蔣偉煌，劉飛娥，夏克李

（文成縣委黨校，浙江文成325300）

較高的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容和主要標(biāo)志之一。浙江城鎮(zhèn)化發(fā)展水平位居全國(guó)前列，溫州的城鎮(zhèn)化率則高于全省平均水平，但文成等浙南山區(qū)縣的城鎮(zhèn)化率還很低，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，已成為溫州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的短板，嚴(yán)重影響全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，堅(jiān)持以人為本原則、秉持生態(tài)文明理念、強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展方式的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正在積極有效推進(jìn)，為擁有豐富綠色生態(tài)資源的山區(qū)縣打開了發(fā)展空間，提供了城鎮(zhèn)化建設(shè)的新思路。同時(shí)，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期和動(dòng)力轉(zhuǎn)換期，必須以新的思維和方式謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。這對(duì)相對(duì)落后的山區(qū)縣來說，是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)，更是一個(gè)創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)遇。在新常態(tài)下，科學(xué)分析、正確認(rèn)識(shí)浙南山區(qū)新型城鎮(zhèn)化的制約因素，創(chuàng)新思路、挖掘優(yōu)勢(shì)，采取有效措施推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是溫州市全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中的一個(gè)重要課題。本文以文成山區(qū)為樣本，就此問題進(jìn)行個(gè)案實(shí)證分析。

一、國(guó)內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)概述

從制約因素角度研究我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，是國(guó)內(nèi)專家學(xué)者較普遍運(yùn)用的方法，其中不乏對(duì)山區(qū)城鎮(zhèn)化制約因素的研究。張立群（2008）對(duì)貧困山區(qū)在自然環(huán)境條件較差、人員思想素質(zhì)較低、自身發(fā)展進(jìn)步較難等客觀背景下的小城鎮(zhèn)建設(shè)制約因素作了分析，指出貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)必須明確自身優(yōu)勢(shì)，走內(nèi)生發(fā)展為基礎(chǔ)、外向帶動(dòng)為保障的協(xié)同共進(jìn)發(fā)展路徑；[1]鄧偉等（2013）從山區(qū)空間聯(lián)系的邊緣性與封閉性、生態(tài)環(huán)境的脆弱性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一性、城鎮(zhèn)分布的離散性等方面，分析了山區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性及造成的不利影響，并提出了相應(yīng)對(duì)策。[2]有學(xué)者對(duì)浙江省域的城鎮(zhèn)化影響因素進(jìn)行了具體分析。吳超（2013）采用面板數(shù)據(jù)模型方法，對(duì)浙江省11個(gè)城市城鎮(zhèn)化水平的影響因素進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為工業(yè)化發(fā)展是直接動(dòng)力，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起促進(jìn)作用，農(nóng)村居民收入和教育水平提高起推動(dòng)作用；[3]王瑩瑩等（2014）以浙江省為例構(gòu)建了新型城鎮(zhèn)化影響因素的指標(biāo)體系，采用主成分回歸分析方法，得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用發(fā)揮不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動(dòng)作用成效顯著、第二產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展具有最大推動(dòng)作用、人口轉(zhuǎn)移有正向作用、文化教育發(fā)展的推動(dòng)作用仍顯不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度相關(guān)、人居環(huán)境發(fā)展是重要因素等實(shí)證結(jié)論。[4]在新形勢(shì)下，還有學(xué)者從新常態(tài)視角對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑作了新探索。童中賢等（2015）以湖南省為例，提出新常態(tài)下省域新型城鎮(zhèn)化必須謀劃以人為本、“四化”同步、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、生態(tài)文明、文化繁榮、多元參與的新推進(jìn)路徑；[5]徐安勇（2015）在分析新常態(tài)下福建省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問題基礎(chǔ)上，提出了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策建議。[6]

以上成果或從山區(qū)視角、或從浙江省域視角、或從新常態(tài)視角，對(duì)城鎮(zhèn)化制約因素進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施，無疑對(duì)推進(jìn)新常態(tài)下文成山區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有積極的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。當(dāng)然，文成山區(qū)有自身的特殊情況，城鎮(zhèn)化制約因素亦存在著共性中的個(gè)性，在上述研究基礎(chǔ)上深入進(jìn)行個(gè)案分析很有必要。

