孫 峰

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

政治現(xiàn)代化視域下網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政策議程民主參與探析

孫 峰

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

民主參與是政治現(xiàn)代化的基本前提，作為政治系統(tǒng)輸入端的前置環(huán)節(jié)，政策議程中的民主參與對科學(xué)決策和治理現(xiàn)代化具有重要意義。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代超前發(fā)展和無序擴(kuò)張的大眾民主，衍生出網(wǎng)絡(luò)暴力、輿論審判、議程超載等問題。大眾民主困境和現(xiàn)階段國情決定了精英民主和大眾參與融合的必要性。政策議程融合型民主是民主發(fā)展的雙向運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，基于政府主動(dòng)適應(yīng)和公民理性參與的雙重驅(qū)動(dòng)邏輯，以知識(shí)精英引導(dǎo)下的大眾參與為核心內(nèi)涵，本質(zhì)是公意導(dǎo)向和協(xié)商合作的民主。把握網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政策議程民主參與的融合態(tài)勢，實(shí)施法治保障下的分層民主，對提高政策議程民主參與質(zhì)量和治理現(xiàn)代化具有積極意義。

政治現(xiàn)代化；網(wǎng)絡(luò)社會(huì)；政策議程；民主參與

2017年6月1日，我國首部《網(wǎng)絡(luò)安全法》及《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)安全審查辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》正式實(shí)施，6月27日備受關(guān)注的“徐玉玉電信詐騙事件”宣判，互聯(lián)網(wǎng)治理再次引發(fā)學(xué)術(shù)界和公眾關(guān)注。在“魏則西事件”“徐玉玉事件”等社會(huì)熱點(diǎn)催化下，《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)在短短一年內(nèi)便正式實(shí)施，公眾借助互聯(lián)網(wǎng)等途徑的民主參與在加速政策議程、科學(xué)決策和現(xiàn)代化治理過程中發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。

戴維·阿普特認(rèn)為政治現(xiàn)代化是從極權(quán)主義向動(dòng)員協(xié)商、民主、自由等方向演變的過程。政治現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心和顯著特征，政治民主是政治現(xiàn)代化的基本前提[1]，現(xiàn)代政治的實(shí)質(zhì)是大眾民主政治。隨著改革開放和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展，我國大眾民主取得了長足進(jìn)步。然而，近來從英國脫歐公投到美國大選亂象，再到國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)民主暴力和輿論審判等頻發(fā)，無序擴(kuò)張的大眾民主的消極影響日漸顯現(xiàn)。政策議程是科學(xué)決策和民主政治的首要環(huán)節(jié)，如何基于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)國情，科學(xué)有效地引導(dǎo)公眾借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)科學(xué)地參與政策議程以推動(dòng)科學(xué)決策、民主政治和治理現(xiàn)代化發(fā)展，是值得深思的問題。

一、政治現(xiàn)代化進(jìn)程中的政策議程民主

亨廷頓將大眾參與視為政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，近代思想啟蒙運(yùn)動(dòng)引發(fā)了大眾民主潮流。熊彼特、達(dá)爾等人認(rèn)為大眾民主超越了神權(quán)和自然契約，體現(xiàn)出自由與競爭的顯著特征。19世紀(jì)下半葉，大眾作為一種更為組織化、更強(qiáng)勁的力量登上了歐洲政治舞臺(tái)，締造了以大眾民主為基本特征的“大眾時(shí)代”[2]，開啟了政治現(xiàn)代化進(jìn)程。政策議程是社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的過程，但并不是所有政策議題的建構(gòu)都存在民主參與過程。托馬斯的參與決策理論認(rèn)為，民主參與程度取決于決策質(zhì)量和可接受性兩個(gè)需求的競爭。專業(yè)技術(shù)議程、法律規(guī)章、預(yù)算等要注重決策質(zhì)量要求，不適合民主參與，而有些議題為了從公眾獲取信息或達(dá)成政策可接受性則需要公眾參與，本文的研究對象是后者。將研究對象設(shè)定為公眾參與的政策議程，一方面是此類議題具有廣泛性和現(xiàn)實(shí)重要性，另一方面是為了契合我國政治現(xiàn)代化和民主參與決策的現(xiàn)實(shí)趨勢。公眾參與的政策議程主要有三個(gè)特征：需要公眾的參與以獲得信息或達(dá)成政策可接受性；不存在問題的結(jié)構(gòu)化；公眾與管理者存在一定的觀點(diǎn)分歧。

我國政策議程民主發(fā)展可分為不斷遞進(jìn)的三個(gè)階段。（1）初級階段，精英民主階段。政策議程參與者多為官員、政治精英和政策專家等，是相對封閉的模式。（2）過渡階段，民主范式的轉(zhuǎn)型期。精英民主開始解構(gòu)，決策主體范圍擴(kuò)大，在知識(shí)背景、社會(huì)地位、經(jīng)驗(yàn)經(jīng)歷、觀念意識(shí)、思維方式等方面占優(yōu)勢的非官方精英群體開始參與并影響政策議程，逐漸走向開放。（3）高級階段，大眾民主階段。追求平等與公開，公眾可以自由地表達(dá)政治訴求，是順應(yīng)現(xiàn)代政治潮流的開放式民主參與發(fā)展階段。當(dāng)前社會(huì)主義初級階段的基本國情，決定了我國仍處于精英民主向大眾民主的過渡階段，過渡性體現(xiàn)為政策議程民主參與模式的轉(zhuǎn)變：第一，主導(dǎo)因素轉(zhuǎn)變，由權(quán)威主導(dǎo)到理性推動(dòng)，政策問題界定和決策過程越來越倚重科學(xué)依據(jù)和事實(shí)證據(jù)等理性元素，而不是單純的源于政治權(quán)威和精英倡導(dǎo)；第二，驅(qū)動(dòng)方式轉(zhuǎn)變，由政治驅(qū)動(dòng)到技術(shù)驅(qū)動(dòng)，精英群體借助政治權(quán)力推動(dòng)問題解決是傳統(tǒng)政策議程精英民主的運(yùn)作方式，互聯(lián)網(wǎng)作為新興技術(shù)工具有力地推動(dòng)了政策議程建構(gòu)權(quán)彌散化，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開啟了政策議程民主參與之窗，技術(shù)進(jìn)步逐漸成為政策議程民主參與發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)因素；第三，大眾觀念轉(zhuǎn)變，由全盤接受到理性表達(dá)，公眾意志表達(dá)是大眾民主的基礎(chǔ)，政治現(xiàn)代化潮流和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為民意表達(dá)提供了價(jià)值基礎(chǔ)和行動(dòng)渠道，大眾開始批判性地看待公共決策，并積極尋求通過意見表達(dá)影響政策議程。

