任遠(yuǎn)喆

冷戰(zhàn)后最激烈的美俄外交戰(zhàn)

這個(gè)夏天，美俄外交戰(zhàn)繼續(xù)升級(jí)。8月31日，美國國務(wù)院發(fā)表聲明稱，為了實(shí)現(xiàn)外交使團(tuán)的對(duì)等，要求俄羅斯在9月2日之前關(guān)閉其駐舊金山總領(lǐng)館以及位于華盛頓和紐約的各一處外交設(shè)施。此外，美國還提出更為苛刻的要求，宣稱將于9月2日強(qiáng)行搜查俄駐舊金山總領(lǐng)館及館內(nèi)工作人員住處。為此，俄館不得不緊急銷毀文件以應(yīng)對(duì)美方的“檢查”。俄外長拉夫羅夫在與美國務(wù)卿蒂勒森的通話中，對(duì)此事表示了“極大的遺憾”，并稱這將進(jìn)一步升級(jí)兩國關(guān)系緊張局勢。

“大戲”上演前會(huì)有序幕。此輪美俄外交交惡的前奏早在一年多以前就響起來了。2016年7月8日，在奧巴馬執(zhí)政后期美俄關(guān)系持續(xù)僵冷、烏克蘭和敘利亞危機(jī)演變?nèi)院ǖ谋尘跋拢绹砸幻v俄外交官遭到俄警察“毆打”為由，宣布驅(qū)逐兩名俄駐美外交官。轉(zhuǎn)天俄方還以顏色，宣布兩名美國駐俄外交官為“不受歡迎的人”，限他們48小時(shí)內(nèi)離境。很快，隨著美國大選氛圍漸濃，這次外交交鋒迅速淡出人們視野。然而五個(gè)月后，冷戰(zhàn)結(jié)束后美俄之間最激烈的外交戰(zhàn)正式拉開大幕。

2016年12月29日下午三點(diǎn)，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬借口“俄羅斯政府背景”的黑客侵入民主黨陣營電子郵件系統(tǒng)竊取信息“干涉美國大選”，宣布對(duì)俄情報(bào)部門及相關(guān)個(gè)人實(shí)施制裁。其中最引人注目的是關(guān)閉俄駐紐約和馬里蘭總領(lǐng)事館、驅(qū)逐35名俄在華盛頓和舊金山的外交人員。此次驅(qū)逐仍是以俄外交官從事與身份不符的“諜報(bào)工作”為直接由頭，但其本意顯然是對(duì)俄羅斯“染指”剛剛結(jié)束的美國總統(tǒng)大選并與特朗普競選團(tuán)隊(duì)“暗送秋波”進(jìn)行報(bào)復(fù)。俄外長拉夫羅夫馬上針鋒相對(duì)，建議普京總統(tǒng)批準(zhǔn)遣返35名美國外交人員，包括美駐莫斯科大使館31名外交官，以及美駐圣彼得堡總領(lǐng)事館的四名工作人員。出人意料的是，一向風(fēng)格強(qiáng)硬利落的普京并沒有批準(zhǔn)立即實(shí)施該計(jì)劃，反而發(fā)表聲明說，根據(jù)國際慣例，俄羅斯絕對(duì)有權(quán)利以牙還牙，但暫“不會(huì)為難美國外交官，不會(huì)驅(qū)逐任何人”。他還邀請(qǐng)美國駐莫斯科外交官的孩子們到克里姆林宮參加新年聚會(huì)。對(duì)于普京的應(yīng)對(duì)方式，已經(jīng)贏得大選正在候任的特朗普在推特上表態(tài)大贊普京“干得好”，稱“一直就知道普京非常聰明”，“希望同俄羅斯保持友好關(guān)系”。外界對(duì)此的解讀是，俄羅斯并未立即針鋒相對(duì)地發(fā)起反擊，是想留有余地，因其對(duì)特朗普正式就職后重啟美俄關(guān)系充滿期待。

