侯賽因　劉恩華

【摘要】近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，收入分配的差距日益凸顯。收入分配制度的優(yōu)化離不開個(gè)人所得稅發(fā)揮的重要作用，因此，國(guó)家全面推進(jìn)個(gè)稅改革。本文重點(diǎn)分析了個(gè)稅改革的歷程以及個(gè)稅改革中存在的一些問(wèn)題，并根據(jù)國(guó)家個(gè)稅改革方向和當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提出一些創(chuàng)新性建議，希望能對(duì)我國(guó)個(gè)稅改革有所幫助。

【關(guān)鍵詞】個(gè)稅改革 問(wèn)題 創(chuàng)新性 建議

在2017年召開的兩會(huì)中，財(cái)稅改革依然是會(huì)議中的熱點(diǎn)問(wèn)題。而在財(cái)稅改革中，備受人們關(guān)注的便是個(gè)稅改革。盡管個(gè)稅改革已經(jīng)有了30多年的改革歷程，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收入差距、貧富差距日益突出，因此與之相關(guān)的個(gè)稅改革依然是財(cái)稅改革中的一大熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、我國(guó)個(gè)稅改革簡(jiǎn)要回顧

1950年7月，政務(wù)院公布的《稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中，暫定征收14個(gè)稅種，其中第（五）項(xiàng)為薪給報(bào)酬所得稅，就是現(xiàn)在所說(shuō)的個(gè)人所得稅的原始稅種。但由于我國(guó)生產(chǎn)力和人均收入水平低，很少有人達(dá)到征稅標(biāo)準(zhǔn)，雖然設(shè)立了稅種，卻一直沒(méi)有開征。

1980年9月10日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人所得稅制度的建立。此稅法的征稅對(duì)象是月工資薪金所得800元以上的人，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)全國(guó)職工平均月工資為63.5元，只有極少數(shù)高收入者和在華工作的外籍人員才能達(dá)到征收標(biāo)準(zhǔn)。因此此次個(gè)稅制度的建立也是在改革開放的背景下，為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和稅收權(quán)益，主要對(duì)外來(lái)人員征收的個(gè)人所得稅。

1986年與1987年間，針對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)個(gè)人收入發(fā)生很大變化的情況，為了調(diào)節(jié)國(guó)民收入，國(guó)務(wù)院又分別頒布了《個(gè)體工商戶所得稅條例》和《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅條例》，自此形成了對(duì)不同個(gè)人、不同收入征收不同稅種的“三稅并存”局面。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“三稅并存”已不適用社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為了更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，1993年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)本著合并稅種，調(diào)節(jié)收入，強(qiáng)化財(cái)政，稅收公平的理念，會(huì)議將決定《個(gè)體工商戶所得稅條例》和《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅條例》合并到《個(gè)人所得稅法》中，即“三稅合一”，修改后的稅法從1994年1月1日起實(shí)施。1994年1月28日國(guó)務(wù)院配套發(fā)布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》。之后的十幾年間，國(guó)家也對(duì)個(gè)稅實(shí)施了一些調(diào)整措施，個(gè)稅工薪所得征收的法定扣除額先后從800元調(diào)到1600元，繼而又調(diào)到2000元。2011年的全國(guó)人大主要對(duì)原個(gè)人所得稅法進(jìn)行了四個(gè)方面修訂，將工薪所得扣除標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的2000元提高到3500元，同時(shí)，將原來(lái)的個(gè)人所得稅第1級(jí)稅率由5%修改為3%，9級(jí)超額累進(jìn)稅率修改為7級(jí)，取消15%和40%兩檔稅率，擴(kuò)大3%和10%兩個(gè)低檔稅率的適用范圍。據(jù)有關(guān)資料，目前，正在公開征求意見的《稅收征管法修正案（征求意見稿）》關(guān)于建立自然人納稅識(shí)別號(hào)、第三方向稅務(wù)機(jī)關(guān)提交涉稅信息的相關(guān)條款，也從征管條件上為個(gè)稅改革亮起綠燈。個(gè)稅改革終于要走出不斷上調(diào)“起征點(diǎn)”的死胡同，綜合與分類相結(jié)合的稅制改革今年將啟動(dòng)。

