[摘要]生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制是生態(tài)環(huán)境治理的重要組成部分，正處在探索性研究階段。從生態(tài)文明制度體系的完整性、重塑正確政績(jī)觀(guān)、規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境決策的科學(xué)化規(guī)范化角度，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制是非常必要的。因此，應(yīng)當(dāng)從鎖定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的主體、細(xì)化承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)、精準(zhǔn)限定責(zé)任承擔(dān)的形式、嚴(yán)格責(zé)任追究的程序、完善配套的保障機(jī)制等方面，構(gòu)建適合我省省情的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境；損害責(zé)任；終身追究

[中圖分類(lèi)號(hào)] X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-0169（2017）05-0024-03

生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)制作為保持環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要制度受到廣泛關(guān)注。黨十八屆三中、四中全會(huì)明確提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。2015年8月中央兩辦聯(lián)合下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。自十八大以來(lái)，一系列高層文件對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)從整體到局部，從宏觀(guān)到精準(zhǔn)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，特別強(qiáng)調(diào)要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任終身追究制，開(kāi)創(chuàng)了生態(tài)行政問(wèn)責(zé)終身制的先河。

一、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的重大意義

（一）構(gòu)建完整生態(tài)文明制度體系的必然要求

完整的生態(tài)文明制度體系應(yīng)當(dāng)包括建立嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、責(zé)任追究制度等。而責(zé)任追究制度特別是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究終身制的構(gòu)建是整個(gè)生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，也是短板。由于干部任期制及長(zhǎng)期以來(lái)扭曲的政績(jī)觀(guān)，環(huán)境績(jī)效考核機(jī)制及問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善，以及環(huán)境問(wèn)題存在滯后性等，導(dǎo)致因政府行為而產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題層出不窮，后果嚴(yán)重。因此迫切需要建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任終身追究機(jī)制，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是承擔(dān)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的主要主體，對(duì)隨意決策、不作為、亂作為造成嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題的要依法承擔(dān)法律責(zé)任，以增強(qiáng)其環(huán)境責(zé)任意識(shí)及擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

（二）重塑正確政績(jī)觀(guān)的成就要件

干部任期制及不盡科學(xué)的干部考核考評(píng)及任用機(jī)制，導(dǎo)致一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求政績(jī)，唯GDP至上，不惜犧牲環(huán)境換取短時(shí)期經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。同時(shí)由于環(huán)境問(wèn)題暴發(fā)的滯后性及影響的長(zhǎng)期性，使問(wèn)責(zé)成為難題。權(quán)責(zé)不對(duì)等時(shí)，權(quán)力必然被濫用。要扭轉(zhuǎn)這一局面，必須從制度上建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身問(wèn)責(zé)機(jī)制，徹底改變唯GDP論英雄、用干部的政績(jī)觀(guān)，樹(shù)立既要經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又要綠水青山的政績(jī)觀(guān)。

（三）規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境決策科學(xué)化規(guī)范化的著力點(diǎn)

多數(shù)生態(tài)問(wèn)題產(chǎn)生于“拍腦門(mén)”決策。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間，為了片面追求個(gè)人政績(jī)，往往致生態(tài)環(huán)境于不顧，GDP上去了，綠水青山毀掉了。所以，環(huán)境問(wèn)題一定程度上是“人禍”造成的。因此，必須從制度入手，建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任終身追究機(jī)制，提高領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)意識(shí)及生態(tài)責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境決策科學(xué)化、規(guī)范化、法治化，從制度上使領(lǐng)導(dǎo)干部不想也不敢以犧牲環(huán)境換GDP。

（四）制定環(huán)境責(zé)任清單的重要依據(jù)

建立責(zé)任清單制度是十八屆三中全會(huì)明確的重要改革任務(wù)。制定環(huán)境責(zé)任清單就是要解決“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的困局，從制度上明確各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)的環(huán)境責(zé)任。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》著重明確了黨和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員的“三級(jí)”責(zé)任清單，成為領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)及失職問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。

二、國(guó)外環(huán)境責(zé)任制度述評(píng)及啟示

生態(tài)問(wèn)責(zé)制興起于二十世紀(jì)七、八十年代的西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家。以美國(guó)、英國(guó)、加拿大為代表的國(guó)外生態(tài)問(wèn)責(zé)制形成較早也相對(duì)完善。主要體現(xiàn)在生態(tài)問(wèn)責(zé)法律法規(guī)健全，政府生態(tài)責(zé)任規(guī)定清晰明確，生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系完善，問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系具有可操作性等方面，構(gòu)筑了規(guī)范有效的生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)制框架。

