夏莉萍

今年8月在全國火暴上映的“票房王”電影《戰(zhàn)狼2》以中國在某變亂國家實施撤僑行動為敘事背景，其中一些鏡頭感動了無數(shù)國人。受這部影片推動，“無論你在海外遇到了怎樣的危險，請你記住，你的背后有一個強大的祖國”的理念更加深入人心。而與此相關的一個情節(jié)是，影片女主角認為動亂國最安全的地方是美國大使館，結(jié)果撥打美館電話求助時卻被告知，使館已經(jīng)關閉。

這使筆者想起了一件真實的事情。2015年4月，一名美國公民在也門戰(zhàn)亂中被炸死。美國民間團體批評奧巴馬政府沒有向被困也門的同胞提供足夠幫助。對此，美國國務院重申美國沒有從也門撤離本國普通公民的計劃，并且強調(diào)美國政府早在十年前就警告本國公民不要去也門旅行，“如果他們?nèi)チ?，美國只能提供有限的援助，尤其是我們的大使館已經(jīng)關閉”。該發(fā)言人還表示，鑒于當時也門局勢“危險且不可預測”，如果美國派軍隊撤僑，可能把美國公民置于更加危險的境地。

對于撤僑，英國外交部網(wǎng)站上也一直有類似警告內(nèi)容：“只有在極其特殊的情況下，英國外交部會組織海外英國公民撤離危險地區(qū)。有些情況下，對于那些外交部曾經(jīng)建議不要前往的地區(qū)，我們可能無法對在這些地區(qū)的英國公民提供協(xié)助”。對于執(zhí)意前往危險地區(qū)旅行或生活的公民，英國外交部提醒他們“保持高度警惕，對自己的安全負責，要仔細閱讀并遵循英國政府和當?shù)卣l(fā)布的建議”;“在一些情況下，英國外交部所能提供的協(xié)助也是有限的。外交部對自己的員工負有責任，如果外交部判斷某個地區(qū)有高風險，也不能派遣人員前往該地區(qū)提供協(xié)助”。

香港特別行政區(qū)中環(huán)花園道26號美國駐香港總領事館正門外。

美英兩國政府對身處危險地區(qū)本國公民安全的態(tài)度在中國公眾看來有點不可思議。近些年來，中國領事保護機制，尤其是海外撤僑機制日漸成熟。一旦國外大規(guī)模突發(fā)性事件威脅到中國公民的安全，中國政府的反應十分迅速，2011年的利比亞撤僑行動令國際社會贊嘆。相比之下，美英都是發(fā)達國家，且常以“人權衛(wèi)士”自居，怎么能在保護海外公民方面這么不“積極”呢？

西方發(fā)達國家領保責任的有限性

事實上，綜觀美國、英國、加拿大、澳大利亞等國的相關規(guī)定，他們不止在組織撤僑方面不那么積極，領事保護的“有為”之中政府（領事官員）“不可為”之事也有不少。粗粗歸納了下，主要有那么幾類：

通常不承擔緊急撤離的交通費。美國、加拿大等國公民乘坐政府安排撤離的交通工具都不是無償?shù)?。美國國務院和駐外使館的網(wǎng)站告知公民：根據(jù)美國法律，國務院應為處于局勢危險的地區(qū)的公民安排政府組織的交通工具撤離，但是搭乘該交通工具的公民必須付費。美國國務院曾這樣解釋收費的原因：一般情況下，當某個國家出現(xiàn)局勢緊張的苗頭時，國務院和相關美國駐外使領館都會發(fā)出安全警告，讓當?shù)氐拿绹褛s緊乘坐商業(yè)交通工具撤離;如果局勢進一步惡化，政府不得不出面安排撤離時，公民搭乘政府安排的交通工具應該付費，費用不低于從撤離地點至目的地的民用航班經(jīng)濟艙機票價格，這樣就不會鼓勵公民不聽政府勸告，等待政府組織撤離，對那些聽從政府勸告早早撤離的公民也體現(xiàn)了公平原則。

加拿大外交部告知國民：當國外發(fā)生大規(guī)模突發(fā)性事件，在該國一切商業(yè)交通方式中斷，個人交通工具也不可行的情況下，作為最后的應急手段，加拿大政府會組織公民撤離到最近的安全地區(qū)，但費用應由公民自理。在撤離完成后，被撤離的公民會收到相關費用的帳單，須在30天內(nèi)付清。在2011年利比亞局勢緊張時期，加拿大外交部的網(wǎng)站上公開標出了從利比亞撤離的包機票價，每張機票500加元（約合2600多元人民幣）。