二、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)稅制度中存在的主要問(wèn)題及原因分析

個(gè)人所得稅的主要作用是組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入分配，據(jù)《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中數(shù)據(jù)可知，個(gè)稅收入只占我國(guó)稅收收入的6.3%，對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)很小。因此，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，個(gè)稅的作用最主要的便是調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距，體現(xiàn)社會(huì)公平。世界大多數(shù)國(guó)家個(gè)稅結(jié)構(gòu)都呈“倒金字塔”型，即高收入者繳稅多，低收入者繳稅少甚至不繳。而在我國(guó)，個(gè)稅結(jié)構(gòu)卻呈現(xiàn)“橄欖”型，稅收的主要來(lái)源是工薪階級(jí)，這與我國(guó)收稅的實(shí)際目的背道而馳。造成這種結(jié)果的原因主要有如下幾點(diǎn)：

（一）個(gè)稅起征點(diǎn)存在不合理性

個(gè)稅“起征點(diǎn)”，即工薪所得減除的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的個(gè)人所得稅的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)曾經(jīng)歷過(guò)多次調(diào)整，在2006年——2011年間，通常2年至3年便會(huì)調(diào)整一次。近年來(lái)，雖然人大代表多次在兩會(huì)上呼吁調(diào)整個(gè)稅起征點(diǎn)，但六年來(lái)卻無(wú)任何變化。同時(shí)，國(guó)內(nèi)物價(jià)水平和消費(fèi)水平都在不斷上漲，2011年設(shè)定的3500元的個(gè)稅起征點(diǎn)并不合理，過(guò)低的起征點(diǎn)會(huì)加大的中低級(jí)收入群體的壓力。

（二）稅率級(jí)次的不合理性

稅率是衡量稅負(fù)輕重的重要標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人所得稅的法律訂立以來(lái)，雖然經(jīng)歷了6次修改，但僅在2011年修訂時(shí)將個(gè)人所得稅中工資、薪金所得適用的累進(jìn)稅率略微進(jìn)行了調(diào)整，將稅率級(jí)次由原來(lái)的9級(jí)變?yōu)?級(jí)，去掉了15%和40%這兩級(jí)稅率，并將最低邊際稅率從5%調(diào)整為3%，同時(shí)對(duì)工資、薪金所得以及生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得每級(jí)稅率對(duì)應(yīng)的級(jí)距進(jìn)行了調(diào)整。目前，我國(guó)工資薪金所得，適用超額累進(jìn)稅率，稅率級(jí)次分為七級(jí)，每級(jí)適用稅率分別為3%、10%、20%、25%、30%、35%、45%。

從縱向比較我國(guó)個(gè)人所得稅稅率級(jí)次，由于我國(guó)城鎮(zhèn)居民收入形式基本為工資、薪金所得，從整體上看，現(xiàn)行的工薪所得個(gè)人所得稅稅率表存在稅率級(jí)次過(guò)多且中低層收入者面臨著稅率級(jí)次過(guò)密的問(wèn)題，且邊際稅率對(duì)高收入者幾乎沒(méi)有起到作用。中低收入層稅收級(jí)次密，會(huì)加重其負(fù)擔(dān)；邊際稅率高，會(huì)加劇偷稅漏稅行為的發(fā)生。因此，雖然我國(guó)最高稅率普遍高于世界各國(guó)，但個(gè)稅實(shí)際稅款總額卻與他國(guó)有很大差距。

從橫向比較我國(guó)個(gè)人所得稅稅率級(jí)次，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，中國(guó)香港相應(yīng)最高稅率只有15%，新加坡為22%；跟發(fā)展中國(guó)家比，俄羅斯只有13%，巴西為27.5%；跟發(fā)達(dá)國(guó)家比，加拿大為33%，美國(guó)為39.6%，與很多國(guó)家相比，我國(guó)當(dāng)前最高45%的稅率都屬于略高水平。然而，高稅率并沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的高稅收，截止2016年，我國(guó)個(gè)人所得稅占總稅收的7.7%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%和發(fā)展中國(guó)家15%左右的水平，與世界各國(guó)相較而言，我國(guó)個(gè)稅稅率還有很大的不合理性，應(yīng)當(dāng)有所改革。

（三）個(gè)稅收入流失嚴(yán)重

1994年我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)際征收額為72.4億元，但據(jù)專家測(cè)算真正應(yīng)征稅額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于此，與實(shí)際數(shù)額之差仍在數(shù)倍以上。1999年個(gè)人所得稅還是400多億元時(shí)，國(guó)家行政學(xué)院博士焦建國(guó)曾測(cè)算過(guò)個(gè)人所得稅的實(shí)際總量，認(rèn)為流失稅款在500億元左右，而2001年他認(rèn)為流失稅款應(yīng)該在1000億元左右，真正應(yīng)征稅額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際征收的數(shù)額，兩者的差額仍在兩倍以上。