（一）英國(guó)環(huán)境責(zé)任制度述評(píng)及啟示

英國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)制興起于19世紀(jì)20年代，主要是通過(guò)制定法律，比如1821年的《煙塵禁止法》及1856年的《空氣清潔法案》從制度上實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。20世紀(jì)70年代以后，英國(guó)政府從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略高度，把生態(tài)問(wèn)責(zé)重點(diǎn)放在生態(tài)環(huán)境的預(yù)防層面，同時(shí)制定了更多的法案從法律上保證生態(tài)問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)，比如《自來(lái)水工業(yè)法案》《水資源法案》《污染預(yù)防法》等。英國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制主要包括多元的環(huán)境問(wèn)責(zé)主體、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制、環(huán)境審計(jì)機(jī)制、環(huán)境公益訴訟機(jī)制。生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制的重要作用是提高政府環(huán)境責(zé)任意識(shí)及有效履職盡責(zé)意識(shí)，正是通過(guò)這樣一套健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制保障了英國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。但個(gè)人利益優(yōu)先及較差的靈活性是其明顯的短板。在對(duì)英國(guó)環(huán)境問(wèn)責(zé)制度的借鑒上我們應(yīng)當(dāng)揚(yáng)長(zhǎng)避短，在加強(qiáng)制度建設(shè)、問(wèn)責(zé)主體多樣化、問(wèn)責(zé)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)及公正透明的程序設(shè)計(jì)上應(yīng)結(jié)合我省省情充分吸納其合理的成分。

（二）加拿大環(huán)境責(zé)任制度述評(píng)及啟示

加拿大生態(tài)問(wèn)責(zé)制有其鮮明的特點(diǎn)，主要是通過(guò)法律明確政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和責(zé)任。特別是《加拿大環(huán)境保護(hù)法》，還從“在進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，要把保護(hù)環(huán)境的必要性納入考慮范圍”等15個(gè)方面規(guī)定了政府的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，這些法律為促進(jìn)加拿大環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障。加拿大生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系主要包括環(huán)境審計(jì)、環(huán)境評(píng)價(jià)、輿論監(jiān)督、公眾問(wèn)責(zé)、反對(duì)黨問(wèn)責(zé)及政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)幾部分組成。加拿大生態(tài)問(wèn)責(zé)的一個(gè)顯著特征就是明確了十個(gè)方面的環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，在有效跟蹤和監(jiān)測(cè)國(guó)家及政府的環(huán)保行為和政策方面發(fā)揮了巨大作用。其明顯的缺點(diǎn)是公眾參與過(guò)度影響制度運(yùn)行效率，政府內(nèi)問(wèn)責(zé)及環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)乏力極易產(chǎn)生腐敗。我省應(yīng)當(dāng)因地制宜地借鑒加拿大環(huán)境問(wèn)責(zé)制度好的部分，比如適時(shí)制定和修改相應(yīng)的法律制度、采用多元問(wèn)責(zé)主體制度、建立科學(xué)的環(huán)境問(wèn)責(zé)評(píng)價(jià)指標(biāo)、加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)責(zé)執(zhí)法力度等。

（三）美國(guó)環(huán)境責(zé)任制度述評(píng)及啟示

在工業(yè)化及城鎮(zhèn)化過(guò)程中美國(guó)不可避免地產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。從20世紀(jì)70年代起，美國(guó)開(kāi)始重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)。主要從加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法、明確生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象及責(zé)任、多元的生態(tài)問(wèn)責(zé)主體及問(wèn)責(zé)方式、完善的環(huán)境問(wèn)責(zé)體制機(jī)制及強(qiáng)有力的配套制度方面構(gòu)建了運(yùn)行高效的環(huán)境問(wèn)責(zé)制度。這項(xiàng)制度在保持美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但美國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)制度也存在明顯缺陷，一是滯后性，其生態(tài)問(wèn)責(zé)制度是在污染即成事實(shí)的情況下才開(kāi)始建立的；二是三權(quán)分立制度下，立法與司法權(quán)對(duì)政府環(huán)境問(wèn)責(zé)的力度有限。由于我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)與美國(guó)有極為相似之處，更應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地借鑒其好的經(jīng)驗(yàn)，諸如重視環(huán)境問(wèn)責(zé)立法、明確問(wèn)責(zé)對(duì)象、加大問(wèn)責(zé)力度、增強(qiáng)問(wèn)責(zé)主體的專(zhuān)業(yè)性以及及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套保障制度等。

三、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制構(gòu)建的路徑

（一）提高生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的立法層級(jí)