在政策議程民主參與的過渡階段，我們須懷有追求更高層次民主的理想，但不能脫離基本現(xiàn)實(shí)國情。政治現(xiàn)代化進(jìn)程中真正的政策議程民主，強(qiáng)調(diào)民主發(fā)展速度與現(xiàn)階段國情的協(xié)同性，不是簡單的眾意相加或多數(shù)人同意，而是以大眾意志為基礎(chǔ)、科學(xué)理性的公意表達(dá)和決策參與。政治現(xiàn)代化要求高質(zhì)量的民主參與，但民主發(fā)展不能是激進(jìn)式的，必須依照國情和不同民主階段特點(diǎn)循序漸進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)指出糾正“唯票取人”現(xiàn)象，即旨在規(guī)范“以民主參與數(shù)量替代民主參與質(zhì)量”的超前的大眾民主。

二、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)我國大眾民主的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放帶來了市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念嬗變，網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)社會(huì)彌散化發(fā)展，政策議程建構(gòu)權(quán)散布于網(wǎng)絡(luò)可及的任意角落，開啟了政策議程大眾民主之窗。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)突飛猛進(jìn)，對大眾民主的盲目熱衷和過度推崇，使其發(fā)展超越大眾知識(shí)水平、理性素養(yǎng)、民主觀念和制度等基本國情，并產(chǎn)生了系列問題。

（一）我國大眾民主現(xiàn)實(shí)困境剖析

根據(jù)近些年典型網(wǎng)絡(luò)事件，歸納出網(wǎng)絡(luò)暴力、輿論審判、議程超載、破壞決策、群體性事件等大眾民主發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

大眾民主現(xiàn)實(shí)困境集中表現(xiàn)為民主參與的超前發(fā)展和無序擴(kuò)張。首先，非理性言行不僅無助于問題進(jìn)入決策視野，反而容易激化社會(huì)矛盾；其次，大眾對某些決策的科學(xué)認(rèn)知和理性態(tài)度欠缺，盲目的行動(dòng)與向善的初衷相違背，妨礙了好的決策；最后，就影響而言，各類型事件的最終結(jié)果偏負(fù)面，事后諸多批判性反思體現(xiàn)出對大眾民主的質(zhì)疑。

表1 大眾民主現(xiàn)實(shí)困境的典型案例

（二）大眾民主現(xiàn)實(shí)困境產(chǎn)生原因

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中大眾民主的困境，源于大眾群體屬性的局限和我國當(dāng)下民主建設(shè)的不完善。

1.大眾認(rèn)知的局限性。勒龐認(rèn)為群體大多數(shù)成員可以掌握或達(dá)到的認(rèn)知水平，最終演變成了群體共同特征，并導(dǎo)致部分個(gè)體智力水平和個(gè)性的削弱，群體并不能很好地完成對智力和邏輯要求較高的工作。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)瞬息萬變，治理現(xiàn)代化需要對復(fù)雜社會(huì)進(jìn)行精準(zhǔn)洞察，需要決策參與的高水平智力和邏輯判斷力，這正是大眾認(rèn)知的不足之處。

2.大眾參與的非理性。韋伯認(rèn)為感情因素在大眾政治參與中起首當(dāng)其沖的作用，大眾總是處于現(xiàn)實(shí)的、純粹感情的和非理性的影響之下[3]?！叭后w只知道簡單而極端的感情，他們對各種意見或全盤接受，或一概拒絕，將其視為絕對真理或絕對謬誤”[4]。網(wǎng)絡(luò)場域中的大眾參與容易盲目和情緒化，缺乏理性的邏輯推理和實(shí)際判斷。

3.大眾自我意識(shí)不穩(wěn)定。便捷自由的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)很容易將大眾帶入興奮狀態(tài)，有意識(shí)的人格消失，無意識(shí)人格占主導(dǎo)，感情和暗示通過傳染很可能向相反方向轉(zhuǎn)化[5]。傳染的情緒所代表的不一定是真正個(gè)人意志，而且網(wǎng)絡(luò)很容易通過線上線下結(jié)合將暗示付諸實(shí)踐，不穩(wěn)定的意識(shí)、甚至是被控制的機(jī)械活動(dòng)會(huì)引發(fā)不良后果。

4.理論導(dǎo)向誤區(qū)和現(xiàn)實(shí)制度缺位。激進(jìn)民主主義推崇直接民主和廣泛動(dòng)員，但極端平民化容易演變?yōu)槊翊庵髁x；民主至善論認(rèn)為大眾永遠(yuǎn)正確，容易導(dǎo)致眾意超越法律邊界帶來民主暴政。另外，目前我國大眾民主的引導(dǎo)、規(guī)范和保障制度不夠完善，制度作為管理的第一要素，包含著組織生長和發(fā)展的基因，缺乏有效的制度規(guī)約，民主發(fā)展容易滯后或超前，影響決策科學(xué)化，甚至帶來政治社會(huì)不穩(wěn)定。

