包瑞

摘要：由于歷史、地理等原因，青海省經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后。資金保障成為建設(shè)三江源國家公園建設(shè)的關(guān)鍵因素，三江源國家公園發(fā)展中亟須建立穩(wěn)定長效的資金投入機制。本文作者在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外典型國家公園建設(shè)運營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出建立國家公園建設(shè)專項資金，進行特許經(jīng)營、社會捐贈、生態(tài)效益補償、碳匯交易、金融融資等多元化國家公園建設(shè)資金籌措方式。青海省應(yīng)更新觀念、解放思想、拓寬思路，構(gòu)建三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機制。

關(guān)鍵詞：青海?。蝗磭夜珗@；建設(shè)資金；長效機制

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國的環(huán)境問題、資源問題日益突出。三江源地區(qū)作為中國乃至亞洲獨特的、唯一的、不可替代的生態(tài)屏障，當(dāng)仁不讓引起了社會有關(guān)各界的廣泛關(guān)注。在青海省委省政府的積極爭取和努力建設(shè)下，2015年12月9日，《三江源國家公園體制試點方案》在習(xí)主席主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第19次會議上討論通過。2016年3月5日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同出臺了《三江源國家公園體制試點方案》，代表國家批準(zhǔn)的我國境內(nèi)首個國家公園試點真正開始運行。這個前所未有的嘗試在我國境內(nèi)尚屬首次，青海成為了走在最前面的省份。

青海省由于歷史、地理等各方面的原因，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，以青海省自身的財力物力建設(shè)三江源國家公園必將困難重重，三江源國家公園既要實現(xiàn)有序經(jīng)營，又要切實保護自然生態(tài)環(huán)境，拓展有效的資金來源渠道和供給保障體系顯得尤為重要，三江源國家公園建設(shè)對實現(xiàn)三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展必將發(fā)揮巨大的作用。

一、 三江源國家公園建設(shè)資金保障主要渠道

（一） 國家公園專項資金

青海省由于歷史、地理等各方面的原因，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，以青海省自身的財力物力建設(shè)三江源國家公園必將困難重重，三江源國家公園既要實現(xiàn)有序經(jīng)營，又要切實保護自然生態(tài)環(huán)境，拓展有效的資金來源渠道和供給保障體系顯得尤為重要，我省應(yīng)該申請中央政府在國家層面設(shè)立三江源國家公園建設(shè)專項資金。三江源國家公園建設(shè)專項資金應(yīng)包含各種專項建設(shè)資金、三江源國家建設(shè)國債、生態(tài)補助資金和扶貧資金等。

（二） 特許經(jīng)營

三江源國家公園經(jīng)營性項目特許經(jīng)營，是指在三江源國家公園管理局的統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范范圍管理下，按照有關(guān)法律法規(guī)，通過競爭性的準(zhǔn)入機制，依法授權(quán)公民、法人或者其他組織，通過簽訂特許經(jīng)營合同，在一定期限、范圍內(nèi)，投資建設(shè)運營并取得合理收益的行為。

在三江源國家公園開展特許經(jīng)營，是順應(yīng)三江源國家公園建設(shè)的需要，是回應(yīng)三江源國家公園地域內(nèi)牧民的關(guān)切，在三江源國家公園合適的范圍內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，通過建立牧民群眾、社會公眾特許經(jīng)營的機制，在保持草原經(jīng)營權(quán)不變、不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的條件下通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，積極探索特許經(jīng)營方式對園區(qū)草原進行合理經(jīng)營利用。在生態(tài)體驗、游憩服務(wù)、環(huán)境教育等領(lǐng)域重點向當(dāng)?shù)啬撩袢罕妰A斜，并逐步向社會開放。引導(dǎo)扶持牧民從事生態(tài)示范、自然體驗、環(huán)境教育等服務(wù)業(yè)，鼓勵支持牧民群眾以投資入股、合作、勞務(wù)等多種形式開展家庭旅館、牧家樂、民族文化演藝、交通保障、旅行社等經(jīng)營項目等增收致富，促進當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三） 社會捐贈

接受社會捐贈是國外典型國家公園建設(shè)運營過程中一個重要的資金來源渠道，有著較為成熟的管理模式。三江源國家公園建設(shè)過程中應(yīng)充分借鑒和吸收國外典型國家公園接受社會捐贈的有益經(jīng)驗，主動接受志愿服務(wù)與社會捐贈。青海省要進一步加大宣傳力度，使多人了解三江源國家公園的公益性，進一步創(chuàng)新社會捐贈的方式方法，可以對三江源國家公園內(nèi)的野生動物進行名義上的“認養(yǎng)”，對于捐贈的企業(yè)和個人授予“三江源國家公園榮譽保護員”稱號等，提高捐贈者的榮譽感和歸屬感，同時應(yīng)該對募捐到的資金的使用情況進行全程公示，提高捐贈資金使用的透明度，從而吸引更多個人、企業(yè)和社會組織參與其中。同時也應(yīng)該考慮社會捐贈的另一種方式，依法建立三江源國家公園發(fā)展國際基金會，依法接受國際組織、大型企業(yè)以及個人的捐助。

