城鄉(xiāng)社區(qū)是城市發(fā)展的重要組成部分，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理是城市工作的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出，“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”，加強(qiáng)和完善社區(qū)治理是夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和進(jìn)步則是踐行“以人民為中心”執(zhí)政理念的關(guān)鍵。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市的發(fā)展已成為推動(dòng)現(xiàn)代化發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ鞘谐砷L中的各種因素深深融入到整個(gè)社區(qū)變遷和治理變革之中。然而，快速的城市化也帶來了許多前所未有的社區(qū)問題，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理面臨著不少新情況新問題。為此，成都市在全國范圍內(nèi)率先設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理，把轉(zhuǎn)理念、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)機(jī)制、轉(zhuǎn)形態(tài)貫穿社區(qū)發(fā)展治理的全過程，通過啟動(dòng)社區(qū)治理行動(dòng)來改善經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境，有計(jì)劃地引導(dǎo)社區(qū)走向健康可持續(xù)發(fā)展，將新發(fā)展理念在成都城鄉(xiāng)社區(qū)落地生根，變成普遍實(shí)踐，開創(chuàng)了社區(qū)發(fā)展創(chuàng)新的新境界。

一、社區(qū)治理是社區(qū)發(fā)展的必然路徑

社區(qū)是城市人居環(huán)境、城市文化、城市人文生態(tài)的主要載體，早在1951年，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)為回應(yīng)西方許多發(fā)達(dá)國家普遍面臨的城市失業(yè)、貧困、社會(huì)秩序惡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等一系列問題，倡導(dǎo)開展“社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)”，動(dòng)員和教育社區(qū)居民積極參與社區(qū)和國家建設(shè)，充分發(fā)揮其創(chuàng)造力，一起大力改變貧苦落后狀況，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長和社會(huì)的全面進(jìn)步，社區(qū)發(fā)展成為世界范圍內(nèi)的區(qū)域社會(huì)發(fā)展策略和模式。但在中國特有的快速城市化進(jìn)程中，社區(qū)在自然發(fā)展和演化過程中超速發(fā)展，平衡不夠。隨著利益訴求越趨多元，社會(huì)群體分化加劇，公眾的民主意識(shí)和主體意識(shí)日漸覺醒，傳統(tǒng)“大政府、小社會(huì)”格局的局限性和不適應(yīng)性日漸凸顯。市場規(guī)則的興起雖然在客觀上扭轉(zhuǎn)了社區(qū)行政化傾向，但資本的逐利性和“經(jīng)濟(jì)人”的理性計(jì)算對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)共同體的侵蝕也導(dǎo)致了對(duì)社區(qū)成員利益的侵害、社區(qū)居民價(jià)值觀念的變化以及嚴(yán)重的社會(huì)公平問題，這在很大程度上造成了社區(qū)衰退，而不是社區(qū)發(fā)展。由此，客觀上導(dǎo)致了當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)中存在著政治凝聚力不強(qiáng)、資源配置不盡合理、自治能力不足、服務(wù)水平低下、社區(qū)意識(shí)淡薄等發(fā)展困境?！爸卫怼钡膬?nèi)涵、外延與理論框架則為社區(qū)發(fā)展提供了一種新的實(shí)現(xiàn)路徑和行動(dòng)方案，習(xí)近平總書記指出，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。好的治理意味著政治國家與市民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，治理理論視野下的社區(qū)治理更注重政府、社區(qū)組織、企業(yè)等不同治理主體在社區(qū)治理中的協(xié)作與配合，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及非正式社區(qū)規(guī)范、公約、約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動(dòng)、協(xié)同行動(dòng)等對(duì)涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，增進(jìn)社區(qū)成員社會(huì)福利，最終推進(jìn)社區(qū)發(fā)展進(jìn)步。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)發(fā)展與社區(qū)治理具有內(nèi)在一致性

成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會(huì)指出，作為城市治理的重要組成部分，社區(qū)發(fā)展治理是一個(gè)自然歷史過程，有其自身的規(guī)律性，特別需要處理好科學(xué)發(fā)展和有效治理的關(guān)系，探索兩者之間的內(nèi)在一致性，努力做到社區(qū)發(fā)展和治理良性互動(dòng)、共同提升。