二、文成山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r

（一）文獻(xiàn)選取

經(jīng)文獻(xiàn)檢索，文成城鎮(zhèn)化發(fā)展情況相關(guān)數(shù)據(jù)主要載于《2000文成縣第五次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)》、《2010文成縣第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)》和《（2014-2016）文成統(tǒng)計(jì)年鑒》中。將文獻(xiàn)中的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理列表，大致反映了文成山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的縱向變化趨勢(shì)（見表1）；選取其中2000年、2010年和2015年城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)與同期全市、全省和全國(guó)情況作比較，則可顯見文成山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的橫向差距所在（見表2）。

表1 2000年以來文成縣城鎮(zhèn)化發(fā)展簡(jiǎn)略情況

表2 2000、2010、2015年文成縣與全市、全省、全國(guó)城鎮(zhèn)化率比較 單位：%

（二）城鎮(zhèn)簡(jiǎn)況

城鎮(zhèn)是山區(qū)城鎮(zhèn)化的重要載體。長(zhǎng)期以來，文成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平偏低，城鎮(zhèn)數(shù)量少，原來除縣城大峃鎮(zhèn)之外，只有珊溪、玉壺和南田3個(gè)區(qū)轄建制鎮(zhèn)。1992年，經(jīng)過撤區(qū)并鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整后，建制鎮(zhèn)增加到8個(gè)，自此，城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化發(fā)展步入新階段。①2011年和2015年的兩次行政區(qū)劃再調(diào)整，建制鎮(zhèn)又先后增加到9個(gè)和12個(gè)，城鎮(zhèn)人口大幅增加，城鎮(zhèn)化率隨著提高。②城鎮(zhèn)數(shù)量的增加為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供了空間條件，但總體來看，文成山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展是滯后的，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化還處于相當(dāng)?shù)偷乃健?/p>

（三）特點(diǎn)分析

1.城鎮(zhèn)化率偏低，落后于全國(guó)平均水平。2000年文成城鎮(zhèn)化率僅為29.93%，城鎮(zhèn)化尚處于初期階段；2014年，城鎮(zhèn)化率提高到40.06%。而全國(guó)平均城鎮(zhèn)化率早在2003年就達(dá)到了40.53%，2011年則首次超過了50%，達(dá)到51.27%。③這意味著文成的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平比全國(guó)平均水平落后了11年多。2015年文成城鎮(zhèn)化率為42.54%，比全國(guó)低13.56個(gè)百分點(diǎn)，與全省、全市比較差距就更大了（見表2）。

2.發(fā)展速度較慢，差距呈不斷拉大趨勢(shì)。2000至2010年，是文成城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的時(shí)期，城鎮(zhèn)化率提高了9.63個(gè)百分點(diǎn)，年均提升0.963個(gè)百分點(diǎn)；同期全國(guó)平均城鎮(zhèn)化率則提高了13.59個(gè)百分點(diǎn)，年均提升1.359個(gè)百分點(diǎn)，分別比文成高3.96和0.396個(gè)百分點(diǎn)。2010至2015年，文成城鎮(zhèn)化率僅提高2.98個(gè)百分點(diǎn)，年均提升0.596個(gè)百分點(diǎn)；同期全國(guó)平均城鎮(zhèn)化率提高6.42個(gè)百分點(diǎn)，年均提升1.284個(gè)百分點(diǎn)，分別比文成高3.44和0.688個(gè)百分點(diǎn)（見表2）?？梢姡某沙擎?zhèn)化發(fā)展一直來處于碎步慢進(jìn)中，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均發(fā)展速度，并且近幾年來表現(xiàn)出減速緩進(jìn)特征。緩慢的速度，必然拉大文成與其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距，與全市、全省和全國(guó)城鎮(zhèn)化率比較，2000年分別低21.53、18.74和6.16個(gè)百分點(diǎn)，2010年分別低26.46、22.06和10.12個(gè)百分點(diǎn)，2015年分別低25.46、23.26和13.56個(gè)百分點(diǎn)。