（四） 生態(tài)效益補償

習(xí)近平總書記在2016年8月考察青海的時候，提出四個扎扎實實的指示，青海省要貫徹落實習(xí)總書記的重要指示，把生態(tài)環(huán)境保護作為三江源國家公園建設(shè)工作的重中之重，對于水、土地、礦產(chǎn)、環(huán)境等資源的使用以及管理都需要有所完善，使得草原生態(tài)補償制度得到進一步的完善，促使三江源國家公園內(nèi)草原的補償標(biāo)準(zhǔn)可以有所提升，從而促進三江源生態(tài)效益補償?shù)臋C制可以更好地建立。在籌集到的資金里面也需要劃放出一定的比例，使用在三江源國家公園的建設(shè)過程中。在實施三江源國家公園的補償政策里面，需要將政府的強制作用完全地發(fā)揮出來，使得各項工作都獲得全方面的落實。

（五） 碳匯交易

市場補償形式是對國家補償形式的有益補充，是一類新的補償形式。碳匯交易也是通過市場機制展現(xiàn)出價值補償?shù)囊环N正確方法。2016年，環(huán)保部在貴陽舉辦的“生物多樣性與綠色發(fā)展”論壇上透露“三江源區(qū)生態(tài)資源資產(chǎn)價值總量約為14.5萬億元，三江源區(qū)的生態(tài)資源資產(chǎn)流量價值是同期國民生產(chǎn)總值的3.6倍”。 青海省應(yīng)當(dāng)全面借助三江源國家公園天然優(yōu)勢，加速擬訂相關(guān)地方性法規(guī)和管理條例，及時成立碳匯交易基地，正確算出三江源國家公園的碳匯總體數(shù)量，經(jīng)由為西方國家沖減二氧化碳排量，取得其補償性投資，讓三江源地區(qū)的碳匯價值真正得到實現(xiàn)。

（六） 金融融資

青海省應(yīng)該探索積極有效的金融融資方式，建議通過國家層面發(fā)行三江源國家公園彩票和三江源國家公園建設(shè)債券。發(fā)行三江源國家公園彩票旨在提高人們的環(huán)保意識、生態(tài)意識的同時將社會上的閑散資金集中起來，用于三江源國家公園建設(shè)。由于三江源國家公園涉及地域面積廣袤，人口稀少，平均海拔在4000米以上，自然環(huán)境比較惡劣，建設(shè)工程周期長，直接經(jīng)濟效益比較低，社會資本很少投入，促使政府補償?shù)闹鲗?dǎo)作用可以發(fā)揮出來。發(fā)行三江源國家公園建設(shè)債券可行性比較高，青海省應(yīng)該申請中央政府從積極財政政策的角度出發(fā)，發(fā)行中長期記賬式三江源國家公園國債。endprint

二、 三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機制構(gòu)建

（一） 有效的資金供給機制

三江源國家公園地處青藏高原腹地，地域廣袤，海拔高，自然環(huán)境惡劣，人口稀少。2016年，青海省GDP為2572.49億元，單靠青海省自身建設(shè)三江源國家公園必將困難重重，建立有效的資金供給機制顯得非常必要，青海省應(yīng)積極與中央政府溝通，爭取申請設(shè)立國家層面的三江源國家公園建設(shè)專項資金，學(xué)習(xí)借鑒國外國家公園管理的成熟經(jīng)驗，在三江源國家公園內(nèi)實行特許經(jīng)營。

（二） 強大的政策保障機制

三江源國家公園建設(shè)涉及面廣，是一個綜合性工程，大到國家公園生態(tài)保護，小到三江源國家公園區(qū)域內(nèi)牧民群眾生產(chǎn)生活，必須把各個環(huán)節(jié)緊密地結(jié)合起來，在國家公園建設(shè)過程中要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，理清方方面面的利益訴求，才能使國家公園建設(shè)順利推進，并取得較好的效果，這同時需要政府的強力推動和強大的政策保障。世界上典型國家的國家公園建設(shè)后，都有配套的政策措施和法律，為國家公園的可持續(xù)發(fā)展提供了政策依據(jù)和法律保障，三江源國家公園建設(shè)應(yīng)在充分借鑒國外成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上從中央層面制定出符合青海省情況和三江源國家公園實際的管理辦法、配套政策和相關(guān)法律，使三江源國家公園建設(shè)運營過程中有法可依，后續(xù)發(fā)展有配套政策，走上一條良性發(fā)展道路。

