鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政機(jī)關(guān)中最基層的一級政府，代表國家行使職權(quán)，同時與人民群眾有著最為密切的聯(lián)系，因此它是國家和政府聯(lián)系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶，具有承上啟下的作用，在中國行政體系中占據(jù)著極其重要的地位。為了配套農(nóng)村稅費改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提出以來，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極響應(yīng)并有條不紊的進(jìn)行著改革，取得巨大成效，但在推進(jìn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，地區(qū)改革發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)，并且所遇到的財權(quán)、事權(quán)與責(zé)任不相匹配、機(jī)構(gòu)精簡越簡越臃腫、干部隊伍結(jié)構(gòu)失衡、管理隊伍思想觀念落后等問題嚴(yán)重阻礙了政府高效率運(yùn)轉(zhuǎn)以及職能的有效發(fā)揮。針對這些問題，本文提出了因地制宜、高效精簡、明確職權(quán)等相應(yīng)的措施，為今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革提供總結(jié)經(jīng)驗。

在繼續(xù)推進(jìn)國家行政體制改革中提到“深化政府機(jī)構(gòu)改革，提高行政效能”，而這些要從基層做起，進(jìn)行層層機(jī)構(gòu)改革，完善管理體制，提高行政效率。政府始終堅持“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，也是為了更好的服務(wù)廣大群眾。社會主義新農(nóng)村建設(shè)如火如荼的開展，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。到目前為止，多次以精簡機(jī)構(gòu)和分流人員為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，沒有從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員膨脹等核心問題，也出現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)精簡越簡越臃腫”、放權(quán)過度導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受了更多的責(zé)任等現(xiàn)象。十八屆五中全會公報中也強(qiáng)調(diào)，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。將“放管結(jié)合”單獨提出，也是從這幾年年的各地政府機(jī)構(gòu)改革中得出的經(jīng)驗，同時對政府的要求也越來越高。

一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革過程中遇到的問題

（一）財權(quán)收緊，事權(quán)擴(kuò)大

財權(quán)與是事權(quán)不相匹配是自農(nóng)村稅費改革以來提到的最多的問題。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要大量資金的注入，公共設(shè)施的建設(shè)、公共服務(wù)的提供、公共事業(yè)的管理都離不開資金的支持，然而現(xiàn)實問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金來源單一，單純依靠上級財政撥付，僅僅只能夠維持機(jī)關(guān)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)也存在困難，更別提產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整了，財政入不敷出，壓力大。所以許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)上任后第一件事就是先想辦法“化緣”，由此也導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部墊款普遍、工資福利長期拖欠等衍生問題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會通過賣地獲得資金維持區(qū)域發(fā)展，也因此陷入了“土地財政”的怪圈。以土地出售為主的“土地財政”只能起到暫時性的緩解作用，其與地方政府財政收入來源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性要求相背離，這些都是財權(quán)收緊的現(xiàn)象以及可能產(chǎn)生的后果。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作量極大，事權(quán)范圍涉及較廣。而保障民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)治安都需要財政的運(yùn)作。一般來說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的的財力往往滿足不了也保證不了事權(quán)所需要的財力。在這種“事權(quán)”沒有減負(fù)，但財權(quán)減弱的情況下，會催生政府的非規(guī)范謀利行為。

（二）權(quán)力小，責(zé)任大

在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的過程中，權(quán)責(zé)不對稱也是重大問題之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力是比較大的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中多為縣級部門的派出機(jī)構(gòu)，而派出機(jī)構(gòu)的人、財、物權(quán)大多都在縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對一些機(jī)構(gòu)不合理的做法也無權(quán)干涉，也就是說責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，權(quán)力卻在縣級的職能部門，這也使得大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部力不從心、無法作為。而上級部門的行政命令、工作任務(wù)、考核指標(biāo)最終都要層層下落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上，當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有一個共同的心聲就是“芝麻大的官兒，巴掌大的權(quán)力，無限大的責(zé)任”。