三、政策議程民主參與的融合態(tài)勢

大眾民主弊端、現(xiàn)階段國情和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代民主發(fā)展的特點(diǎn)，決定了我國在實(shí)現(xiàn)大眾民主過程中離不開精英民主，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)我國政策議程民主參與體現(xiàn)出精英主義和大眾民主的基于現(xiàn)實(shí)國情的情境化融合態(tài)勢。

（一）融合動(dòng)力：民主發(fā)展的雙向運(yùn)動(dòng)

波蘭尼認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展是受雙向運(yùn)動(dòng)支配的，市場經(jīng)濟(jì)自由放任的擴(kuò)張損害了社會(huì)根本利益，引發(fā)社會(huì)的自我保護(hù)，社會(huì)就是在擴(kuò)張和反擴(kuò)張的博弈中獲得發(fā)展的。政策議程民主參與也遵循雙向運(yùn)動(dòng)邏輯。市場經(jīng)濟(jì)開啟了廣泛的社會(huì)動(dòng)員，市場資源彌散化催生了急遽脫嵌的個(gè)體及其政治參與，而社會(huì)公共領(lǐng)域蘊(yùn)藏著民主真正要義。改革開放以來，過分注重經(jīng)濟(jì)而使社會(huì)政策闕如，導(dǎo)致放任的市場擴(kuò)張損害了社會(huì)公共利益，其背后是基于個(gè)人主義的大眾民主無序擴(kuò)張并對民主本質(zhì)造成破壞，不僅帶來民主暴力、議程超載等問題，甚至威脅社會(huì)穩(wěn)定，最終違背了民主的真正要義。隨著現(xiàn)代化發(fā)展，社會(huì)公共領(lǐng)域逐漸受到重視，真正民主通過強(qiáng)化公共價(jià)值理念，對個(gè)人主義和無序擴(kuò)張的大眾民主進(jìn)行反向制約和自我保護(hù)，目的是實(shí)現(xiàn)真正的政策議程民主參與。

（二）產(chǎn)生機(jī)制：精英主義和多元主義的情境化融合

政策議程民主的融合態(tài)勢基于宏觀的政治現(xiàn)代化圖景。阿普特認(rèn)為政治現(xiàn)代化是從極權(quán)主義向民主模式的演進(jìn)，其中精英民主、多元主義民主到大眾民主是民主模式不斷遞進(jìn)和發(fā)展的過程。極權(quán)主義強(qiáng)調(diào)個(gè)人是集體的衍生物，慣于通過政治和強(qiáng)制方式解決問題；民主模式包含代議制政府運(yùn)作的假設(shè)，如大眾參與、個(gè)人主義等。精英主義和多元主義是二者的次模式：精英主義剔除了極權(quán)主義的專制性，同時(shí)開始吸收民主模式價(jià)值觀，但仍然保留了基于集體價(jià)值觀的強(qiáng)制色彩；多元主義具備民主模式的基本價(jià)值理念，倡導(dǎo)協(xié)商和博弈，同時(shí)允許權(quán)威和精英基于集體和公共價(jià)值理念開展活動(dòng)。

福山認(rèn)為政治發(fā)展是情境化的，即是一種因時(shí)因地制宜的處方。政策議程融合型民主是多元主義和精英主義基于我國現(xiàn)實(shí)國情進(jìn)行情境化融合的產(chǎn)物，以“政府主動(dòng)適應(yīng)”和“公民理性參與”為雙重驅(qū)動(dòng)機(jī)制。一方面，我國是單一制國家，當(dāng)下執(zhí)政黨和決策者等政治權(quán)威和精英群體，在政策議題建構(gòu)中具有主導(dǎo)性話語權(quán)和決定作用，雖然互聯(lián)網(wǎng)和知識(shí)社會(huì)逐漸解構(gòu)了政治精英的封閉決策和絕對權(quán)威，推動(dòng)了精英主義向前發(fā)展，但決策者和政府的主動(dòng)適應(yīng)和積極倡導(dǎo)，仍是政策議程融合型民主參與最主要的驅(qū)動(dòng)力。另一方面，超前和無序擴(kuò)張的大眾參與觸發(fā)了民主自我保護(hù)機(jī)制，大眾民主需要適度“剎車”以避免脫離實(shí)際國情，公民只有理性地政策議程參與才能擺脫大眾民主發(fā)展現(xiàn)實(shí)困境，保證政策議題構(gòu)建的科學(xué)性。

圖1 政策議程民主的情境化融合

多元主義和精英主義的各自弊端及其互補(bǔ)性，決定了二者融合的價(jià)值和可能性。多元主義基于大眾民主的基本價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)通過公眾影響公共政策，但面臨著政治系統(tǒng)超載、不恰當(dāng)?shù)恼螁栘?zé)和社會(huì)控制等風(fēng)險(xiǎn)；莫斯卡、帕累托、奧爾特加等人認(rèn)為精英政治能克服大眾民主暴政，韋伯和熊彼特認(rèn)為精英主義才符合民主國家本質(zhì)，但精英政治過度專注于集體行動(dòng)、政黨競爭和媒體競爭，存在強(qiáng)制色彩和偏離大眾意志的可能性。多元主義的民主協(xié)商可以化解精英主義弊端，精英主義的相對集權(quán)能紓解議程超載等多元主義的困境，二者融合具有積極意義。在政府決策者的主動(dòng)適應(yīng)和公民日趨理性的參與態(tài)勢下，多元主義和精英主義產(chǎn)生碰撞，個(gè)人與集體、協(xié)商與強(qiáng)制不斷調(diào)和，衍生出了充分協(xié)商和低度強(qiáng)制的政策議程融合型民主。但不管是精英主義、多元主義還是融合型民主，平等、參與等民主價(jià)值觀念都以某種形式明顯或隱蔽的存在著。