3.內(nèi)生動(dòng)力不足，主要依賴于外力拉動(dòng)。兩次全國(guó)人口普查之間的10年中，文成城鎮(zhèn)人口從7.93萬上升到8.39萬，增加了0.46萬人；此時(shí)全國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展期，對(duì)農(nóng)民工的需求量大，全縣外出人口較多，常住人口卻從26.49萬下降到21.21萬，減少了5.28萬（見表1）。這一降一升的反差，使城鎮(zhèn)化率有了較大幅度的提高。而事實(shí)上，全縣城鎮(zhèn)人口年均僅增加460人，城鎮(zhèn)化并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2011年以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)，全縣常住人口回升，城鎮(zhèn)人口雖增加了3.48萬，城鎮(zhèn)化率卻提高很少。可見，文成城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ辉谟诳h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生力量推動(dòng)鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，而在于外在集聚輻射能量形成較強(qiáng)的拉力作用。近5年來城鎮(zhèn)人口大量增加，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和下山移民政策起到積極作用，但主要因素是兩次行政區(qū)劃再調(diào)整新增了4個(gè)建制鎮(zhèn)、擴(kuò)大了建成區(qū)范圍，這進(jìn)一步說明縣域城鎮(zhèn)化內(nèi)生力量的不足。

三、新常態(tài)下文成山區(qū)新型城鎮(zhèn)化的制約因素與有利條件

（一）制約因素

1.自然環(huán)境條件差，限制了新型城鎮(zhèn)化地理空間。文成位于浙南山區(qū)，地形崎嶇，環(huán)境脆弱，對(duì)城鎮(zhèn)化形成了自然約束。一是平地少，城區(qū)小。境內(nèi)山地面積占82.5%，平地很少，多數(shù)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積比較狹小，發(fā)展空間不足，地價(jià)、房?jī)r(jià)偏高，客觀上制約了對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力。二是阻斷性，離散化?？v橫交錯(cuò)的山脈河流將境內(nèi)鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)分割阻斷，按自然地理單元形成多個(gè)相對(duì)封閉的聚落系統(tǒng)；進(jìn)而使城鎮(zhèn)空間分布域關(guān)聯(lián)松散，呈“山高路遠(yuǎn)”的離散化特征，內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊，要素流動(dòng)不暢，集聚擴(kuò)散效應(yīng)較弱。[2]

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，削弱了新型城鎮(zhèn)化物質(zhì)基礎(chǔ)?？陀^條件限制下文成經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期落后，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏堅(jiān)強(qiáng)的實(shí)力支撐。一是經(jīng)濟(jì)總量小，人均生產(chǎn)總值低。2000年全縣生產(chǎn)總值僅11.31億元，人均只有3038元；2015年全縣生產(chǎn)總值提高到71.75億元，人均17974元，仍處于相當(dāng)?shù)偷乃?。②與全市、全省和全國(guó)比較，文成的人均生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，并呈差距不斷擴(kuò)大趨勢(shì)（見表3）。與此相應(yīng)的是縣財(cái)力欠強(qiáng)，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持力不從心。二是農(nóng)民收入低，遷入城鎮(zhèn)能力差。農(nóng)民收入一直來都遠(yuǎn)低于全市和全省平均水平，而且差距不斷擴(kuò)大，只是由于轉(zhuǎn)移支付收入的增加而略高于全國(guó)平均水平。2015年全縣農(nóng)村居民人均可支配收入17974元，比全市平均水平少8061元，比全省平均水平少7951元，分別只有全市、全省平均水平的62.0%和62.4%（見表4）。農(nóng)民的低收入與城鎮(zhèn)的高房?jī)r(jià)形成強(qiáng)烈反差，鄉(xiāng)村居民向城鎮(zhèn)遷移的難度可想而知，大多數(shù)存在經(jīng)濟(jì)能力障礙。三是產(chǎn)業(yè)層次低，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)難。經(jīng)濟(jì)落后伴隨著產(chǎn)業(yè)層次的低下。2010年文成三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為11.1∶34.2∶54.7，第一產(chǎn)業(yè)比重相當(dāng)高；2015年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到改善，調(diào)整為10.4∶30.7∶58.9，但與全市 （2.7∶45.5∶51.8）、全省 （4.3∶45.9∶49.8） 和全國(guó) （9.0∶40.5∶50.5）比較，第一產(chǎn)業(yè)比重仍分別高7.7、6.1和1.4個(gè)百分點(diǎn)，與全國(guó)的差距還有所擴(kuò)大。④這表明，文成山區(qū)相當(dāng)多的農(nóng)民仍被束縛在有限的土地上。近年來，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的比重雖然較高，但這是建立在經(jīng)濟(jì)總量小、工業(yè)欠發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的，高比重的第三產(chǎn)業(yè)并未能吸納更多農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。沒有相當(dāng)規(guī)模第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化就會(huì)因根基不實(shí)而成為“無本之木”。