（一）統(tǒng)籌踐行了價(jià)值理性與工具理性

社區(qū)作為一個(gè)重要的社會(huì)單位，是解決各種社會(huì)矛盾和應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問題的出發(fā)點(diǎn)，在傳統(tǒng)的社區(qū)建設(shè)路徑中，往往將國家、社會(huì)視為各自獨(dú)立、各具自主性的兩個(gè)抽象實(shí)體，要么強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的社會(huì)性視角，要么強(qiáng)調(diào)國家在治理中的主導(dǎo)地位和控制傾向。統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展，則實(shí)現(xiàn)了國家、社會(huì)在實(shí)踐中的抽象性與具體性并存，其實(shí)質(zhì)在于統(tǒng)籌踐行了社區(qū)的價(jià)值理性與工具理性?！俺鞘械暮诵氖侨恕?，其工作重頭就是緊緊圍繞關(guān)系人民群眾切身利益的衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)，通過城市發(fā)展為人民群眾提供精細(xì)的城市管理和良好的公共服務(wù)。因而，從價(jià)值理性來講，社區(qū)發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一種人民獻(xiàn)身并致力于社區(qū)整體發(fā)展的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，涉及不同的社會(huì)制度的文化價(jià)值選擇和社會(huì)理想，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的前提和根本；從工具理性而言，社區(qū)治理則是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人民美好生活的途徑和方法，是一系列有計(jì)劃解決社區(qū)所面臨的實(shí)際問題的行動(dòng)、步驟、項(xiàng)目方案或運(yùn)作方式。

（二）統(tǒng)籌遵循了物的法則與人的法則

習(xí)近平總書記在沈陽考察社區(qū)時(shí)指出，“社區(qū)建設(shè)光靠錢不行，要與鄰為善、以鄰為伴”，社區(qū)建設(shè)要既見物又見人，統(tǒng)籌遵循物的法則與人的法則。物的法則就是理性法則、工業(yè)法則，以法律為基礎(chǔ)，以個(gè)人主義、契約自由等非情感的原則來運(yùn)作，通過完善社區(qū)空間環(huán)境，健全社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，旨在推動(dòng)社區(qū)治理的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。人的法則就是人文法則，將社區(qū)作為社會(huì)生活共同體，是在情感、依戀等自然感情一致的基礎(chǔ)上形成的、聯(lián)系密切的有機(jī)群體，旨在發(fā)展一種相互信任、守望相助、休戚與共的社區(qū)關(guān)系，培養(yǎng)居民的民主意識(shí)和自治、互助能力，提高居民的綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量，讓社區(qū)更有溫度，讓鄰里不再陌生，讓發(fā)展更有質(zhì)量。

（三）統(tǒng)籌發(fā)揮了他組織和自組織功能

健康的社區(qū)至少應(yīng)該具備三個(gè)要素：一是框架創(chuàng)意——確定行動(dòng)機(jī)會(huì)和解決問題的能力，明確社區(qū)的需求及回應(yīng)方案；二是建設(shè)社會(huì)資本，能夠動(dòng)員社區(qū)成員一起工作和共同分享資源；三是動(dòng)員資源，組織和動(dòng)員足夠的社區(qū)成員、金融資源和組織去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在傳統(tǒng)的社區(qū)管理中，國家干預(yù)以及外在因素的影響較大，國家或政府等主體通過各種制度性的渠道或者非正式途徑組織和影響著社區(qū)治理行動(dòng)和社區(qū)組織行為，甚至大包大攬、越位錯(cuò)位，制約了社會(huì)發(fā)展活力。然而，治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能單一由外部強(qiáng)加，而是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)，并形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而促使社區(qū)發(fā)展進(jìn)化為“一種基本上自由選擇而非強(qiáng)迫認(rèn)同的過程”。因而，社區(qū)發(fā)展需要依靠社區(qū)居民自發(fā)主動(dòng)參與，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的命運(yùn)共同體，但這種自發(fā)性必須以鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、強(qiáng)化政府的主體責(zé)任、提升黨和政府的威信為前提，處理好黨建引領(lǐng)與融合共治的關(guān)系、行政推動(dòng)與共建共享的關(guān)系。