（三）內(nèi)涵闡釋：知識(shí)精英引領(lǐng)下的大眾參與

政策議程融合型民主是知識(shí)精英引領(lǐng)下的大眾參與。政治現(xiàn)代化過程中的精英主義與傳統(tǒng)內(nèi)涵相比，體現(xiàn)出知識(shí)色彩，這與當(dāng)今世界正面臨著從工業(yè)社會(huì)到知識(shí)社會(huì)劇烈而深刻變革的背景相關(guān)。

最早提出知識(shí)社會(huì)概念的是羅伯特·萊恩，他認(rèn)為知識(shí)社會(huì)是成員思想和行為由真理的客觀標(biāo)準(zhǔn)所引導(dǎo)的社會(huì)[6]，貝爾強(qiáng)調(diào)知識(shí)是后工業(yè)社會(huì)的基本戰(zhàn)略資源[7]，斯特爾認(rèn)為知識(shí)是社會(huì)主要驅(qū)動(dòng)力[8]，德魯克、托夫勒等認(rèn)為知識(shí)是力量最民主的源泉，未來的政治將越來越成為圍繞“知識(shí)分配和獲得知識(shí)機(jī)會(huì)”的斗爭……隨著從工業(yè)社會(huì)向知識(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)型，知識(shí)正在成為塑造政策議程民主參與形態(tài)和科學(xué)政策議程的核心資源之一，知識(shí)精英是推動(dòng)政策議程融合型民主的重要力量。米爾斯較早提出了知識(shí)精英的說法，戴伊認(rèn)為知識(shí)精英群體包括新聞制造者、大律師、基金負(fù)責(zé)人、思想庫負(fù)責(zé)人、名校校董等，帕累托認(rèn)為知識(shí)精英是開創(chuàng)了新知識(shí)或者掌握了既存頂尖知識(shí)的人群[9]……以上狹義的“知識(shí)”概念多局限于自然或社會(huì)學(xué)識(shí)，在包羅萬象的全民網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，知識(shí)精英群體涵蓋更廣，既包括上述人群，也泛指學(xué)識(shí)背景、社會(huì)地位、經(jīng)驗(yàn)經(jīng)歷、觀念意識(shí)、思維方式等方面比普通大眾占優(yōu)的群體。不同于精英主義的聯(lián)盟或統(tǒng)治群體概念，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的知識(shí)精英知識(shí)性、理性和獨(dú)立性強(qiáng)，他們不用通過達(dá)成共識(shí)或協(xié)作，借助網(wǎng)絡(luò)便可發(fā)揮影響力。

知識(shí)精英推動(dòng)大眾參與向著良性方向發(fā)展。信息不對稱是民主的隱形殺手，而當(dāng)下民主大廈恰恰建立在信息不對稱的基礎(chǔ)之上[10]，實(shí)現(xiàn)真正民主必須解決信息不對稱問題。媒體推動(dòng)了信息不對稱的解決，而李普曼卻認(rèn)為其作用是有缺陷的，“媒體最上乘的表現(xiàn)就是成為制度的仆人和衛(wèi)士，最差則會(huì)淪為少數(shù)人達(dá)到自身目的的手段。當(dāng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈時(shí)，無良無知的媒體人就會(huì)渾水摸魚”[11]。我國處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，制度不夠完善，在解決信息不對稱仍要依賴媒體的前提下，提高媒體的信息傳播質(zhì)量十分關(guān)鍵。其主要途徑就是保持傳播理性，增強(qiáng)信息科學(xué)性，用理性和知識(shí)彌補(bǔ)制度和媒體缺陷。李普曼認(rèn)為理性和知識(shí)是有機(jī)體的功能，而大眾不是一種有機(jī)體，因此這個(gè)任務(wù)就要由作為理性和知識(shí)載體的知識(shí)精英群體完成。網(wǎng)絡(luò)帶給我們的不僅是傳播模式的轉(zhuǎn)變，更是權(quán)力分配與獲取模式的轉(zhuǎn)變，知識(shí)將逐漸超越財(cái)富和暴力成為獲取參與權(quán)力的最主要資源[12]。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政策議程融合型民主，是在政府主動(dòng)適應(yīng)和公民理性參與的前提下，知識(shí)精英群體基于大眾意見表達(dá)和自身學(xué)識(shí)、思想、經(jīng)驗(yàn)、地位、智力、能力等形成一定影響力，通過網(wǎng)絡(luò)及其線下延伸影響和引導(dǎo)大眾推動(dòng)社會(huì)問題進(jìn)入公共權(quán)威視野，并最終被確定為政策議題的民主參與范式。真正的政策議程民主，是找出增進(jìn)大眾根本利益的方案并推送到政府議程中，知識(shí)精英引導(dǎo)下的大眾參與有利于推動(dòng)理性參與和塑造真正的政策議程民主。

（四）本質(zhì)透視：公意導(dǎo)向與協(xié)商合作的民主

政策議程融合型民主借助多維度的協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)了公意對眾意的超越，本質(zhì)上體現(xiàn)了公意導(dǎo)向和協(xié)商合作的民主參與模式。

1.價(jià)值層面：公意對眾意的超越。盧梭將公民政治意志分為公意和眾意，并將其表達(dá)質(zhì)量作為二者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)?！肮庵塾诠怖?，而眾意著眼于私人利益，眾意只是個(gè)別意志的總和”[13]；哈貝馬斯也用公共性判別公意和眾意；米爾斯等人將公意和眾意做了更詳盡的區(qū)分。第一，公意存在意見的互動(dòng)交流，任何一種意見都有機(jī)會(huì)得到有效回應(yīng)；眾意傾向于信息和意見接受，容易受特定力量控制。第二，公意訴諸合理的表達(dá)途徑；眾意表達(dá)所依賴的信息由于掌握在特定群體手中，信息壁壘和渠道不暢經(jīng)常導(dǎo)致盲目泄憤。第三，公意形成基礎(chǔ)是知識(shí)和智力，相對客觀自由，權(quán)威可滲透度低；眾意依賴特定群體的信息傳播，更容易被滲透和控制，自由和獨(dú)立性差。