然而，特朗普上臺(tái)后改善美俄關(guān)系的愿望遇到重重阻力。在過去半年多時(shí)間里，特朗普在華盛頓的政治對(duì)手抓住其團(tuán)隊(duì)與俄暗通款曲的“通俄門”和“俄干預(yù)美國大選門”窮追不舍，情報(bào)部門的調(diào)查也步步深入、曠日持久，特朗普政府一直籠罩在有關(guān)丑聞的陰影里，多位政府高官被迫辭職，特朗普的親屬也牽涉其中。特朗普本人試圖解除對(duì)俄制裁的嘗試更遭到國會(huì)和國務(wù)院職業(yè)外交官的強(qiáng)烈抵制，阻力既來自民主黨陣營，也來自共和黨建制派。美俄關(guān)系不僅未能緩和，反而越來越冷。特朗普和普京在7月二十國集團(tuán)漢堡峰會(huì)期間首次會(huì)晤，俄方專門提出了外交財(cái)產(chǎn)歸還的問題，但沒有得到美方正面回應(yīng)。不久以后，美國國會(huì)眾議院以419票贊成對(duì)3票反對(duì)的絕對(duì)多數(shù)通過新法案，對(duì)更多俄公司和個(gè)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。再加上“通俄門”繼續(xù)發(fā)酵，蒂勒森國務(wù)卿在烏克蘭問題上做出對(duì)俄強(qiáng)硬表態(tài)，俄羅斯對(duì)美俄關(guān)系的緩和愿望徹底破滅。對(duì)此，隱忍已久的俄羅斯迅速宣布了一攬子反制措施，要求美方在9月1日前將駐俄外交人員削減至455人，自8月1日起暫停美國駐俄使館對(duì)莫斯科別墅和多羅日內(nèi)街倉庫的使用權(quán)。

8月底、9月初的美國新一輪外交報(bào)復(fù)將美俄關(guān)系推入更大旋渦。隨著美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）搜查俄駐舊金山總領(lǐng)館大樓的視頻曝光，俄國內(nèi)反美情緒持續(xù)高漲。9月5日，在廈門參加金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第九次會(huì)晤的普京表示，他考慮再縮減美國駐俄外交人員規(guī)模以求對(duì)等。目前美俄兩國派駐對(duì)方的外交人員都是455人，但在俄駐美的455名人中有155人是在聯(lián)合國工作，普京認(rèn)為這些人不能算是俄駐美外交人員。他表示，要對(duì)等的話，需再減掉155名美駐俄外交官。一旦俄方真的這么做，美俄關(guān)系將是雪上加霜。

外交報(bào)復(fù)在國際實(shí)踐中屢見不鮮

外交是用和平手段處理國與國之間分歧和矛盾、促進(jìn)國家關(guān)系發(fā)展、維護(hù)國家利益的官方行為。外交強(qiáng)調(diào)藝術(shù)和智慧，憧憬實(shí)現(xiàn)“不戰(zhàn)而屈人之兵”的理想目標(biāo)。然而現(xiàn)實(shí)政治中的外交一線并非都是“晴空萬里”，在很多時(shí)候更像是“沒有硝煙的戰(zhàn)場”。兩國外交關(guān)系建立起來之后，使館的設(shè)立和外交人員的派駐，既為國家間有效溝通創(chuàng)造了便利渠道，也不可避免地成為“外交戰(zhàn)場”的“前沿哨所”。各國在外交斗爭中逐漸形成一系列比較明確、彼此默契的規(guī)則和慣例，構(gòu)成國際習(xí)慣，外交報(bào)復(fù)乃至外交戰(zhàn)就是其中重要組成部分。

外交報(bào)復(fù)是外交中最核心的對(duì)等原則之延伸，其目的也是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)等，保證兩國關(guān)系交惡背景下的無差別待遇。與互惠對(duì)等相比，外交報(bào)復(fù)是一種懲罰性的行為，是受害國在國際法允許的范圍內(nèi)保護(hù)和捍衛(wèi)自己權(quán)益的武器和手段。一般來講，外交報(bào)復(fù)往往迫不得已，目的是讓采取其所認(rèn)定的不法國際行為的國家和意欲無端傷害別國利益的國家有所顧忌，從而減少甚至阻止損害外交關(guān)系的行為再次發(fā)生。正因?yàn)榇?，外交?bào)復(fù)必須把握好尺度，不使受害國遭到不應(yīng)有的傷害，制止不法國際行為或謀求傷害補(bǔ)救，程度上必須有節(jié)制，確保大致相當(dāng)。同時(shí)外交報(bào)復(fù)措施必須在國際法和國際慣例規(guī)定的范圍內(nèi)采取，盡量限定在外交領(lǐng)域，避免擴(kuò)大化和持久化。外交報(bào)復(fù)本意是象征性的情緒表達(dá)，然而一旦其程度不斷加碼，時(shí)間不斷延長，往往會(huì)對(duì)國家間關(guān)系造成難以挽回的負(fù)面影響，演變成為外交領(lǐng)域最極端的“交往”方式——外交戰(zhàn)。