（四）統(tǒng)籌構(gòu)建了生活共同體和社區(qū)政治

習(xí)近平總書記指出，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。社區(qū)發(fā)展過程中建構(gòu)起來的社區(qū)不僅僅只是一個(gè)地域社會(huì)生活共同體，同樣也是一個(gè)實(shí)施城市基層行政管理和社會(huì)控制的國家治理單元，是國家用于貫徹決策實(shí)施過程、實(shí)行社會(huì)改革、實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制和社會(huì)整合的基本手段和基本單元。特別是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)改革和單位制的解體，人們開始重新回歸家庭、回歸生活、回歸社會(huì)，這三個(gè)過程匯集為人們回歸社區(qū)的過程，大量的社會(huì)矛盾和社會(huì)需求也隨之?dāng)D壓在社區(qū)，尤其需要加強(qiáng)社區(qū)層面的國家政權(quán)建設(shè)，由此，“社區(qū)這一主題是新型政治的根本所在”。對(duì)于現(xiàn)代國家而言，解決民生問題是最大的政治，改善民生是發(fā)展的根本，社區(qū)政治的實(shí)質(zhì)便是建構(gòu)民生政治，只有當(dāng)廣大市民切實(shí)感到社區(qū)這個(gè)共同體的好壞優(yōu)劣與他們的生活質(zhì)量息息相關(guān)之時(shí)，經(jīng)由“長期共同生活”沉淀下來的共同體意識(shí)和公共性精神才能得以強(qiáng)化。

三、全面體現(xiàn)新發(fā)展理念是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展治理的根本遵循

我們現(xiàn)在身處一個(gè)更為復(fù)雜、更具風(fēng)險(xiǎn)的世界，是一個(gè)充滿了不確定性的世界。而社會(huì)的轉(zhuǎn)型，無疑又為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增添了新的因素，也必然會(huì)向人類已有的社會(huì)治理提出新的要求。習(xí)近平總書記指出，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，集中體現(xiàn)了“十三五”乃至更長時(shí)期我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)，是管全局、管根本、管長遠(yuǎn)的導(dǎo)向，也必將成為推動(dòng)社區(qū)發(fā)展治理的根本遵循。

（一）堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，構(gòu)建基于權(quán)利導(dǎo)向的制度體系

城市的出現(xiàn)不僅僅是人口、資源劇烈流動(dòng)的后果，更是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)物，隨著城市化水平的不斷提高，城鄉(xiāng)社會(huì)的摩擦成本越來越高，城市內(nèi)部的權(quán)力變遷和社會(huì)分割，以及由此導(dǎo)致的城市內(nèi)部收入差距的不斷擴(kuò)大和社會(huì)不和諧程度的提高，極有可能引發(fā)多種社會(huì)矛盾和沖突，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)“陷阱”。從人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的角度看，社區(qū)發(fā)展治理的首要任務(wù)就是要設(shè)計(jì)一系列規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序，進(jìn)而平衡各方權(quán)益，特別是平衡城鄉(xiāng)社區(qū)及其居民權(quán)利的制度和程序，從而把社區(qū)發(fā)展治理建立于公民權(quán)利的社會(huì)自治的法治保障之上，通過制度創(chuàng)新健全社區(qū)發(fā)展治理體系，建立一個(gè)機(jī)會(huì)均等，和諧有序，全面發(fā)展的社會(huì)。

（二）堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建基于利益調(diào)節(jié)的協(xié)商機(jī)制

城鄉(xiāng)社區(qū)響應(yīng)大規(guī)模社會(huì)變遷的壓力、機(jī)遇和約束的結(jié)果，必然是社區(qū)生活方式和運(yùn)行方式的多樣化，社區(qū)治理所強(qiáng)調(diào)的分權(quán)、參與、透明等原則更是激發(fā)了主體間利益表達(dá)和利益博弈均衡的訴求。在現(xiàn)代城市社區(qū)發(fā)展治理體系中，權(quán)力運(yùn)行的向度是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。社區(qū)公共事務(wù)的目標(biāo)也不再是由政府單方面決定，而是由參與政策過程的多個(gè)利益相關(guān)者在不斷互動(dòng)、交互影響中達(dá)成，這是一個(gè)利益相互沖突、不斷博弈的過程，尤其需要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，最大限度拓展參與空間，激發(fā)自治活力。