表3 文成縣與全市、全省和全國(guó)人均生產(chǎn)總值比較單位：元

表4 2000年、2010-2015年文成縣與全市、全省和全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入（人均純收入）比較單位：元

3.城鎮(zhèn)建設(shè)較滯后，鄉(xiāng)村農(nóng)民的遷入意愿不強(qiáng)。農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)的主要目的，是為了獲取更多的收入、過上更好的生活，使孩子接受更好的教育、有更好的前程。文成的城鎮(zhèn)建設(shè)歷史不長(zhǎng)，縣城之外的許多鎮(zhèn)城區(qū)由鄉(xiāng)村直接改換而來、拼湊而成，普遍存在著建設(shè)滯后、“發(fā)育不良”的毛病，呈現(xiàn)出較明顯的村莊特征。如民居布局雜亂、結(jié)構(gòu)單一、外觀粗劣，街道狹小、美化不足；尤其是公共服務(wù)設(shè)施欠缺，較大型的公園、圖書館、體育場(chǎng)館等很少，教育資源相對(duì)貧乏，衛(wèi)生院所醫(yī)療條件和水平難以滿足需求。滯后的城鎮(zhèn)建設(shè)與較高房?jī)r(jià)的反差，加上就業(yè)的難度，極大地影響著鄉(xiāng)村農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)的心理認(rèn)同，遷居意愿大為削減。

4.農(nóng)民文化水平低，遷居城鎮(zhèn)的適應(yīng)能力不高。文成山區(qū)教育落后，居民科學(xué)文化素養(yǎng)總體較差。2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，全縣21.21萬常住人口中，初中及以下文化程度的為16.58萬人，占78.17%，而同期全縣鄉(xiāng)村常住人口為12.82萬人，占66.44%；2008至2010年文成縣農(nóng)村住戶調(diào)查情況也表明，文化程度在初中及以下勞動(dòng)力占比高達(dá)70.2%。[7]很明顯，鄉(xiāng)村集中了縣域大部分的低文化程度人口。農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)面臨著生產(chǎn)生活方式的改變、思想觀念的嬗變，這要求有相對(duì)較高的科學(xué)文化素養(yǎng)。特別是在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換，新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)并非靠一身力氣、一腔熱情、一股干勁所能適應(yīng)得了的，創(chuàng)新發(fā)展更要求管理者、從業(yè)具有相當(dāng)高的科學(xué)文化素養(yǎng)與創(chuàng)新能力。文化程度普遍偏低的狀況，使多數(shù)鄉(xiāng)村農(nóng)民難以適應(yīng)城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活方式，存在向城鎮(zhèn)遷移的文化軟能力障礙。

