2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，明確提出采用政府和社會(huì)資本合作模式（即PPP模式），提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。目前，PPP模式在我國(guó)上升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，并在全國(guó)開(kāi)始迅速推廣。但是，在當(dāng)前各地開(kāi)展的PPP項(xiàng)目中還存在著一系列問(wèn)題制約著PPP模式健康發(fā)展。若不能有效解決這些問(wèn)題，必將影響PPP模式的推進(jìn)。

一、PPP項(xiàng)目中存在的問(wèn)題分析

近兩年在國(guó)家的大力推動(dòng)下，PPP模式在全國(guó)各地火熱開(kāi)展，但是在火熱繁榮的背后卻存在一些限制PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展的問(wèn)題，這些問(wèn)題應(yīng)給予足夠關(guān)注，且亟待解決。

（一）項(xiàng)目選取不合理，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定收益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目占比過(guò)少

目前許多地方政府在選取PPP項(xiàng)目上不甚合理，在項(xiàng)目多、周期長(zhǎng)、建設(shè)資金緊張的情況下，不考慮項(xiàng)目自身的特性，便將大量沒(méi)有資金收益的市政類公益項(xiàng)目或者收益較少且很難彌補(bǔ)成本的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行整體打包，包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行推廣，缺乏科學(xué)論證。

（二）項(xiàng)目投資規(guī)模缺少科學(xué)論證，與財(cái)政承受能力不相匹配

在確定項(xiàng)目投資規(guī)模時(shí)，往往缺少詳細(xì)科學(xué)的論證，對(duì)項(xiàng)目的后期資金投入缺少預(yù)判，以致項(xiàng)目后期不斷追加資金投入，這就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的資金投入規(guī)模與政府實(shí)際的財(cái)政承受能力不相符。

（三）政府方融資渠道狹窄，缺少必要的金融創(chuàng)新

政府作為PPP項(xiàng)目的參與者，其融資渠道相比社會(huì)資本來(lái)說(shuō)相對(duì)狹窄，參與項(xiàng)目建設(shè)的資金基本只有兩個(gè)來(lái)源，很難有其他融資方法，缺少必要的金融創(chuàng)新。這不僅會(huì)大量占用財(cái)政資金，給政府財(cái)政支出帶來(lái)壓力，造成財(cái)政資金緊張，數(shù)額龐大的銀行貸款也會(huì)給中長(zhǎng)期政府財(cái)政預(yù)算帶來(lái)負(fù)擔(dān)。

（四）只顧前期項(xiàng)目建設(shè)，缺少后期相應(yīng)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)

我國(guó)推廣PPP模式其本意是轉(zhuǎn)變政府職能，在以前社會(huì)資本難以進(jìn)入的公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，通過(guò)社會(huì)資本的參與，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，借助社會(huì)資本的雄厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)和高效的后期管理運(yùn)營(yíng)能力提升公共服務(wù)的質(zhì)量。但在目前看來(lái)，在PPP項(xiàng)目中大多存在只顧項(xiàng)目建設(shè)而后期運(yùn)營(yíng)乏力的現(xiàn)象。PPP模式強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設(shè)環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的后期運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)。但在實(shí)際操作中，地方政府往往會(huì)忽略這一點(diǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目后期缺少市場(chǎng)化的運(yùn)作，更談不上進(jìn)行金融創(chuàng)新。

在PPP項(xiàng)目的招標(biāo)過(guò)程中，政府很難轉(zhuǎn)變以往觀念，一般更傾向選擇資金實(shí)力雄厚、工程技術(shù)先進(jìn)的大型工程建設(shè)施工單位作為社會(huì)資本方，合作進(jìn)行PPP項(xiàng)目的開(kāi)展。這類單位雖然資金雄厚，但是其往往缺少后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，難以實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)營(yíng)。

（五）PPP專業(yè)人才稀缺，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢

目前雖然各地都在熱推PPP模式，但其興起時(shí)間較短，政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的專業(yè)人才較少，所以在項(xiàng)目的前期識(shí)別、后期管理運(yùn)營(yíng)上大都靠第三方咨詢公司。而這些公司的專業(yè)水平參差不齊，工作效率不高，這就致使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，落地難。

二、推進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)展的幾點(diǎn)建議

（一）科學(xué)審慎、切合實(shí)際地選擇PPP項(xiàng)目

在PPP項(xiàng)目的識(shí)別上，要科學(xué)審慎地進(jìn)行物有所值論證和財(cái)政承受能力論證，充分考慮項(xiàng)目投入、回報(bào)和財(cái)政的承受能力的匹配度，切合實(shí)際，做好財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，要拒絕整體打包的形式，根據(jù)項(xiàng)目自身的類型，合理選取運(yùn)作模式。對(duì)于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并可以覆蓋建設(shè)成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要積極采用PPP模式進(jìn)行推介；對(duì)于具有一定收益但不能完全覆蓋成本的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要明確政府和社會(huì)資本方各自的支出責(zé)任，政府在進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼時(shí)要嚴(yán)格把握財(cái)政預(yù)算支出；對(duì)沒(méi)有現(xiàn)金收益的公益型項(xiàng)目，要審慎選擇采用PPP模式，如要采用，需明確社會(huì)資本方的后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)和政府方的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）應(yīng)用金融創(chuàng)新開(kāi)拓融資渠道，加大項(xiàng)目后期市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)

正確適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用金融工具的創(chuàng)新，完全可以實(shí)現(xiàn)用杠桿效應(yīng)來(lái)撬動(dòng)大量社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)。在需要大量建設(shè)資金的前提下，政府方可以考慮設(shè)立城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資本出資參與設(shè)立各類項(xiàng)目的專項(xiàng)投資基金，參與到城市建設(shè)中來(lái)；進(jìn)行資產(chǎn)證券化的運(yùn)作，將政府授予項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的收入和其他穩(wěn)定收入打包成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)與證券、信托和基金等金融機(jī)構(gòu)合作，發(fā)起設(shè)立專項(xiàng)資產(chǎn)管理計(jì)劃，拓寬融資渠道，加大市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；與具有優(yōu)質(zhì)資金的社會(huì)資本方合作，探索發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券進(jìn)行融資，允許社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)良好、產(chǎn)生穩(wěn)定收益的前提下進(jìn)行債權(quán)向股權(quán)的轉(zhuǎn)化，在減少政府支持壓力的前提下，與政府方共享收益，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的雙贏。

（三）強(qiáng)化對(duì)PPP模式的學(xué)習(xí)，積極培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)PPP人才

政府作為PPP項(xiàng)目的參與者，要正確理解PPP模式的內(nèi)涵，積極邀請(qǐng)專業(yè)知識(shí)豐富的專家學(xué)者為相關(guān)人員定期開(kāi)展PPP相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，并經(jīng)常組織學(xué)習(xí)發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)布的各類PPP項(xiàng)目操作指南，不斷強(qiáng)化PPP從業(yè)隊(duì)伍的專業(yè)技能，做到各類規(guī)范要求心中有數(shù)。還可以與高等院校和資質(zhì)較高的專業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，組織人員的交流，吸收他們的先進(jìn)專業(yè)知識(shí)，提高工作人員自身專業(yè)素質(zhì)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行定襄縣支行）