在行政實踐中，一方面基層事務(wù)復(fù)雜繁瑣；另一方面，縣區(qū)政府及其職能部門往往將大量考核指標(biāo)與任務(wù)擠壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道，它們承載著招商引資、社會保障、民生服務(wù)等大量事務(wù)，往往形成上面千根線下面一根針現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是該干的要干，不該干的也要干，并且這些都是年底績效考核的評比，而至于資金也要自己自行解決。

（三）干部隊伍建設(shè)問題

由于基層干部隊伍的組成結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，文化素質(zhì)也參差不齊，思想建設(shè)方面也各有差異：除了上述的少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力不大、無法作為，再者是因為責(zé)任風(fēng)險導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)不敢作為。隨著反腐的縱深掘進(jìn)與法制化的建設(shè)，尤其是即將建立的重大決策終身責(zé)任追究及倒查機(jī)制，使得少部分領(lǐng)導(dǎo)者在責(zé)任面前退縮了，萌生了“寧愿少干事不干事，保證不出事”的想法。干部隊伍中存在為了防止政治事業(yè)“清零”而小心翼翼“不敢放開干”的現(xiàn)象，在責(zé)任風(fēng)險面前，他們追求“保穩(wěn)”缺乏冒險精神，他們不敢大有作為，因為在追求效率的同時稍有不慎便會令人落下話柄，揪住“小辮子”，捕風(fēng)捉影的現(xiàn)象也時有發(fā)生，那么既然責(zé)任存在風(fēng)險，何不安于現(xiàn)狀呢？懼怕責(zé)任風(fēng)險，這也就導(dǎo)致他們不敢有所作為的原因。還有部分將一些不合理利益視為應(yīng)有報酬的黨性不純的基層領(lǐng)導(dǎo)會覺得利益受損而不想作為，心理失衡不愿作為。這些錯誤保守的思想觀念都阻礙了政府工作的有效進(jìn)行。即從觀念、心理方面，基層干部隊伍出現(xiàn)了一些偏差問題，這個問題需要引導(dǎo)解決。

（四）機(jī)構(gòu)越簡越多，人員越精越冗

大多數(shù)地區(qū)把機(jī)構(gòu)改革單純的認(rèn)為是“精簡機(jī)構(gòu)，裁減人員”，而忽視了職能轉(zhuǎn)變，步入“機(jī)構(gòu)越簡越多，人員越精越冗”的怪圈。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在著機(jī)構(gòu)龐大、職能不明確、行政機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于事業(yè)型機(jī)構(gòu)等主要問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中還有合同制工人，國家安排的復(fù)退轉(zhuǎn)軍人，這都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成人員的復(fù)雜性，而機(jī)構(gòu)改革中清退人員遇到阻礙，對于清退人員的補(bǔ)償也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金不夠遇到了困難。

二、改革過程中出現(xiàn)問題的原因

（一）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在動力小

首先，行政權(quán)力尤其是行政執(zhí)法權(quán)依然隸屬于縣區(qū)職能部門沒有下放，因此基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力較小。其次，農(nóng)業(yè)稅的取消，一定程度上緩和了黨群關(guān)系，但是對于政府的財政有一定的影響，如此一來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基層建設(shè)所需要的資金來源少，并且自主權(quán)的缺失以及調(diào)控權(quán)的缺損即所擁有的權(quán)力小。再者，基層公務(wù)員工資工資待遇差但是工作任務(wù)繁重，工作責(zé)任大，導(dǎo)致積極性不高。這三個因素導(dǎo)致整體的內(nèi)在動力小，做一件事的限制性條件多。

（二）行政體制和管理方式的不足，干部選拔方式守舊

由于行政體制與行管理方式不當(dāng)，有很多事務(wù)，基層干部想去作為但卻無法作為，他們擁有的行政執(zhí)法權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于事權(quán)。在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用上，往往論資排輩，難以將責(zé)任風(fēng)險與選拔任用有機(jī)結(jié)合，把一些敢于擔(dān)當(dāng)、善于創(chuàng)新的人選拔出來。對基層領(lǐng)導(dǎo)者的考核激勵機(jī)制沒有進(jìn)一步配套跟進(jìn)，考核難以深度觸及基層領(lǐng)導(dǎo)不作為的神經(jīng)系統(tǒng)，難以產(chǎn)生激勵作用，這也導(dǎo)致少部分基層領(lǐng)導(dǎo)不愿作為。