公意在實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效互動(dòng)、理性表達(dá)、客觀獨(dú)立思考等方面更契合民主本質(zhì)和發(fā)展實(shí)際。政策議程融合型民主是基于知識(shí)和理性對社會(huì)問題的高質(zhì)量討論，不是簡單的迎合眾意，代表了公意挑戰(zhàn)并逐漸超越眾意的態(tài)勢。

2.運(yùn)行層面：協(xié)商合作的民主。協(xié)商民主將政治現(xiàn)代化聚焦于協(xié)商合作式?jīng)Q策參與。當(dāng)決策是通過公開討論達(dá)成，所有參與者能自由發(fā)表意見，平等地聽取、考慮和跟隨不同意見，就是協(xié)商性質(zhì)的民主參與[14]。協(xié)商合作民主是各方觀點(diǎn)與利益的考慮、協(xié)調(diào)和統(tǒng)合，更注重決策質(zhì)量。政策議程民主的融合本質(zhì)上契合了協(xié)商合作民主的運(yùn)作邏輯。

政策議程融合型民主存在三種不同方式的協(xié)商合作。一是普通大眾間的協(xié)商合作。受傳合一的個(gè)體在信息共享過程中，合作構(gòu)建并傳遞符號、形成共識(shí)，是多維度、開放性、散點(diǎn)式“信息擴(kuò)散”。二是普通大眾與知識(shí)精英之間的協(xié)商合作。知識(shí)精英從大眾那里獲得廣泛信息、并對他們的問題做出回答，大眾多是被動(dòng)地接受信息，是弱雙向性、半開放、直線式“信息傳播”。三是知識(shí)精英間的協(xié)商合作。體現(xiàn)出基于合作需求的人際傳播特征，知識(shí)資本轉(zhuǎn)化為資源，形成了以知識(shí)為基礎(chǔ)的人際關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，并孕育出政策議題的“知識(shí)庫”，成為最重要的資源，是雙向性、封閉式、全面的“信息互換”。

四、政策議程融合型民主的實(shí)踐例證

（一）政策議程融合型民主的現(xiàn)實(shí)延展性

政策議程融合型民主并非寓于單純的理論探討，而是具有很強(qiáng)的實(shí)踐延展性。治理現(xiàn)代化依賴科學(xué)決策，科學(xué)的政策議程體現(xiàn)出對知識(shí)和理性的推崇，知識(shí)精英引導(dǎo)下的大眾民主在實(shí)踐中不斷成長。一方面，知識(shí)精英的影響力逐漸增強(qiáng)。十八大報(bào)告和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次提出建設(shè)高質(zhì)量智庫，同時(shí)知乎、豆瓣等知識(shí)型社交媒體不斷崛起，尤其是2016年知乎成為ALEXA（權(quán)威的世界網(wǎng)站排名）中國前30強(qiáng)，孕育了以知識(shí)平臺(tái)為核心的生態(tài)系統(tǒng)和專家網(wǎng)絡(luò)，在“魏則西事件”“徐玉玉電信詐騙案”等政策議程中作用越來越突出，不管是精英階層還是熱衷于政治參與的普通大眾，對知識(shí)社會(huì)體現(xiàn)出越來越高的認(rèn)可度。另一方面，大眾民主基礎(chǔ)不斷完善。政府對公眾輿論和民主參與越來越重視，十八大報(bào)告指出不斷完善民主決策體制機(jī)制，“十三五”規(guī)劃將大數(shù)據(jù)升級為國家戰(zhàn)略，為政策議程融合型民主參與向現(xiàn)實(shí)的拓展提供了政策保障和工具支持。

（二）案例概述

本文選取了曾引起從政府官員到普通民眾，甚至國外媒體熱議的魏則西事件作為典型案例，對網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政策議程融合型民主參與態(tài)勢進(jìn)行實(shí)踐分析，以期為理論探討尋求現(xiàn)實(shí)例證，并在案例論辯中總結(jié)政策議程融合型民主的現(xiàn)實(shí)表征，為決策者提供實(shí)際借鑒。

2016年4月12日，患有滑膜肉瘤的魏則西去世；僅僅3個(gè)月后《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》便出快速臺(tái)。魏則西的經(jīng)歷引發(fā)了公眾對規(guī)范網(wǎng)絡(luò)推廣等政策議題的深度參與，魏則西事

件社會(huì)反響之強(qiáng)烈、政策議程進(jìn)展之快速，成為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政策議程民主參與的典型案例。

表2 魏則西事件概覽

（三）案例論辯：融合型民主現(xiàn)實(shí)表征

《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》在魏則西去世后短短3個(gè)月便出臺(tái)，知識(shí)精英引導(dǎo)下的大眾參與發(fā)揮了重要作用。低度強(qiáng)制和充分協(xié)商的政策議程融合型民主參與體現(xiàn)出知識(shí)、理性、少數(shù)影響大眾和積極結(jié)果等現(xiàn)實(shí)表征。

1.知識(shí)引導(dǎo)大眾輿論

知識(shí)引導(dǎo)公眾輿論直接表現(xiàn)為知乎對一般媒介的超越，知乎的壯大代表了知識(shí)在輿論引導(dǎo)中日益增強(qiáng)的影響力。知乎作為知識(shí)精英的代名詞貫穿事件始終，成為該議程的重要觸發(fā)機(jī)制、發(fā)力點(diǎn)和平臺(tái)。知乎是2011年上線的問答型社交網(wǎng)站，追求“關(guān)系社區(qū)”形式的互動(dòng)，集求知、分享和專業(yè)問答于一體，用“邀請+認(rèn)證”制度保證用戶高質(zhì)量，注冊用戶已達(dá)1700萬，兩年時(shí)間激增40倍[15]。知乎與門戶網(wǎng)站、微博、微信、貼吧、論壇等相比體現(xiàn)出明顯不同，成為微博、微信、貼吧之后，特立獨(dú)行的“第四極”。