外交報(bào)復(fù)在國際外交實(shí)踐中屢見不鮮，手段也多種多樣。例如大使的缺位或直接召回大使。雖然大使的缺位并不影響使館正常履職，但常被視為是一種不友好或顯示不滿的舉動(dòng)。兩國關(guān)系冷淡時(shí)，常常通過召回等方式有意造成大使缺位。另一種常見方式就是對(duì)派遣國外交官實(shí)施懲罰，較溫和的做法是宣布派遣國的外交官或領(lǐng)事官為“不受歡迎的人”，那么他們就必須被召回或終止在駐在國的工作。更常見的嚴(yán)厲報(bào)復(fù)形式就是直接驅(qū)逐外交官。為了使有關(guān)舉措合法化，駐在國往往找出一些理由，例如當(dāng)事人“從事了間諜活動(dòng)”“與恐怖分子有染”“卷入顛覆活動(dòng)”，或“觸犯接受國刑法”等。更有甚者，駐在國并不明示就直接對(duì)派遣國外交官進(jìn)行驅(qū)逐。這種措施往往導(dǎo)致另一方“以牙還牙”、對(duì)等驅(qū)逐，使局勢螺旋升級(jí)，外交關(guān)系嚴(yán)重受損。endprint

外交報(bào)復(fù)、外交戰(zhàn)與整個(gè)世界外交史的發(fā)展過程相伴相生。外交萌芽時(shí)期的古希臘就有雅典與斯巴達(dá)之間頻繁外交報(bào)復(fù)的鮮活實(shí)踐。當(dāng)時(shí)由于外交規(guī)范并不完善，外交報(bào)復(fù)往往導(dǎo)致兵戎相見。近代歐洲外交報(bào)復(fù)頻發(fā)，推動(dòng)一大批外交思想家展開對(duì)外交特權(quán)和外交官保護(hù)的研究。17世紀(jì)，現(xiàn)代外交法的奠基者、荷蘭人格勞秀斯專門系統(tǒng)討論了“針對(duì)派遣國有目的的報(bào)復(fù)行動(dòng)中，大使能否成為報(bào)復(fù)懲罰的對(duì)象”這一課題。格勞秀斯的回答比較含混，另一位著名外交學(xué)家、意大利人真蒂利在16世紀(jì)末給出較明確的看法，認(rèn)為一名君主只有在他國君主虐待其大使的報(bào)復(fù)行為中，才有權(quán)對(duì)該國派遣在自己國內(nèi)的大使進(jìn)行懲處。這是對(duì)等原則的反映，也是外交制度的基石。正是在這種不斷進(jìn)行的討論甚至辯論中，國際上關(guān)于外交人員特權(quán)與豁免的法律規(guī)定才逐漸完善，外交報(bào)復(fù)和外交戰(zhàn)的法律界限也逐漸清晰。當(dāng)代外交規(guī)范體系以1961年制定的《維也納外交關(guān)系公約》和1963年的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》為基礎(chǔ)，總體原則和目標(biāo)是保護(hù)派遣國的外交機(jī)構(gòu)和外交人員，但在實(shí)踐中這些規(guī)范的遵守情況往往成為國與國關(guān)系發(fā)展的“晴雨表”，國家間政治關(guān)系惡化的“犧牲品”。

