣，由全國社?；鹄硎聲钟袊Y劃轉(zhuǎn)就順理成章?！?/p>

蘇海南也持類似觀點，“國有資本劃轉(zhuǎn)社?；?，主要是從長遠考慮，解決今后的壓力，而且形成一個可持續(xù)增長的渠道，這是至關(guān)重要的。”他認為，只要產(chǎn)權(quán)歸社保基金所有，國有資本正常運作的情況下，收益就是長期穩(wěn)定的，至于其他的國有股轉(zhuǎn)持、利潤劃轉(zhuǎn)等都可以作為社保資金的另一部分來源。

鄭秉文認為，厘清國資劃轉(zhuǎn)的目標(biāo)，是為了更清晰地為社保制度改革規(guī)劃路徑。他的建議是，應(yīng)該將國資劃轉(zhuǎn)作為一次重要的社保改革契機，即把短期、中期、長期的三個目標(biāo)統(tǒng)統(tǒng)納入到國資劃轉(zhuǎn)的一攬子之中，給出一個長期的頂層設(shè)計方案。

此次《方案》中也提到，要堅持立足長遠，“建立國有資本劃轉(zhuǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口逐步彌補相結(jié)合的運行機制?！?/p>

在社保制度改革的方向上，鄭秉文堅持認為，實施國資劃轉(zhuǎn)之后，應(yīng)該降低社保費率。

早在2015年，時任財政部部長樓繼偉便提出：只有劃撥部分國有資產(chǎn)補充社會保險基金的基礎(chǔ)上，才有條件適時降低社會保險的費率。如果沒有劃撥國有資產(chǎn)補“缺口”，就沒有條件降低費率。

對于這一點，鄭秉文感到非常遺憾，“這次《方案》中并沒有提到關(guān)于降低社保費率?！?/p>

在他看來，從長期頂層設(shè)計方案的角度看，國資劃轉(zhuǎn)的一個重要意義是，作為財政補貼的主要替代性方案。

“在國資劃轉(zhuǎn)之后，每年財政對養(yǎng)老保險的注入改為由國資劃轉(zhuǎn)之后的投資收益予以支付，以最大程度地厘清財政補貼和養(yǎng)老保險的邊界，減輕財政的直接注入。”鄭秉文在文章中測算，如按保守的7%的收益率（以往全國社保基金的收益率超過8%），劃轉(zhuǎn)4萬億，再加上目前全國社?；鸬拇媪?萬億，每年的投資收益4200億就足以滿足實際需要，“劃轉(zhuǎn)以后的國資作為一個資產(chǎn)池或蓄水池，負責(zé)對養(yǎng)老保險的注入，以后還逐漸包括城鄉(xiāng)居保（新農(nóng)保）每年需要的財政補貼（2015年的養(yǎng)老金支出需求是2117億元）。”

作為系統(tǒng)性改革的一部分，國資劃轉(zhuǎn)社保后，還需要為未來養(yǎng)老金家底和支出規(guī)模建立可精算的“模型”。

“人力資源和社會保障部的精算處只有3個人，難以承擔(dān)上述任務(wù)。有了精算預(yù)測，就能夠防止‘拍腦袋決策的失誤?！编嵄恼J為，不知道未來幾十年養(yǎng)老保險的具體需求，就難以決定國資劃轉(zhuǎn)的規(guī)模和劃轉(zhuǎn)節(jié)奏，“應(yīng)定期發(fā)布養(yǎng)老保險精算預(yù)測報告，給出未來75年的繳費收入與養(yǎng)老金支出的走向，知道國資劃轉(zhuǎn)初始規(guī)模和以后未來逐漸劃轉(zhuǎn)的需要和劃轉(zhuǎn)的規(guī)模，以預(yù)測未來每年收支缺口及其對外部注入的需求，并且知道全部國有資本的“家底”在多大程度上可以滿足未來老齡化的需要?！?/p>

他特別反對將國資劃轉(zhuǎn)社保簡單看作是一次簡單“找錢”運動，或者是制度以外實施的“補窟窿”措施，“應(yīng)將其視為社保制度改革進程中的一個組成部分，與社保改革有機結(jié)合起來?！?