（1）注冊用戶精英化。知乎用戶本科及以上學(xué)歷占 87%，職業(yè)人群占75%以上，收入4000元以上用戶占到 60%。“邀請+認(rèn)證”制度下，嚴(yán)格篩選的用戶多是某領(lǐng)域?qū)＜遥蔀楦邫?quán)重用戶。知乎匯集了各行業(yè)的精英群體，為高質(zhì)量政策議題產(chǎn)生和深化奠定了基礎(chǔ)。魏則西《最大的惡是什么》發(fā)表后，腫瘤醫(yī)生、社會(huì)學(xué)博士、資深媒體人、在校大學(xué)生、政府公務(wù)員等1181145人參與互動(dòng)，每個(gè)人都從自己知識(shí)或經(jīng)歷等不同側(cè)面解讀，話題全面性和精品程度之高、探討之深入遠(yuǎn)超其他媒體，成為醫(yī)改、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等眾多議題的一級信息來源。

（2）信息內(nèi)容質(zhì)量高。首先，信息產(chǎn)生具備良性循環(huán)。高質(zhì)量的用戶保證了知乎信息的高水準(zhǔn)，用戶在持續(xù)產(chǎn)生高質(zhì)量話題的同時(shí)，對話題的討論也是專業(yè)的，形成了良性循環(huán)。知乎高水平問答的特征有五個(gè)：第一，引經(jīng)據(jù)典進(jìn)行論證；第二，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)歷討論；第三，結(jié)合理論實(shí)踐講知識(shí)；第四，通過討論重塑三觀；第五，語言風(fēng)格理性中立。從魏則西事件中可以看出，知乎話題的產(chǎn)生、傳播和點(diǎn)評，都以對信息負(fù)責(zé)為宗旨。其次，問答質(zhì)量高，垃圾信息少。以“anti－spam（反垃圾）、降低低質(zhì)量和灌水內(nèi)容、反對不友善和網(wǎng)絡(luò)暴力、尊重原創(chuàng)和保護(hù)版權(quán)”為原則，通過投票機(jī)制、友善積分制度（鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)用戶自治，用戶可隨時(shí)舉報(bào)社區(qū)的不友善行為，知乎通過“系統(tǒng)判定輔助＋人工審核”進(jìn)行核實(shí)處理，當(dāng)友善度低于一定闕值后，將被限制社區(qū)的部分功能）等手段，有效地控制答案質(zhì)量、減少垃圾信息。比如特色鮮明的投票機(jī)制，不同于其他媒體按時(shí)間先后呈現(xiàn)回復(fù)的做法，知乎問答按照點(diǎn)贊數(shù)多少依次呈現(xiàn)回復(fù)內(nèi)容，曝光度高、被關(guān)注和點(diǎn)贊多的用戶排在前面，成為意見領(lǐng)袖，而獲贊少的用戶則被末位淘汰。為了成為意見領(lǐng)袖，用戶要通過淵博的學(xué)識(shí)、豐富的經(jīng)驗(yàn)、精彩的文筆來塑造理想網(wǎng)絡(luò)形象[16]，投票機(jī)制倒逼信息質(zhì)量的提升。

（3）信息傳播影響力強(qiáng)。首先，注冊用戶影響力大。知乎意見領(lǐng)袖主要有兩類：一是線下已經(jīng)積累了知名度的用戶，多是某領(lǐng)域?qū)＜一蛎?，通過名人效應(yīng)吸引追隨者，如孔璞和詹娟；二是生產(chǎn)和分享高質(zhì)量信息的草根群體，憑借認(rèn)真的態(tài)度、高質(zhì)量分享和專業(yè)知識(shí)積累了眾多人氣，隨著精品問答被轉(zhuǎn)載到其他媒介，他們也積累了社區(qū)外的高人氣。其次，一級信息流聚集，具有強(qiáng)大的信息吸引力。魏則西事件中，重要信息的披露和關(guān)鍵性評論往往由知乎用戶完成，然后再通過微信、微博、貼吧等進(jìn)行二次傳播，知乎具備了信息傳播的高位優(yōu)勢。

2.理性規(guī)約民主參與

理性對民主參與的引導(dǎo)、規(guī)范和約束至關(guān)重要。具備理性特質(zhì)的知識(shí)精英群體引導(dǎo)公眾參與，實(shí)質(zhì)就是理性對民主參與的規(guī)約。理性主義認(rèn)為，理性養(yǎng)成有幾個(gè)途徑：客觀獨(dú)立、符合邏輯的思考，事實(shí)證據(jù)或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)知識(shí)，對非理性的排斥等。以此為標(biāo)準(zhǔn)，知識(shí)精英群體更容易形成理性認(rèn)知。第一，知識(shí)精英群體基于客觀知識(shí)的判斷，對問題認(rèn)知更加客觀獨(dú)立。第二，作為理性來源的事實(shí)證據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是知識(shí)精英群體的長處。魏則西事件中公眾愿意跟隨孔璞、微黏王子等意見領(lǐng)袖的原因，要么是他們掌握最真實(shí)信息，要么親身經(jīng)歷過百度推廣，亦或具有醫(yī)學(xué)、法律等知識(shí)背景，這些都使其更具理性和影響力。第三，良好的專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)是獲取一級信息和進(jìn)行理性判斷的重要資源。第四，對非理性的排斥是理性參與的保障。魏則西案例中，知乎對涉嫌為百度洗白用戶的封禁和知識(shí)用戶對其譴責(zé)，彰顯了正義和理性的力量，是融合型民主的自我凈化，減少非理性干擾，保證其參與行為符合理性規(guī)范。