美俄外交戰(zhàn)由來已久

近代史上著名的外交戰(zhàn)案例不勝枚舉，其中最有名且影響廣泛的當(dāng)屬冷戰(zhàn)期間美蘇以及冷戰(zhàn)后美俄之間的頻繁交惡。

冷戰(zhàn)中美蘇最嚴(yán)重的外交戰(zhàn)發(fā)生在里根執(zhí)政時(shí)期。上世紀(jì)80年代，蘇聯(lián)在美外交人員數(shù)量急劇增多，中情局懷疑其中很大部分都從事諜報(bào)工作。1985年9月，里根總統(tǒng)推動(dòng)了一項(xiàng)代號(hào)“饑渴行動(dòng)”的秘密計(jì)劃，試圖在三年內(nèi)大規(guī)模削減蘇聯(lián)在美外交人員。次年8月，美國拘捕受雇于聯(lián)合國的蘇聯(lián)物理學(xué)家扎哈羅夫，指控他指派一名圭亞那留學(xué)生竊取美國空軍戰(zhàn)機(jī)引擎資料。一周后，蘇聯(lián)以涉諜為由拘捕《美國新聞與世界報(bào)道》駐莫斯科記者丹尼洛夫。后雖經(jīng)兩國談判兩人分別獲釋回國，事件仍引發(fā)外交戰(zhàn)。1986年10月，里根政府在驅(qū)逐25名蘇聯(lián)派到美國的人員后，又下令常駐華盛頓與舊金山的55名蘇聯(lián)外交官限期離境。蘇聯(lián)方面由于準(zhǔn)備不足，報(bào)復(fù)乏力，僅驅(qū)逐了5名美國外交官，另從美國駐蘇使館調(diào)走260名本國雇員，職位從秘書到清潔工，從助理到保安;宣布美國派駐莫斯科與列寧格勒（現(xiàn)圣彼得堡）使領(lǐng)館不能再雇用蘇聯(lián)員工。之后，蘇聯(lián)下令美國削減駐蘇外交人員數(shù)目至251人，美方亦為駐美蘇聯(lián)外交人員數(shù)目訂立同樣的上限。直至1992年蘇聯(lián)解體后，這一規(guī)定才告廢除。

歷史上美俄之間互逐外交官的經(jīng)典案例，基本上都是以從事間諜活動(dòng)的名目。1994年2月，美國驅(qū)逐俄國資深情報(bào)官員李森科，指他需要為中情局干員艾姆斯間諜案負(fù)責(zé)。李森科被逐前數(shù)日，艾姆斯與妻子才因被控至少在1985到1993年間出售機(jī)密情報(bào)給莫斯科而被捕。美俄之間的外交戰(zhàn)一觸即發(fā)。然而此后時(shí)任美國總統(tǒng)克林頓從拉攏葉利欽的“大局”出發(fā)，未將此事擴(kuò)大。

2001年美俄爆發(fā)了新世紀(jì)首次外交戰(zhàn)。當(dāng)年2月，F(xiàn)BI資深反間人員漢森因涉嫌為俄羅斯及蘇聯(lián)駐美使館提供間諜服務(wù)被捕。3月21日，時(shí)任美國國務(wù)卿鮑威爾召見俄駐美大使尤沙科夫，交給他一份51人的俄駐美外交人員名單，稱美方掌握名單上的所有人均借外交身份從事間諜活動(dòng)，限定他們須在7月1日前離美。當(dāng)日，普京總統(tǒng)的高級(jí)外交顧問普里霍季科公開聲稱美國“冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)蘇恐懼癥復(fù)發(fā)”，揚(yáng)言俄方正考慮驅(qū)逐“數(shù)以百計(jì)”的美國外交官甚至召回俄駐美大使以示報(bào)復(fù)。俄國家安全會(huì)議秘書伊萬諾夫表示，俄將根據(jù)美國的態(tài)度發(fā)起更嚴(yán)厲的痛擊，“我們有充分時(shí)間在美駐俄1000多名外交官中認(rèn)真挑選，找出美國最寶貴的人員，然后發(fā)起報(bào)復(fù)?！本驮诖舜瓮饨伙L(fēng)波滑向失控之際，小布什和普京總統(tǒng)為事態(tài)降溫，表示兩國需要坦誠溝通，希望媒體不要過分炒作。此后十幾年間，美俄因所謂“間諜問題”還有過幾輪交鋒，互有攻守，直到奧巴馬執(zhí)政最后一年，真正的外交戰(zhàn)才正式上演。

外交戰(zhàn)作為美俄關(guān)系的一大“歷史傳統(tǒng)”，是兩國關(guān)系難以擺脫冷戰(zhàn)思維影響的真實(shí)寫照。這種較量激烈而留有余地，既代表了雙方根深蒂固難以放下的對(duì)手心態(tài)，以及在兩國關(guān)系敏感問題上錙銖必較的行為習(xí)慣，也反映了雙方并不愿彼此關(guān)系徹底破局的有限手段選擇。目前看，美俄關(guān)系短期內(nèi)顯著改善無望，雙方外交戰(zhàn)還會(huì)有新的戲碼輪番上演。

（作者為外交學(xué)院外交學(xué)系副教授）endprint