首先，應(yīng)當(dāng)加快國(guó)家層面有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的立法。目前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的立法，僅僅是黨的高層文件。要增強(qiáng)這項(xiàng)制度的執(zhí)行力，必須通過(guò)法定程序使之上升為國(guó)家法律；其次，制定河北省《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》的地方性法規(guī)。根據(jù)河北省情明確責(zé)任主體、問(wèn)責(zé)情形、責(zé)任承擔(dān)的方式、問(wèn)責(zé)程序、保障機(jī)制等內(nèi)容；再次，制定實(shí)施細(xì)則。從問(wèn)責(zé)啟動(dòng)、立案、調(diào)查、處理、保障等方面全方位進(jìn)行細(xì)化規(guī)范。

（二）鎖定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的主體

責(zé)任主體的鎖定是問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵一環(huán)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第二條及第三條明確了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的主體為：縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員。實(shí)踐中，由于環(huán)境決策問(wèn)題牽涉面廣、責(zé)任重大，在厘清責(zé)任主體時(shí)需要區(qū)分個(gè)人環(huán)境責(zé)任和集體環(huán)境責(zé)任。依法依規(guī)由領(lǐng)導(dǎo)干部集體討論決定的，參與決策的領(lǐng)導(dǎo)干部均為責(zé)任主體，承擔(dān)連帶責(zé)任，但能夠證明決策時(shí)自己反對(duì)或提出異意并記錄在案的除外；如果是流于形式的集體決策，則領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任主體。同時(shí)建立“環(huán)境問(wèn)責(zé)追蹤卡”，跟蹤記錄黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部所有參與決策的重大項(xiàng)目及發(fā)生的環(huán)境危害，追溯環(huán)境責(zé)任終身并歸入其人事檔案。

（三）細(xì)化承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境問(wèn)責(zé)必須體現(xiàn)公正、科學(xué)、終身追究的原則。應(yīng)當(dāng)依據(jù)環(huán)境損害程度超出原環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的程度細(xì)化責(zé)任等次，損害程度與承擔(dān)的責(zé)任成正比。建議按以下情節(jié)細(xì)分處理：情節(jié)較輕的給予誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉；情節(jié)較重、嚴(yán)重的給予組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理；受到責(zé)任追究的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，取消當(dāng)年年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類(lèi)先進(jìn)的資格；受到調(diào)離崗位處理的，至少一年內(nèi)不得提拔；單獨(dú)受到引咎辭職、責(zé)令辭職和免職處理的，至少一年內(nèi)不得安排職務(wù)，至少兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)；受到降職處理的，至少兩年內(nèi)不得提升職務(wù)。

（四）精準(zhǔn)限定責(zé)任承擔(dān)的形式

根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境決策、執(zhí)行、監(jiān)管中的角色不同，對(duì)環(huán)境損害程度及發(fā)揮的作用不同而承擔(dān)的責(zé)任也不同，主要應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，具體為：誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀(jì)政紀(jì)處分；追責(zé)對(duì)象涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理。精準(zhǔn)限定責(zé)任承擔(dān)的形式有助于在實(shí)踐操作中嚴(yán)格做到權(quán)責(zé)一致，罪責(zé)相當(dāng)。

（五）嚴(yán)格責(zé)任追究的程序

程序是實(shí)體公正的保障，是實(shí)體公正的生命形式。針對(duì)環(huán)境問(wèn)責(zé)啟動(dòng)難、實(shí)施難的問(wèn)題，必須明確追責(zé)的啟動(dòng)及實(shí)施程序。問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)由環(huán)保部門(mén)下屬的獨(dú)立第三方區(qū)域督察中心啟動(dòng)。在發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的情形時(shí)，必須依照法定的職責(zé)進(jìn)行立案調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果做出相應(yīng)行政決定，同時(shí)對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織人事部門(mén)；涉嫌犯罪的，按照法定程序移送司法機(jī)關(guān)處理。嚴(yán)格程序的目的在于，各職能部門(mén)之間形成協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為進(jìn)行“零容忍”無(wú)期限問(wèn)責(zé)。

（六）完善配套保障機(jī)制

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制是一項(xiàng)探索性的新機(jī)制。需要從理論及實(shí)踐層面進(jìn)行開(kāi)拓性研究摸索，不斷積累經(jīng)驗(yàn)逐步推進(jìn)完善。而建立操作性強(qiáng)的配套保障制度是推進(jìn)這一機(jī)制的必然要件。主要應(yīng)當(dāng)從把環(huán)境健康指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)考核指標(biāo)體系、探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、環(huán)境考核周期與發(fā)展規(guī)劃周期的一致性及政府信息公開(kāi)、擴(kuò)大公眾參與等方面入手。

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責(zé)任編輯：孫 靜