王啟友+++周志強(qiáng)

城市地下管網(wǎng)擔(dān)負(fù)著信息傳遞、能源輸送、排澇減災(zāi)、廢物排棄等功能，是城市的“生命線”。國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào)和川府發(fā)〔2014〕52號(hào)文件，已將地下網(wǎng)管建設(shè)納入政府重要工作。根據(jù)城市建設(shè)中地下投入與地上投入比約為5：5—6：4的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并考慮到天府新區(qū)建設(shè)的需要，我市地下管網(wǎng)建設(shè)的資金需求量將特別巨大。如何籌集這些資金，成為亟需解決的重大問(wèn)題。

一、國(guó)外地下管網(wǎng)投融資模式

1.政府全資模式。英國(guó)、法國(guó)是這類典型。歷史上，英、法政府財(cái)力較強(qiáng)，地下管網(wǎng)建設(shè)完全由財(cái)政承擔(dān)。建成后，以出租方式供管線單位使用，可實(shí)現(xiàn)部分投資回收。隨著政府財(cái)力相對(duì)削弱，該模式也面臨新的考驗(yàn)。如倫敦市政當(dāng)局?jǐn)M投資40億英鎊新建一條“超級(jí)下水道”，但因財(cái)力不足，目前已在考慮面向機(jī)構(gòu)投資者甚至國(guó)外主權(quán)投資基金募集資金。

2.企業(yè)參股模式。德國(guó)是這類典型。德國(guó)各城市地下管道都是由多家企業(yè)參股，采取市場(chǎng)化方式建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。投資企業(yè)對(duì)所建地下管道及設(shè)施享有一定年限的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，但其產(chǎn)權(quán)歸國(guó)有。這既有利于統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理，又可避免地下資源流失或重復(fù)建設(shè)。

3.政企共擔(dān)模式。日本和臺(tái)灣是這類典型。在日本，地下管網(wǎng)建設(shè)資金由政府道路管理者與管線單位共同承擔(dān)。若地方政府資金不足，可向中央政府申請(qǐng)無(wú)息貸款。建成后，管理維護(hù)費(fèi)用政府分擔(dān)一半以上，其余部分由各管線單位分?jǐn)偂Ｔ谂_(tái)灣，其建設(shè)資金由道路主管機(jī)構(gòu)承擔(dān)1/3，管線單位承擔(dān)2/3。維護(hù)費(fèi)用方面，由主管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)管線單位依據(jù)使用時(shí)間或次數(shù)等按比例分?jǐn)偂?/p>

4.地產(chǎn)開發(fā)模式。美國(guó)是這類典型。美國(guó)大多數(shù)州都規(guī)定，地產(chǎn)開發(fā)商須承擔(dān)地下管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用，具體比例由地產(chǎn)商和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商協(xié)商解決。一般而言，開發(fā)商是這筆資金的主要承擔(dān)者。至于管網(wǎng)維護(hù)，則主要由市政公共服務(wù)支出。這是由于美國(guó)公共服務(wù)支出，歷來(lái)都把重點(diǎn)放在維護(hù)而不是建設(shè)上。

二、國(guó)內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)投融資實(shí)踐

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)城市進(jìn)行地下管網(wǎng)投融資模式的探索，初步形成了三種模式。

1.政府主導(dǎo)模式。與英、法模式相同，地下管網(wǎng)由政府（或政府平臺(tái)公司）投資，各使用單位根據(jù)需求租賃管網(wǎng)空間敷設(shè)管線，租金主要用于投資回收及后期維護(hù)。該模式回收周期長(zhǎng)、后續(xù)支出大，既造成大量的資金沉淀，也需要大量的維護(hù)投入。如上海安亭新鎮(zhèn)綜合管廊，由市、區(qū)兩級(jí)政府出資，建成后再委托專業(yè)公司管理，政府需在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)持續(xù)投入。

2.政企聯(lián)合模式。政府和各管線單位共同成立項(xiàng)目公司、聯(lián)合投資建設(shè)，并委托專業(yè)公司管理維護(hù)，相關(guān)費(fèi)用由政府及管線單位分擔(dān)。該模式減少了政府直接出資額，也降低了后期運(yùn)營(yíng)和租賃風(fēng)險(xiǎn)，但其資金分?jǐn)偙壤y以確定，且產(chǎn)權(quán)界限模糊，亟需完善相關(guān)法規(guī)。?？诘叵鹿芾冉ㄔO(shè)即采取此種模式——其市政府已與中國(guó)電信等7家主要管線單位簽訂了“入廊”協(xié)議，由政府和管線單位聯(lián)合設(shè)立項(xiàng)目公司，通過(guò)股權(quán)融資和其它方式籌集建設(shè)資金。建成后引入專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，并以政府購(gòu)買服務(wù)和管廊出租方式逐年回收成本。