3.少數(shù)群體影響大眾

精英主義、知識(shí)社會(huì)等理論中的精英都是小眾概念，始終是與大眾相對的少數(shù)群體；網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中專業(yè)知識(shí)或思想、經(jīng)驗(yàn)、地位、能力等占優(yōu)勢的也是少數(shù)人。融合型民主最直接的表現(xiàn)就是少數(shù)知識(shí)精英群體影響普通大眾。魏則西事件中，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)推動(dòng)政策議程的基本都是少數(shù)的知識(shí)精英群體：事件起源于電子信息專業(yè)的學(xué)生魏則西在知乎發(fā)帖；事件深化過程中，是魏則西主治醫(yī)生憑借醫(yī)學(xué)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，將議題引申到網(wǎng)絡(luò)醫(yī)療推廣等領(lǐng)域；引爆輿論的孔璞和詹娟是資深媒體人，其認(rèn)識(shí)問題的視角和深度廣受認(rèn)可，并都有親身經(jīng)歷；問題進(jìn)入政策議程后，知乎開辟專欄，邀請醫(yī)生等權(quán)威人士、高權(quán)重用戶等群體參與政策討論，產(chǎn)生了重要影響……縱觀案例，體現(xiàn)出少數(shù)知識(shí)精英群體代表并影響大眾政策議程參與的特點(diǎn)。

4.積極結(jié)果取代消極反思

政策議程參與媒介的差異產(chǎn)生了不同的參與群體、方式和后果。在大眾民主范式下，搜索引擎、微博、微信、貼吧、論壇等是主要參與媒介，但這些媒介各有其弊端，比如搜索引擎多局限于事實(shí)的闡述，無法深入探究；微信、微博等垃圾信息多，資本化和營銷現(xiàn)象嚴(yán)重；論壇和貼吧經(jīng)常被刷屏、吵架等無用信息充斥，信息質(zhì)量不高……大眾民主范式下的政策議程隱藏了很多非理性和不穩(wěn)定因素，經(jīng)常導(dǎo)致群體性暴力事件等負(fù)面結(jié)果，引發(fā)了諸多對大眾民主的消極反思。知識(shí)精英在民意過濾和升華過程中扮演了重要角色，既有公意基礎(chǔ)，也剝離了大眾民主的非理性因素。魏則西案例中，融合型民主范式下的政策議程各階段有效、科學(xué)、理性，政策議程過程和結(jié)果更偏向積極性。

五、結(jié)語與討論

（一）現(xiàn)實(shí)價(jià)值

作為政策議程民主的過渡形式，融合型民主不是孤立的，而是政治現(xiàn)代化和政策議程民主發(fā)展鏈條上的一環(huán)。政策議程融合型民主是對我國網(wǎng)絡(luò)時(shí)代大眾民主基礎(chǔ)不完善的回應(yīng)，以避免使其成為“一個(gè)極其復(fù)雜、極其矛盾、甚至孕育著反政治危險(xiǎn)因素的過程”[17]。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中政策議程融合型民主紓解了大眾民主困境，使政策議程民主由數(shù)量導(dǎo)向轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向、由感情支配轉(zhuǎn)向知識(shí)引導(dǎo)、由盲目跟隨轉(zhuǎn)向理性參與，決策過程由閉門造車轉(zhuǎn)向開放吸納、由政治精英決策轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)商，對決策科學(xué)化和民主發(fā)展起到了重要的過渡作用。

第一，政治價(jià)值，政策議程融合型民主能更好地保護(hù)散點(diǎn)式分布于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的個(gè)體，對維護(hù)民主本質(zhì)和政治文明發(fā)展彰顯了積極意義，也有利于改善民生和增強(qiáng)公眾政治認(rèn)同。第二，政策價(jià)值，融合型民主提升了政策議程質(zhì)量。一方面，知識(shí)精英群體能為科學(xué)的政策議程參與提供高水平智力支持。另一方面，政策議程參與質(zhì)量取決于大眾受到何種暗示和引導(dǎo)，大眾群體主要接受兩類觀念的引導(dǎo)，一類是變動(dòng)的即時(shí)情境，一類是穩(wěn)定的價(jià)值理念。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的知識(shí)精英群體不僅有能力運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)工具把握即時(shí)情境，也具備影響某種社會(huì)文化的知識(shí)積淀，更容易引導(dǎo)并影響大眾群體塑造科學(xué)的政策議程。第三，社會(huì)價(jià)值。政策議程參與者具有分層特征，基礎(chǔ)層次是普通大眾參與，希望通過參與驅(qū)動(dòng)社會(huì)良性發(fā)展；中間層次增加了利益訴求等人為因素；最高層次是價(jià)值表達(dá)。三個(gè)層級間相互影響、博弈，當(dāng)某個(gè)層級訴求渠道被其它層級侵犯時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生不穩(wěn)定。政策議程融合型民主調(diào)和了各層級關(guān)系，使知識(shí)成為不同層級溝通紐帶和共同資源，增強(qiáng)了社會(huì)緊密度，有利于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

（二）對我國國家治理現(xiàn)代化的啟示

政治現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心和顯著特征，政治民主是政治現(xiàn)代化的基本前提。真正的政治民主應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)民主和程序民主的統(tǒng)一，程序民主只有服務(wù)于實(shí)質(zhì)民主才能彰顯價(jià)值，如何發(fā)展實(shí)質(zhì)民主成為國家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)。政策議程是民主政治的輸入端口，對推動(dòng)實(shí)質(zhì)民主發(fā)展具有重要意義。

