草蒼

自2012年以來(lái)，中國(guó)環(huán)境治理進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。在中央政府的持續(xù)努力下，環(huán)境治理的形勢(shì)大為轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理之間，天平越來(lái)越向后者傾斜。面對(duì)這一環(huán)境治理的新態(tài)勢(shì)，Genia Kostka和Jonas Nahm兩位學(xué)者從中央-地方關(guān)系出發(fā)，系統(tǒng)分析了過(guò)去一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國(guó)環(huán)境治理的成績(jī)及其面臨的挑戰(zhàn)，也指出了中央重新集中環(huán)境治理權(quán)力的種種可能結(jié)果。

眾所周知，近五年來(lái)，在環(huán)保數(shù)據(jù)采集、官員績(jī)效考核、環(huán)境指標(biāo)設(shè)定和環(huán)保執(zhí)法等方面，中國(guó)政府都進(jìn)行了深度改革，結(jié)果是環(huán)境治理目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)成為地方政府必須權(quán)衡對(duì)待的“孿生兄弟”，是影響其仕途的兩輪。在此形勢(shì)之下，原先地方政府借助自身的自主性，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)并無(wú)視環(huán)境的狀況，得到了很大程度的改變，但問(wèn)題在于，地方政府自身的利益訴求（稅收和政商關(guān)系等），及其環(huán)保執(zhí)法能力的限制，都迫使他們采取各種舉措來(lái)應(yīng)對(duì)中央的環(huán)保政策和考核要求。

既有研究大多集中于揭示在中央政令之下，地方政府如何應(yīng)變，以及其如何導(dǎo)致各地不同的環(huán)保施政后果。而Kostke和Nahm則希望把“中央帶回來(lái)”，重新審視中央集中環(huán)境治理權(quán)力的可能影響。中央對(duì)環(huán)境治理權(quán)的集中，包括建立垂直的管理體系、中央主導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)劃撥方式，以及對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人新的考核目標(biāo)的設(shè)定，經(jīng)此努力，中國(guó)的環(huán)境治理得到很大程度的改善。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，NGO和媒體的角色亦不可或缺，他們?cè)诒O(jiān)督政府執(zhí)法和暴露實(shí)際存在的環(huán)境問(wèn)題中，發(fā)揮著極為重要的作用，有助于各級(jí)政府從這一渠道獲取信息，并制定相應(yīng)的政策，推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法。

但正如兩位作者所指出的，這一新模式也面臨一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

一是中央政府整治環(huán)境問(wèn)題的決心是否可持續(xù)，因?yàn)檫@一模式建立在中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)日益突出的環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)之上，因而能夠把環(huán)境治理置于突出的位置，并借助各種政策工具，來(lái)推動(dòng)地方政府有所作為；一旦失去這一動(dòng)力，中央政府重新把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為優(yōu)先目標(biāo)，那么環(huán)境治理的前景難料。

二是中央政府政策的有效性，很大程度上依靠其能充分和準(zhǔn)確地獲取相關(guān)信息，而中國(guó)地方政府的數(shù)據(jù)可信程度一直是存疑的。雖然中央政府致力于從多渠道獲取相應(yīng)的數(shù)據(jù)，并檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，以改善信息的準(zhǔn)確性，但是地方政府在其中依然扮演相當(dāng)重要的角色。

基于此，兩位作者指出中國(guó)環(huán)境治理是一個(gè)極為復(fù)雜的政治過(guò)程，我們不能把環(huán)境治理的責(zé)任都?xì)w咎于地方政府松懈執(zhí)法，也不能假設(shè)中央政府重新集中此項(xiàng)權(quán)力就能一勞永逸地解決環(huán)境治理的問(wèn)題，而要看到中央政府在制定政策時(shí)，仍然受制于地方政府的行政能力和配合程度，仍然必須面對(duì)在信息不準(zhǔn)確和不全面的情況下，如何去制定政策的難題。