5.政策導(dǎo)向有偏差，存在著新型城鎮(zhèn)化體制障礙。文成山區(qū)城鎮(zhèn)化主體主要有兩類，一是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好、發(fā)展能力較強(qiáng)的鄉(xiāng)村農(nóng)民，自主向城鎮(zhèn)遷移；二是享受下山移民優(yōu)惠政策的偏遠(yuǎn)山村農(nóng)民，在政府引導(dǎo)下遷居城鎮(zhèn)。毫無疑問，下山移民優(yōu)惠政策對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了積極作用，但存有偏差。一是惠及面太小。多數(shù)鄉(xiāng)村被定義為“非偏遠(yuǎn)山村”而不能享受下山移民優(yōu)惠政策，村民向城鎮(zhèn)遷移的動(dòng)能缺失。二是配套性不強(qiáng)。移民身份轉(zhuǎn)變的相關(guān)政策缺位，移民離鄉(xiāng)不離土，居住在城鎮(zhèn)里，身份仍是原鄉(xiāng)村村民，不易融入城鎮(zhèn)社會(huì)；在轉(zhuǎn)移就業(yè)上，也沒有給予政策優(yōu)惠。這些問題在較大程度上降低了山村農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)的積極性，反映出推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策體制還不夠完善。

（二）有利條件

1.資源優(yōu)勢(shì)效應(yīng)顯現(xiàn)。文成山區(qū)因工業(yè)資源貧乏、條件惡劣，保住了一片“藍(lán)天凈土”，形成得天獨(dú)厚的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源和旅游資源，為新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展提供了極為有利的先決條件。隨著大中城市和發(fā)達(dá)地區(qū)中產(chǎn)階層消費(fèi)結(jié)構(gòu)、生活方式的改變，拓展了眾多新的消費(fèi)群體和消費(fèi)市場(chǎng)。[8]高山蔬菜大米、生態(tài)水果家禽等成為暢銷綠色農(nóng)產(chǎn)品，特色農(nóng)業(yè)精品園、生態(tài)農(nóng)莊、鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂等新業(yè)態(tài)發(fā)展強(qiáng)勁，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展取得較大成效。特別是旅游業(yè)發(fā)展迅速，2010到2015年,旅游總?cè)藬?shù)年均增長(zhǎng)31.9%,旅游總收入年均增長(zhǎng)21.5%，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，使2015年第三產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到42.25億元，在三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中比重高達(dá)58.9%。⑤可以說，文成山區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源已成功轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，逐步走上了綠色發(fā)展、生態(tài)富民、科學(xué)跨越的發(fā)展新路，為鄉(xiāng)村農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)開辟了廣闊前景。[9]

2.后發(fā)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用。后發(fā)優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，在時(shí)間緯度上，后發(fā)展國(guó)家和地區(qū)具有與其經(jīng)濟(jì)的相對(duì)落后性共生的特殊有利條件，從而能獲得跨越式發(fā)展。這一理論在落后的文成山區(qū)同樣適用。一是經(jīng)濟(jì)基數(shù)小，增長(zhǎng)潛力大，在落后的壓力和先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的借鑒等因素作用下，容易獲得較快的發(fā)展。從2011年開始，文成縣GDP增長(zhǎng)速度普遍高于全市、全省和全國(guó)平均水平，2015年達(dá)8.3%，與全市持平，比全省和全國(guó)分別高0.3和1.4個(gè)百分點(diǎn)（見表5）。在全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速發(fā)展時(shí)期的新常態(tài)下，仍能保持8%以上的高速度，足以顯示文成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，這也是山區(qū)趕超發(fā)展所必須的。二是大中城市的輻射作用和擴(kuò)散效應(yīng)增強(qiáng)，發(fā)展環(huán)境漸趨改善。高層次人才在城市趨于飽和，迫于就業(yè)壓力逐漸向落后縣域、山區(qū)轉(zhuǎn)移，縣域人才外流現(xiàn)象開始逆轉(zhuǎn)，加上自身教育科學(xué)文化事業(yè)的發(fā)展，人口素質(zhì)將會(huì)有較大的提升，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)提供強(qiáng)有力的智力支撐。同時(shí)，先進(jìn)地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到較高水平后，投資重點(diǎn)開始向落后山區(qū)傾斜，縣域高速公路的修建、省道的改造，將極大改善交通條件，成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新動(dòng)力。