國家治理現(xiàn)代化需要依據(jù)民主政治和法制國家的原則展開。面對當(dāng)下大眾民主困境，一方面，政府要把握和利用好知識(shí)精英群體力量，以知識(shí)精英民主帶動(dòng)大眾民主，提高政策議程民主參與質(zhì)量。同時(shí)，處理好知識(shí)精英意志與大眾意志的辯證統(tǒng)一關(guān)系：知識(shí)精英意志是大眾意志的引領(lǐng)和升華，大眾意志是知識(shí)精英意志的基礎(chǔ)和制約，二者融合才能發(fā)揮最大優(yōu)勢。另一方面，用法治規(guī)范和促成民主參與的發(fā)展。民主興起和法治在歷史上關(guān)系密切，福山認(rèn)為越來越多的公民受到法治保護(hù)是促成民主的關(guān)鍵，因此法治是政策議程民主的基礎(chǔ)保障。應(yīng)當(dāng)在法治保障和約束下，合理引導(dǎo)、規(guī)劃和利用政策議程民主的融合態(tài)勢，建立分層的政策議程參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正的政策議程民主參與。

具體而言，在法治框架下推行政策議程的分層民主，要根據(jù)民主事務(wù)性質(zhì)區(qū)分政治民主和政策民主[18]，對不同層次民主參與主體進(jìn)行有針對性規(guī)范。政治民主事務(wù)的意識(shí)形態(tài)色彩較濃，多涉及立法、行政和司法等領(lǐng)域的基本規(guī)則和共識(shí)，因此更重視大眾參與的廣泛性和數(shù)量，要不斷完善大眾參與的法律和制度保障，并通過優(yōu)化政治和制度規(guī)則，減少資本、權(quán)力和利益集團(tuán)等對民意的束縛，實(shí)現(xiàn)最廣泛的民主參與。政策民主事務(wù)多是具體公共事務(wù)的解決，背后是復(fù)雜的社會(huì)機(jī)制和豐富的實(shí)踐形式，具體決策要求更加審慎，重視科學(xué)性和理性互動(dòng)。因此要重視知識(shí)精英群體的決策參與，加強(qiáng)知識(shí)精英群體組織建設(shè)和表達(dá)機(jī)制優(yōu)化，發(fā)揮其知識(shí)和理性優(yōu)勢，提高決策質(zhì)量。政策議程融合型民主雖是為消解多數(shù)人暴政而產(chǎn)生的，但其自身也存在壟斷信息和控制民意的風(fēng)險(xiǎn)。中國特色的法治主義道路是建設(shè)法治中國的正確路徑，應(yīng)當(dāng)在法治保障和約束下，合理引導(dǎo)、規(guī)劃和利用政策議程民主的融合態(tài)勢，建立分層的政策議程參與機(jī)制，在政府主導(dǎo)下通過制定法律法規(guī)、加強(qiáng)司法監(jiān)管、提高知識(shí)精英群體和公眾政治素養(yǎng)等措施實(shí)現(xiàn)真正的政策議程民主。

（三）研究展望

作為實(shí)現(xiàn)真正政策議程民主的過渡形式，低度強(qiáng)制和充分協(xié)商的融合型民主參與紓解了當(dāng)下我國大眾民主的困境，成為連接現(xiàn)實(shí)國情與大眾民主理想的橋梁，對政策議程科學(xué)化和民主政治發(fā)展具有積極意義。從工業(yè)社會(huì)向知識(shí)社會(huì)的轉(zhuǎn)變是一個(gè)不可逆的歷史過程，但網(wǎng)絡(luò)社會(huì)增加了這一過程中不確定的復(fù)雜因素，比如知識(shí)和互聯(lián)網(wǎng)可能帶來社會(huì)非群體化，降低人際交往的真實(shí)性；知識(shí)資源多少很可能成為劃分社會(huì)階層的新標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致新的社會(huì)分化；斯特爾等人認(rèn)為知識(shí)社會(huì)自我毀滅風(fēng)險(xiǎn)很大，融合型民主在政治輸入和集體行動(dòng)等方面也存在局限性……如何克服以上弊端以更好的實(shí)現(xiàn)政策議程民主參與和政治現(xiàn)代化，是需要繼續(xù)深思的問題。

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[18]黃伯平.分層視野中的政策民主[J].中國行政管理，2013，29(10)：113-118.

Study on the Democratic Participation in Network Policy Agenda Under the Perspective of Political Modernization

SUN Fenɡ
（School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang Liaoning 110169，China）

Democratic participation is the basic premise of political modernization.As a front link in the input of the political system，democratic participation in the policy agenda is of great significance for scientific decision-making and modernization of governance.With the exceeding development and disorderly expansion of mass democracy in the network era，problems such as cyberbullying，judgment by public opinions and the overload of agenda have come out.The dilemma of the mass democracy and current national conditions determine the necessity of the integration of elite democracy and public participation.The integrated democracy of the policy agenda is a product of a two-way movement of democratic development.The integrated democracy of the policy agenda is a product of a two-way movement of democratic development.It is based on the dual-driven logic of government’s active adaptation and citizen’s rational participation and takes the mass participation guided by intellectual elite as the core.In essence，it is the public-oriented and consultative and cooperative democracy.Grasping the integration trend of democratic participation in the network policy agenda and implementing the layered democracy under the rule of law play positive roles in improving the quality of democratic participation in the policy agenda and the modernization of governance.

Political Modernization；Network Society；Policy Agenda；Democratic Participation

D035-1

A

1009-8666（2017）11-0114-11

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.11.018

2017-10-18

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化視域下的中國政府治理模式改革研究”（15AGL017）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代我國社會(huì)政策議程設(shè)置研究”（N161406003）

孫峰（1989—），男，山東淄博人。東北大學(xué)文法學(xué)院博士生，研究方向：公共政策。

［責(zé)任編輯、校對：王菁］