3.特許經(jīng)營(yíng)模式。政府只為地下管網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供特別行政許可，完全由民間資本實(shí)施融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)、獲取回報(bào)。該模式下，政府無(wú)需資金投入，特許期滿即可收回管網(wǎng)使用權(quán)。由于政府不直接介入，它能更好調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，更好發(fā)揮其經(jīng)營(yíng)管理的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。重慶正在積極鼓勵(lì)相關(guān)管線單位聯(lián)合成立股份公司，或成立地下管網(wǎng)業(yè)主委員會(huì)，自籌資金建設(shè)和運(yùn)營(yíng)地下管網(wǎng)。當(dāng)前，由于管線“下地入網(wǎng)”的強(qiáng)制規(guī)范不夠，一些管網(wǎng)建成后被閑置，使參與企業(yè)投資回報(bào)較困難，這是亟待解決的問(wèn)題。

三、對(duì)我市地下管網(wǎng)投融資的建議

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，地下管網(wǎng)投融資模式既要考慮管網(wǎng)的社會(huì)性和公益性，也要和城市發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支出能力等因素相適應(yīng)。總的來(lái)看，國(guó)內(nèi)外地下管網(wǎng)投融資過(guò)程中，社會(huì)資本越來(lái)越占據(jù)重要地位。當(dāng)前，成都經(jīng)濟(jì)體量已達(dá)到一定規(guī)模，且未來(lái)人口、產(chǎn)業(yè)還將進(jìn)一步集聚。成都地下管網(wǎng)建設(shè)已具備從以政府投入為主，逐步轉(zhuǎn)向“財(cái)政引導(dǎo)+社會(huì)投資”的條件。

一是設(shè)立地下管網(wǎng)建設(shè)基金。我市已成立地下管網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在規(guī)劃和建設(shè)管控方面力度越來(lái)越大。下一步，重點(diǎn)要解決好建設(shè)資金。建議仿照地鐵發(fā)展專項(xiàng)基金模式，設(shè)立“成都市地下管網(wǎng)建設(shè)基金”，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)?；饚?kù)的資金來(lái)源，可以有三個(gè)渠道：在市域內(nèi)抽取一定比例土地出讓金；從市政配套費(fèi)中抽取一定比例資金；收取地下空間使用權(quán)出讓費(fèi)。

二是推進(jìn)地下空間綜合開發(fā)。地下空間是城市的“第二座城池”，強(qiáng)化地下空間開發(fā)利用，不僅可增強(qiáng)管網(wǎng)規(guī)劃布局的科學(xué)性，還可通過(guò)市場(chǎng)化方式籌措部分資金用于管網(wǎng)建設(shè)（這方面，已有浙江金華模式可借鑒）。我市可加快制定地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例，對(duì)地下空間和地下建（構(gòu)）筑物相關(guān)權(quán)利的獲取、轉(zhuǎn)讓、保護(hù)等作出規(guī)定，并出臺(tái)支持地下空間綜合開發(fā)的政策措施，通過(guò)出讓地下空間使用權(quán)、開發(fā)權(quán)吸引社會(huì)資金參與地下商業(yè)街、地下倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、地下過(guò)街廊道、地下綜合體、地下交通設(shè)施等建設(shè)，收取的費(fèi)用專用于管網(wǎng)建設(shè)。

三是發(fā)行地下管網(wǎng)專項(xiàng)債券。近期，國(guó)家發(fā)改委制定了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，鼓勵(lì)各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)葘ｍ?xiàng)債券，募集資金用于地下綜合管廊建設(shè)。發(fā)行此類債券，可簡(jiǎn)化和放寬審核；可靈活設(shè)計(jì)專項(xiàng)債券的期限、還本付息時(shí)間安排；還可采取“債貸組合”增信方式，由商業(yè)銀行進(jìn)行債券和貸款統(tǒng)籌管理。我市應(yīng)加快制定有關(guān)投資分擔(dān)、使用付費(fèi)、明晰產(chǎn)權(quán)等配套政策，為企業(yè)發(fā)行地下管網(wǎng)專項(xiàng)債券創(chuàng)造穩(wěn)定、可預(yù)期的政策環(huán)境。

四是爭(zhēng)取國(guó)家地下管網(wǎng)建設(shè)試點(diǎn)。2015年起，國(guó)家將分批選擇36個(gè)城市開展地下綜合管廊試點(diǎn)，探索投融資、建設(shè)維護(hù)、定價(jià)收費(fèi)、運(yùn)營(yíng)管理等模式。獲批國(guó)家地下管網(wǎng)建設(shè)試點(diǎn)的城市，可獲得較大額度的專項(xiàng)資助。如已獲批為地下管網(wǎng)建設(shè)試點(diǎn)的沈陽(yáng)，在今后3年內(nèi)將獲得國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)助資金12億元。與此同時(shí)，沈陽(yáng)將按計(jì)劃通過(guò)PPP方式撬動(dòng)37億投資，項(xiàng)目總投資達(dá)50億元。這對(duì)拉動(dòng)城市固定資產(chǎn)投資、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義。我市應(yīng)積極包裝天府新區(qū)地下管網(wǎng)項(xiàng)目，爭(zhēng)取成為第二批試點(diǎn)城市。

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（作者單位：中共成都市委政策研究室）endprint