表5 2010-2015年文成縣與全市、全省和全國(guó)GDP增長(zhǎng)速度比較 單位：%

3.政策優(yōu)勢(shì)助推發(fā)展。外力的支持是落后山區(qū)發(fā)展不可或缺的重要力量。一直以來，文成作為“欠發(fā)達(dá)”山區(qū)，從產(chǎn)業(yè)升級(jí)到社會(huì)建設(shè)，從居民生活到基礎(chǔ)設(shè)施，都離不開國(guó)家、省、市的大力扶持。2015年2月摘掉“欠發(fā)達(dá)”帽子后，省政府原先的政策、財(cái)政支持沒有改變，并出臺(tái)了新的扶持政策。政策扶持是先進(jìn)地區(qū)所不具有的落后山區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，給文成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了活力，助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得新成效。

四、新常態(tài)下文成山區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略

（一）科學(xué)編制縣域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

結(jié)構(gòu)合理的小城鎮(zhèn)體系，是山區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的直接載體。行政區(qū)劃的多次調(diào)整，既為文成城鎮(zhèn)化發(fā)展打下了良好的空間基礎(chǔ)，也帶來了城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)、統(tǒng)籌性不夠、延續(xù)性不足的弊病，造成資源的浪費(fèi)，延緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程。為此，應(yīng)從自然環(huán)境條件和人文特點(diǎn)出發(fā)，科學(xué)編制縣域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，明確新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的行動(dòng)方向。

1.構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的新型城鎮(zhèn)化梯級(jí)結(jié)構(gòu)體系，明確城鎮(zhèn)化建設(shè)的空間布局和著力點(diǎn)。以縣城為核心，實(shí)施“小縣美城”戰(zhàn)略，建設(shè)功能比較健全、發(fā)揮城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用的縣域中心城市；以周邊11個(gè)鎮(zhèn)城區(qū)為重點(diǎn)，推進(jìn)“美麗城鎮(zhèn)”建設(shè)，形成城鎮(zhèn)化的基本地域空間；以鄉(xiāng)政府所在地、條件較好的中心村為基礎(chǔ)，深化“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，構(gòu)造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這樣，中心城市—城鎮(zhèn)城區(qū)—中心村，構(gòu)成“一核一環(huán)多點(diǎn)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展梯級(jí)結(jié)構(gòu)體系，以保持空間布局的相對(duì)穩(wěn)定性和持續(xù)性。

2.因地制宜合理拓展鎮(zhèn)城區(qū)發(fā)展空間，解決好城鎮(zhèn)人口偏少與城區(qū)容量不足的矛盾。一要根據(jù)人口發(fā)展規(guī)律，合理確定各城區(qū)人口容量和發(fā)展規(guī)模，堅(jiān)持以人為本和可持續(xù)發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃、合理布局城區(qū)發(fā)展空間。二要以遵重自然為前提，以維護(hù)民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全為根本，從地形、地質(zhì)特點(diǎn)出發(fā)，合理開發(fā)城區(qū)邊坡地，拓寬地域空間，緩解平地較少的困境。三要遵循集約節(jié)約原則，結(jié)合“美麗城鎮(zhèn)”建設(shè)，根據(jù)實(shí)際適當(dāng)發(fā)展符合城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活需求的中高層建筑小區(qū)，拓寬生產(chǎn)生活空間。

3.著力加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本條件。一要架構(gòu)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大動(dòng)脈，突破聚落的封閉性和城區(qū)空間組織的離散化對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的阻礙。借國(guó)家和省、市支持縣域交通大發(fā)展的機(jī)遇，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)以縣城為中心基本上呈環(huán)狀分布的特點(diǎn)，以環(huán)形高等級(jí)公路連通周邊各城區(qū)，貫通縣城至周邊城區(qū)的放射狀主干道；加強(qiáng)通中心村及重點(diǎn)景區(qū)道路規(guī)劃設(shè)計(jì)和改造升級(jí)，形成與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展梯級(jí)結(jié)構(gòu)體系相應(yīng)的、便捷通達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，消除自然環(huán)境劣勢(shì)帶來的不利影響。二要完善城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。認(rèn)清城鎮(zhèn)建設(shè)的不可逆性、長(zhǎng)期性和綜合性特征，加強(qiáng)城區(qū)道路、街區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和學(xué)校、醫(yī)院、公園、圖書館、商場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以“美麗城鎮(zhèn)”建設(shè)為抓手，改善市容市貌，提升服務(wù)水平，增強(qiáng)集聚輻射功能；推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”升級(jí)發(fā)展，延伸公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