（三）改革目標(biāo)不明確，無統(tǒng)一的理論

基層政府決策議事程序缺乏法律規(guī)范，依法決策缺乏剛性保障。比如說在推進(jìn)改革的過程中，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府機(jī)構(gòu)改革和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府機(jī)構(gòu)改革的方向方法是略微不同的，但是他們的改革都應(yīng)有共性，即基本理論。由于現(xiàn)在沒有統(tǒng)一的基本理論，地區(qū)改革成果差異性明顯，相互借鑒但是又不能夠很好的結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)狀況，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范與理論指導(dǎo)，盲目性和隨意性較大，各地改革的力度與進(jìn)度差異明顯，有些地方甚至“原地踏步”，無法形成改革的整體效應(yīng)。

三、對改革出現(xiàn)的問題提出解決辦法

（一）事權(quán)重組，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍

繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多自主權(quán)。明確各級政府事權(quán)，不能上下一般粗，應(yīng)該有一些劃分原則，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理主要在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、村鎮(zhèn)建設(shè)、文化建設(shè)等方面，而派出機(jī)構(gòu)的事務(wù)比如公安、地稅、國稅、工商、電力等應(yīng)由縣政府統(tǒng)一管理。進(jìn)一步依法規(guī)范縣級政府的職責(zé)、權(quán)限，用法律手段界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)范圍并且為其提供保護(hù)。

（二）機(jī)構(gòu)調(diào)整，隊伍整改

要認(rèn)真做好公共服務(wù)設(shè)施的撤并與建設(shè)，撤并目前職能交叉重復(fù)、業(yè)務(wù)相相同或相近的機(jī)構(gòu)，并且調(diào)整部門職能分工和職責(zé)權(quán)限，改變按“部門管理”原則設(shè)立機(jī)構(gòu)的格局，以達(dá)到優(yōu)化整個地方政府組織機(jī)構(gòu)的目的，建立精干高效的組織模式，從真正意義上為群眾生產(chǎn)活動提供便利。

高效政府必然以精干的組織和人員、健全的行政運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)，因此優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新管理方式十分必要。在公務(wù)員隊伍的數(shù)量方面，堅決守住機(jī)構(gòu)編制和實有人員“只減不增”這條底線，在公務(wù)員隊伍的質(zhì)量方面，其所處地域分布、學(xué)歷、年齡等結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改善，使整體素質(zhì)得到提高，同時引入競爭機(jī)制，實行“鄉(xiāng)官”競選。改變過去“以錢養(yǎng)人”的現(xiàn)象，完善干部考核評價機(jī)制，健全干部管理體制。多種手段并舉，讓干部隊伍保質(zhì)又保量。

（三）明確改革目標(biāo)，形成改革理論

明確改革目標(biāo)：優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)依法治國，要提高政府工作人員的法律意識，任何行政行為都不是政府機(jī)關(guān)和公職人員的隨意行為，而是一種組織行為和規(guī)范行為，同時帶動管轄區(qū)域人民知法、懂法、守法，高效管理社會事務(wù)。矛盾共性與個性的辯證關(guān)系指出共性寓于個性之中，個性又受共性的制約，共性和個性在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。故在多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實踐中，可以總結(jié)不同地區(qū)改革的經(jīng)驗，并且形成一套相對完整的理論，對于今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革奠定基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革任重道遠(yuǎn)，從國家基層行政機(jī)關(guān)開始進(jìn)行改革，由小到大，由點到面，層層推進(jìn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗，相互借鑒，求同存異，形成一套完整的理論體系。全心全意為人民服務(wù)，以廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與人民群眾生活聯(lián)系最緊密的國家機(jī)關(guān)，只有建設(shè)權(quán)威性高、公信力強(qiáng)的基層政府，人民才會更加信服政府治理與服務(wù)。（作者單位為江西師范大學(xué)）