不無償向海外公民提供脫困資金。對于在海外入獄或身無分文、生計難以為繼的公民，西方發(fā)達國家政府不為他們支付費用，最多提供貸款。借款人必須在一定期限內(nèi)償還，且歸還貸款與申領換發(fā)護照相掛鉤，逾期不還不僅要支付利息，還可能被起訴。

美國法典第22編第2670條J款規(guī)定，國務卿有權為在國外遭關押的美國公民或赤貧的海外美國公民提供醫(yī)療、食品等緊急救助，前提是他們無法通過其他途徑獲得這些救助，且被救助人應予償還。貸款人需提供可證實的住址和社保號碼，并簽署書面貸款協(xié)議;如不償還，其護照將得不到延期或不能申領新護照。向申請人發(fā)放貸款后，申請人的護照上就會加蓋備注章，寫上：“該護照在某個有效日期之前僅限于返回美國使用”。如果申請人沒有有效護照，駐外使領館會為其頒發(fā)有效期十分有限的護照，僅供其回國使用。向政府借貸的海外公民逾期不還款超過一年，將由司法部提起訴訟;國務院可從國內(nèi)稅收部門獲得其住址和所有帶有社保號碼的欠款賬戶;如不按期償還回國貸款，國務院將告知商業(yè)信用局;收取貸款利息及附加服務費用，逾期不還90天后將課以罰款。澳大利亞駐外使領館在特殊情況下也可以向在海外身無分文的公民提供小額緊急貸款，當事人也需要在回國之后上繳護照，且在債務還清前不能重新獲得護照。

不免費提供緊急醫(yī)療救助。如果美國公民在國外患病，情況非常緊急，生命受到威脅，或者面臨失去肢體或視力的危險，而公民所在地無法提供合適的救助，沒有商業(yè)航班和包機服務，或者有這樣的服務水平達不到要求，美國軍方可以出動軍機提供救助，但公民必須自己承擔費用。軍機救助按小時計費，大約每小時2000～10000美元。如動用直升機，費用大約是同距離商業(yè)航班商務艙價格的3倍。這還不包括醫(yī)護人員費用。在服務開始前，使用方必須先支付定金。服務價格由國防部規(guī)定，不容議價。加拿大領事官員不可以為海外公民支付醫(yī)藥費及醫(yī)療運送、急救飛機或其他類似商業(yè)服務的費用，不可以對當事人的治療事宜代做決定或干預治療，也不能提供醫(yī)藥或相關法律建議。

不支付在外亡故本國公民的喪葬費用。美國國務院規(guī)定，處置在海外死亡的美國公民遺體及其他所有相關費用（包括但不限于火葬、土葬、墓地、骨灰盒、墓碑、墓地維護等）均由死者法定代理人承擔。如法定代理人不在時，領事官員應要求死者的近親屬就如何處置遺體提出意見并承擔費用。如果領事官員無法與其近親屬或法定代理人取得聯(lián)系，則可以要求死者的朋友或利益相關方就如何處置遺體提出意見并承擔費用?？傊?，領事官員無權替國務院或者任何個人承擔與此相關的費用。德國外交部規(guī)定，領事官員可在運送遺體的可能性、費用以及當?shù)厝朐崾掷m(xù)方面向死者的親屬提出建議，可以推薦當?shù)貑试峁?。在一些特定國家，為了保障運送，所需費用可由死者親屬交與外交部后轉(zhuǎn)給喪葬公司。為此，領事官員必須提前通過電話上報外交部，但不能使用公費提前墊付運送費用。加拿大外交部規(guī)定，領事官員不可以支付埋葬、火化或運回病故加拿大公民遺體的費用。

領事官不親自搜尋海外失蹤公民、不能以有違當?shù)胤傻姆绞骄戎槐O(jiān)禁公民。英國領事官員不可以以當事人名義開展實際搜尋海外失蹤公民，即便當?shù)卣{(diào)查部門未能有效開展工作;不能使用公共經(jīng)費資助偏遠地區(qū)失蹤人員的營救行動，或在失蹤人員不幸遇難的條件下承擔遺體搜尋和運送的費用。上述費用由死者親屬或保險公司承擔。澳大利亞外交部規(guī)定，搜尋失蹤人員是所在國地方當局的職責而不是領事官員的職責。