（三） 科學(xué)的決策機制

科學(xué)的決策機制是三江源國家公園建設(shè)資金保障的核心，一旦決策失誤，將會對三江源國家公園建設(shè)產(chǎn)生不可逆的影響。決策作為科學(xué)研究的對象第一次出現(xiàn)在管理學(xué)中，隨著科學(xué)技術(shù)進步，社會生產(chǎn)發(fā)展，現(xiàn)代決策科學(xué)應(yīng)運而生。在三江源國家公園建設(shè)過程中要建立科學(xué)的決策機制，要確定由誰決策；其次要確定在三江源國家公園建設(shè)中資金從哪里來、到哪里去、用到哪里；再次要確定由誰來監(jiān)管等都需要有科學(xué)的決策，否則將會造成資金的浪費，項目重復(fù)建設(shè)，甚至?xí)躺瘮　?/p>

（四） 穩(wěn)定的運行機制

本文中所指的運行模式，即系統(tǒng)當(dāng)中的組成內(nèi)容，以及在不同內(nèi)容之間所形成的一個相互影響、相互作用的模式。本文筆者認為，三江源國家公園建設(shè)保障運行機制由兩個方面的要素構(gòu)成，一個要素是“資金保障”，即三江源國家公園建設(shè)一定要有持續(xù)不斷的資金供給，一旦資金供給出現(xiàn)問題，將會影響三江源國家公園建設(shè)全局。第二個要素是“運行機制”，它是指與三江源國家公園建設(shè)資金有關(guān)的管理方式和手段，以及該機制運行時的“套路”。從形式上看，這兩個要素緊密聯(lián)系，相輔相成，后一個要素是為前一個要素服務(wù)的。沒有有效的資金供給，管理方法和手段是一句空話，有了資金，沒有科學(xué)合理的管理手段和方法，也將會造成大量資金的浪費，從而影響三江源國家公園的建設(shè)進程。概括起來，可以這樣來理解“三江源國家公園建設(shè)資金保障運行機制”：它是一個動態(tài)的系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，包含兩個方面的內(nèi)容：一是多元化、多渠道的資金籌措保障體系，另一個是與之相配套的合理的管理方式和手段。

（五） 合理的績效評價機制

建立合理的三江源國家公園建設(shè)資金績效評價機制是三江源國家公園建設(shè)順利推進的重要保障，三江源國家公園建設(shè)資金績效評價就是根據(jù)三江源國家公園建設(shè)的目的、要求以及資金的需求、實際使用情況，確立考核評價標(biāo)準(zhǔn)，對三江源國家公園建設(shè)資金實際效果進行價值判斷的過程。它為全面提高國家公園建設(shè)資金使用效果，確保國家公園建設(shè)資金的有效管理和科學(xué)決策提供可靠的依據(jù)。同時，三江源國家公園建設(shè)資金績效評價也是推動三江源國家公園建設(shè)不斷前進的動力?？冃гu價主要是根據(jù)國家公園建設(shè)實際資金使用情況，對國家公園建設(shè)情況進行綜合、分析、總結(jié)，最后綜合評定建設(shè)資金使用效果。同時，通過績效評價所獲得的結(jié)果又可以把新的信息反饋出來，為三江源國家公園下一步建設(shè)提供信息指導(dǎo)，不斷推進三江源國家公園建設(shè)進程。

（六） 順暢的溝通協(xié)調(diào)機制

三江源國家公園建設(shè)是人與人或者是人與自然構(gòu)成的行為，而且各個利益相關(guān)者因為利益的存在，也會產(chǎn)生很多的問題和矛盾，對于這些問題和矛盾無法使用法律的手段解決時，就應(yīng)該利用合理的溝通協(xié)調(diào)機制來解決。順暢的溝通協(xié)調(diào)機制是三江源國家公園建設(shè)順利推進的重要抓手，三江源國家公園建設(shè)要解決人與人、人與自然和諧相處的關(guān)系，通過構(gòu)建順暢的溝通協(xié)調(diào)機制使矛盾化解在萌芽之中，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)，縱向和橫向溝通聯(lián)系更加密切，政令暢通，各項政策措施落實到位，使國家公園建設(shè)取得切實成效。

在三江源國家公園的建設(shè)中，關(guān)鍵問題就在于資金的保證，沒有充足的資金保證一切都是空談。資金問題是制約三江源建設(shè)順利推進的一大難題，面對三江源國家公園在建設(shè)過程中所存在的資金問題，需要深入研究三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機制的構(gòu)建問題。在下一步的研究工作中，要重視三江源國家公園建設(shè)投融資體系的研究，可以為三江源國家公園的建設(shè)給予更多的保證。在研究的工作中，也需要將三江源國家公園建設(shè)的需求點作為考慮的重點，繼續(xù)尋求獲得國家投資的有效方式，在吸引社會資金投入的時候，也需要選擇行之有效的辦法，讓三江源國家公園的資金來源渠道更加多元、更加通暢，在做好績效評估的前提下，構(gòu)建起三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機制。

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