（二）大力培育縣域生態(tài)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的決定性因素，城鎮(zhèn)化進(jìn)展必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。[10]只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，從而帶動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。文成高比重的第三產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)顯示出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的跨越性特點(diǎn)，但經(jīng)濟(jì)總量偏低，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)作用還是有限的。因此，第一要?jiǎng)?wù)是要充分利用資源優(yōu)勢(shì)，尋找新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)，形成適應(yīng)新常態(tài)、符合區(qū)域?qū)嶋H的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，明確新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的著力重點(diǎn)。

1.打造高品質(zhì)生態(tài)旅游產(chǎn)品。生態(tài)旅游是文成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方向，但產(chǎn)品品質(zhì)還不夠高，知名度偏低，對(duì)全國(guó)的影響力不強(qiáng)，能量太小。旅游業(yè)的發(fā)展取決于旅游資源的“獨(dú)一”性，取決于產(chǎn)品的高品質(zhì)。所以，要改變“遍地開花”的發(fā)展模式，憑借“全國(guó)第一高瀑”百丈漈、“華夏一絕”銅鈴山壺穴奇觀、“帝師王佐”劉佰溫故里、“全國(guó)第五大佛教基地”天圣山安福寺等獨(dú)有的高品質(zhì)旅游資源，加強(qiáng)旅游產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，借申報(bào)5A級(jí)景區(qū)的契機(jī)，全力打造對(duì)全國(guó)具有較大影響力和較強(qiáng)吸引力的高品質(zhì)景區(qū)，扭轉(zhuǎn)“節(jié)假日旅游地”狀況，打開生態(tài)旅游大發(fā)展局面。

2.提高生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。山區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的天然緊密聯(lián)系，注定割斷不了城鎮(zhèn)居民與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)聯(lián)。隨著旅游業(yè)的發(fā)展和人們對(duì)食品安全的日趨重視，綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品日益暢銷。依托工業(yè)污染少、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢(shì)，文成綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得初步成效，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、從業(yè)人數(shù)不多。下一步，要鼓勵(lì)支持生態(tài)農(nóng)業(yè)走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路子，打造幾個(gè)在全市、全省甚至全國(guó)有較高知名度的品牌，形成集聚效應(yīng)和品牌效應(yīng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，使新型農(nóng)業(yè)成為城鎮(zhèn)居民的重要就業(yè)方式。

3.發(fā)展生態(tài)工業(yè)促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。新常態(tài)并非不要發(fā)展速度，對(duì)于落后的山區(qū)縣來說，沒有相對(duì)較高的發(fā)展速度，就永遠(yuǎn)趕不上全國(guó)的發(fā)展步伐，城鎮(zhèn)化發(fā)展也將會(huì)停滯不前。工業(yè)因吸納就業(yè)人數(shù)多、效率高，在山區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用仍不能忽視。在新常態(tài)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求、水源保護(hù)地責(zé)任的雙重制約下，文成應(yīng)利用僑資優(yōu)勢(shì)和高層次人才回流、交通改善的機(jī)遇，以親民、環(huán)保、集中為原則，積極發(fā)展綠色生態(tài)工業(yè)，如綠色食品加工業(yè)、來料加工業(yè)，甚至高科技產(chǎn)業(yè)。以生態(tài)工業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)服務(wù)業(yè)提升，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上臺(tái)階，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化同產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互動(dòng)與融合。[11]

（三）努力發(fā)展科學(xué)文化教育事業(yè)