（三）堅(jiān)持綠色發(fā)展，構(gòu)建基于宜居生活的民生發(fā)展機(jī)制

在當(dāng)代世界，民生問題是一個(gè)普遍的城市問題。在傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式中，由于民生供給不足，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)不均衡的局面導(dǎo)致的城市問題層出不窮，并引發(fā)了諸多的城市管理困境及其執(zhí)法悖論，阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)發(fā)展治理的基本內(nèi)涵應(yīng)該是，通過各種調(diào)節(jié)機(jī)制，將更多的精力用于改善居民的生活品質(zhì)，構(gòu)建宜居城市、生活社區(qū)，從而使盡可能多的人能分享到經(jīng)濟(jì)增長的果實(shí)。對(duì)于城市管理者而言，解決民生問題，最重要的是遵循權(quán)利的價(jià)值以建立能夠讓市民尤其是弱勢群體施展能力的制度安排，提供能夠切實(shí)改善民生的優(yōu)質(zhì)的、均等化的公共服務(wù)。從行動(dòng)方案來講，改造老舊城區(qū)、整治背街小巷、創(chuàng)建特色街區(qū)、提升社區(qū)服務(wù)、創(chuàng)建平安社區(qū)都是當(dāng)前社區(qū)民生服務(wù)中最迫切、最有效的民生實(shí)事。

（四）堅(jiān)持開放發(fā)展，構(gòu)建基于多元互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)

城市是一個(gè)多元利益的統(tǒng)一體，城市社區(qū)治理則是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一種新的公民參與網(wǎng)絡(luò)，建立以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的多元互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)。社區(qū)發(fā)展有責(zé)任和義務(wù)倡導(dǎo)國家和國家權(quán)力，并發(fā)展出清晰的關(guān)于社區(qū)工作如何與政治需求結(jié)合并達(dá)成公共政策的策略。以往城市管理部門許多治理經(jīng)驗(yàn)，特別是“部門分立體制”也難以適應(yīng)新的治理情境，構(gòu)建政府、市場、社會(huì)三元權(quán)力格局來進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)的治理成為一種常態(tài)。尤為重要的是，國家或政府自上而下的發(fā)展干預(yù)未必能帶來信息社會(huì)背景下的社區(qū)復(fù)興，而應(yīng)當(dāng)把更多的權(quán)力和職責(zé)通過“政府購買服務(wù)”或“委托管理”等方式將那些社區(qū)事務(wù)轉(zhuǎn)交給各類非營利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)去運(yùn)轉(zhuǎn)和管理，做好社區(qū)發(fā)展治理的倡導(dǎo)者、引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，把社區(qū)中分散的各種力量整合在一起形成一個(gè)社區(qū)行動(dòng)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

（五）堅(jiān)持共享發(fā)展，構(gòu)建基于合作收益的動(dòng)力機(jī)制

社區(qū)發(fā)展面臨的問題不僅僅只是依靠社區(qū)力量和資源補(bǔ)救缺陷，更重要的是通過社區(qū)實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)的整合。隨著社區(qū)建設(shè)在廣度和深度上的擴(kuò)大，環(huán)境污染、交通擁擠、土地消耗、公共安全、文化保護(hù)等一系列問題已然成為社會(huì)發(fā)展的附屬產(chǎn)物。但是，由于利益的多元化及“囚徒困境”的邏輯，城市主體間的博弈行為帶來了城市“集體的非理性”，城市管理無論是從思想意識(shí)上、組織機(jī)制上、還是制度建設(shè)上都缺乏較為成熟的合作機(jī)制，從而產(chǎn)生了城市的矛盾和失調(diào)，造成城市公共資源的浪費(fèi)和無效使用。要解決城市公共問題，協(xié)調(diào)各方利益，關(guān)鍵是對(duì)博弈均衡的求解，促使合作取代不合作（或競爭）。尋求發(fā)揮政府職能、市場機(jī)制和社會(huì)自治的合力，是解決城市公共問題的基本路徑。政府、市場、社會(huì)等主體基于功能互補(bǔ)而協(xié)同解決各類公共問題，不但在特定的規(guī)約下結(jié)成平等交往的新型伙伴關(guān)系，還將在秩序、團(tuán)結(jié)、公平、效率等重要維度促進(jìn)各自的良性發(fā)展。與國家和市場相比，社區(qū)能更有效地培育和利用信任、團(tuán)結(jié)、互惠、名譽(yù)、尊敬、協(xié)作等傳統(tǒng)上形成的規(guī)范并作為社區(qū)居民共同行為的激勵(lì)機(jī)制。