對于在海外入獄的英國公民，英國領事官員不可以使違反當?shù)胤墒蛊涿庥诶为z刑罰，不能代付罰金;不能因其英國公民身份而要求特殊對待;不可以給予當事人法律建議或支付律師費用;不可以以當事人名義參與法律訴訟或干涉駐在國當?shù)厮痉ǔ绦?不可以調(diào)查犯罪行為;不可以以其他人員名義向當事人寄送信件、包裹;不可以在刑期結(jié)束時阻止駐在國當局驅(qū)逐當事人，無論其是否曾合法定居在該國。如果美國公民在國外入獄，美國政府不能違反當?shù)胤墒贡槐O(jiān)禁的美國公民獲得釋放;美國大使館和領事館不能承擔對美國公民的監(jiān)護職責或保證該公民出庭;不能為被羈押的美國公民繳付保釋金;不能擔任其法律顧問，也不能為美國公民支付律師費用。澳大利亞和加拿大的相關規(guī)定內(nèi)容也差不多。

不幫助公民辦理海外出入境、居留、移民等事務。英國外交部告知公民，領事官員不可以幫助公民通關進入某一國家，如在當事人沒有獲得簽證或護照無效的情況下，不能干預一國的移民政策和邊檢程序。澳大利亞領事官員不可以替公民辦理他國簽證、執(zhí)照、工作或居留證;不可以介入他國的移民、海關或檢疫等事項。加拿大領事官員不可以為本國公民進入駐在國向外國移民官員說情;不可以解決移民相關問題例如延長簽證、申請入境加拿大或其他國家的簽證。

這些西方發(fā)達國家領事官員和“不可為”清單還很長，不一而足?？傊?，對這些國家政府來說，領事保護不是對海外公民“大包大攬”，領事官員也不是哪里都能抹的“萬金油”，駐外使領館的領事保護受到諸多條件和因素的限制。進一步歸納起來講就是，駐外使領館在駐在國不擁有任何能夠控制事件進展的實質(zhì)性的行政或司法權力，只能通過建議、監(jiān)督、敦促等方式來促使接受國當局保護海外本國公民的權益，保護的效果也是有限的。同時，領事保護涉及的事項十分復雜，尤其是當本國公民的行為違反駐在國法律并構成犯罪時，使、領館須尊重駐在國法律，不能袒護當事人的違法犯罪行為。

正因為此，這些政府明示海外領保范圍的有限性，強調(diào)對海外公民安全負責的應是公民自己。澳大利亞外交部表示，公眾應清楚自己出國后所面臨的各種風險和在降低風險方面應承擔的責任，政府只提供建議，而最終責任在于公民個人。加拿大外交部旅行建議網(wǎng)站上特地用黑體字標明“旅行者個人為所作出的決定負責”。英國外交部文件提出，必須限定外交部為海外遇到困難的公民所能提供的服務的范圍，并強調(diào)公民個人自身的保護責任意識。

對中國領保工作的啟發(fā)

厘清領事保護中領事官員的“可為”與“不可為”，以及強調(diào)公民自身的責任，也是將來中國領事保護發(fā)展中應當予以強調(diào)的。進入新世紀以來，隨著中國公民出國人數(shù)的迅速增加和海外安全事件的頻頻發(fā)生，領事保護問題受關注度不斷提升。不管同胞走到哪里，祖國的領事關懷、保護與服務就延伸到哪里。但海外中國公民對于領事保護的認識也存在一些偏差，比如認為領事保護是靈丹妙藥，政府能夠幫助公民解決一切在境外遇到的問題。且看中國駐泰國使館網(wǎng)站上曾刊登過的兩個案例。案例一：游客張某來泰自由行，在公共場所吸煙并亂丟煙頭，被巡警帶至警局罰款。張致電使館要求免予處罰。案例二：游客李某凌晨在酒吧區(qū)和站街女爭吵，要求使館領事官員為其討回已支付的500泰銖色情服務費。這樣的訴求明顯超出領事保護和協(xié)助范圍，中國領事官員不可能提供支持。

中國外交部發(fā)布的《中國領事保護和協(xié)助指南（2015年）》中明確列出了中國領事官員的“可為”與“不可為”。但與西方主要發(fā)達國家相比，《指南》的法律效力還比較弱。目前，我國關于領事保護的法律法規(guī)建設亟待加強。期待我國的領事保護能早日完成立法，以法律形式明確界定領事保護中的政府（領事官員）的“可為”與“不可為”，這樣才能將寶貴的外交資源用在最關鍵的時刻和最需要的地方，真正做到讓所有國人驕傲地宣布：“無論中國公民何時在海外遇到了危險，請你記住，你的背后有一個強大的祖國。”

（作者為外交學院教授）