以人為本是新型城鎮(zhèn)化的基本原則，人口素質(zhì)的提高，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本條件。針對(duì)文成山區(qū)鄉(xiāng)村人口科學(xué)文化素質(zhì)普遍較低的現(xiàn)實(shí)，必須努力發(fā)展基礎(chǔ)教育和成人繼續(xù)教育，提高農(nóng)村居民的科學(xué)文化素質(zhì)，增強(qiáng)向城鎮(zhèn)遷移的主觀能力，提升對(duì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的適應(yīng)能力。一要推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。優(yōu)質(zhì)教育資源集中不利于城鄉(xiāng)教育事業(yè)的整體發(fā)展，也會(huì)增加因?qū)W生不得已擇校而形成的家庭負(fù)擔(dān)，從而影響城鎮(zhèn)化發(fā)展。所以必須采取有力措施引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)，惠及鄉(xiāng)村孩子。二要強(qiáng)化職業(yè)技術(shù)教育。在各城鎮(zhèn)創(chuàng)辦職業(yè)高中，培養(yǎng)職業(yè)后備軍，并以業(yè)余職校、網(wǎng)絡(luò)學(xué)校等形式擴(kuò)展成人職業(yè)繼續(xù)教育，特別是要注重與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的職業(yè)技術(shù)教育，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供合格勞動(dòng)力。三要實(shí)施優(yōu)秀人才聚集政策。對(duì)高層次人才特別是引進(jìn)的高級(jí)人才給予一定的政策優(yōu)惠，營(yíng)造尊重知識(shí)、尊重人才的良好氛圍，引導(dǎo)農(nóng)民追求知識(shí)和技術(shù)。

（四）注重完善城鎮(zhèn)化制度和政策

城鎮(zhèn)化進(jìn)程本身就是各種相關(guān)制度政策創(chuàng)新的過程，[12]落后山區(qū)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)條件差，更需要政府的引導(dǎo)和推動(dòng)。必須堅(jiān)持以民為本理念，明確新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政府職責(zé)，進(jìn)一步完善切實(shí)可行的引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度政策，消除體制障礙，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一要用好國(guó)家和省、市各種扶持政策。制定有利于新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展、科學(xué)合理的具體政策執(zhí)行方案，建立相應(yīng)的政策落實(shí)反饋機(jī)制和責(zé)任追究制度，保證有限資金發(fā)揮最大效益。二要優(yōu)化完善縣域城鎮(zhèn)化相關(guān)政策。擴(kuò)大下山移民政策惠及面，對(duì)中心村以下村莊，按偏遠(yuǎn)程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素分等級(jí)給予不同程度的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)更多的村民向城鎮(zhèn)聚集；制定移民轉(zhuǎn)移就業(yè)稅收優(yōu)惠、資金支持等相關(guān)扶持政策，支持鼓勵(lì)他們創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；探索幾十年不變的農(nóng)村自留地政策改革，給城鎮(zhèn)新居民一塊菜園地，以減輕其生活負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)遷居城鎮(zhèn)的信心。

五、結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化滯后是浙南山區(qū)的普遍現(xiàn)象，文成存在的自然環(huán)境條件差、發(fā)展空間不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、基礎(chǔ)不實(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)滯后、品質(zhì)不高，農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)低、能力不強(qiáng)，政策制度不完善、導(dǎo)向不明等制約因素，在浙南山區(qū)有一定的代表性；擁有豐富的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)資源，也是浙南山區(qū)的共同特征。補(bǔ)齊浙南山區(qū)城鎮(zhèn)化滯后的短板，對(duì)溫州市全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系重大，勢(shì)在必行。面對(duì)新常態(tài)，推進(jìn)文成等浙南山區(qū)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，立足實(shí)際，發(fā)揮生態(tài)旅游資源優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)，以科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)彌補(bǔ)環(huán)境劣勢(shì)，以發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民素質(zhì)穩(wěn)固智力支撐，以完善政策制度強(qiáng)化政府引導(dǎo)。

注釋：

1朱禮.文成縣志[M].中華書局,1996.

2李標(biāo).2016文成統(tǒng)計(jì)年鑒[M].文成縣統(tǒng)計(jì)局,2016.

3數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng).2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].[2016-12-15].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

4數(shù)據(jù)根據(jù)有關(guān)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理所得。

5數(shù)據(jù)來源：周文平.2011文成統(tǒng)計(jì)年鑒[M].文成縣統(tǒng)計(jì)局,2011.和李標(biāo).2016文成統(tǒng)計(jì)年鑒[M].文成縣統(tǒng)計(jì)局,2016.

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