產(chǎn)生這個(gè)問(wèn)題的原因很多，我認(rèn)為主要是稅收征管制度不健全。近幾年，我國(guó)在稅收征管方面取得了不小的進(jìn)步，但其征管難度確實(shí)很大，且很多措施不到位，導(dǎo)致稅收大量流失。目前，我國(guó)在繳納個(gè)人所得稅方面實(shí)行代扣代繳和自行申報(bào)兩種方式。但是，有關(guān)申報(bào)、審核扣繳制度等相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，且對(duì)個(gè)人所得稅的征管手段較為落后，個(gè)人所得稅最為納稅人群最多的稅種，其征繳工作難以達(dá)到預(yù)期效果。主要表現(xiàn)為：

一是自行申報(bào)制度尚不健全。在信息化程度高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，稅務(wù)機(jī)關(guān)在信息科技的應(yīng)用方面依然處于較低的水平。稅務(wù)機(jī)關(guān)未能與企業(yè)、銀行等機(jī)構(gòu)建立起納稅人的收入等相關(guān)信息交換機(jī)制，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確掌握納稅人收入。部分情況下，如納稅人不自行申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也無(wú)法查出，不便于個(gè)稅工作的開展。同時(shí)因缺乏完整的收入信息系統(tǒng)，收入來(lái)源多、收入時(shí)間不定的納稅人也無(wú)法查詢自己的收入情況，影響了個(gè)稅的申報(bào)，降低了稅收效率。

二是個(gè)人所得稅的代扣代繳工作難以得到充分落實(shí)。按照規(guī)定，在負(fù)有扣繳義務(wù)的單位或者個(gè)人在向納稅人支付各種應(yīng)稅所得時(shí)，必須履行自己所承擔(dān)的代扣代繳義務(wù)，并做好專項(xiàng)記載工作，以備檢查。但是，很對(duì)扣繳義務(wù)人出于種種原因隱瞞了員工的真實(shí)收入，使得代扣代繳的質(zhì)量并不高。所有這些，都會(huì)造成個(gè)稅收入大量流失。

三、推進(jìn)個(gè)稅改革的對(duì)策建議

（一）調(diào)整個(gè)稅起征點(diǎn)

據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011—2015年，國(guó)民總收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值都在大幅度增長(zhǎng)（見表1），國(guó)民總收入約增長(zhǎng)1.41倍，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約增長(zhǎng)1.40倍（見表2）。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)兩表分析后，建議將個(gè)稅起征點(diǎn)提高為5000元。

（二）調(diào)整個(gè)稅稅率級(jí)次

從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，最近20多年世界稅制改革的重要趨勢(shì)就是降低最高邊際稅率，以提升稅收的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。關(guān)于稅率的級(jí)次數(shù)量，多數(shù)國(guó)家的稅率級(jí)次為3至5級(jí)。針對(duì)我國(guó)累進(jìn)稅率的調(diào)整，目前呼聲最高的便是用5級(jí)稅率替代7級(jí)稅率，建議將累進(jìn)稅率設(shè)為3%、10%、15%、25%、35%五級(jí)，而級(jí)距則應(yīng)在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)合理的數(shù)額區(qū)間。

在進(jìn)行改革時(shí)，我們要確保波動(dòng)不會(huì)太太，以此保持稅率的一個(gè)延續(xù)性。累進(jìn)稅率中最高邊際稅率不要超過(guò)40%，而且在設(shè)置級(jí)距時(shí)，要保證各級(jí)稅率對(duì)應(yīng)的區(qū)間能夠更寬一些。太高的邊際稅率不利于我國(guó)稅收的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，容易導(dǎo)致資本和人才的流失。個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配和組織財(cái)政收入的同時(shí)要兼顧效率，適當(dāng)保證超高收入人群所得大部分歸自己所有，有利于留住人才和資本，也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）完善稅收征管制度，加大處罰力度

稅收征管體制的完善是個(gè)稅改革成功的強(qiáng)有力保障。針對(duì)納稅人收入的復(fù)雜化以及社會(huì)信用程度低的情況，在大數(shù)據(jù)時(shí)代的背景下，稅務(wù)部門應(yīng)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合銀行、企業(yè)、海關(guān)、金融等各部門力量，充分利用網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，建立統(tǒng)一的稅務(wù)信息平臺(tái)，使得納稅人信息可跨征管地區(qū)和級(jí)別傳遞，以實(shí)現(xiàn)納稅人收入的透明化，從而防止稅源流失。同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)代扣代繳人的監(jiān)管與懲處力度，加強(qiáng)對(duì)扣繳義務(wù)人的宣傳，使其明白如若不履行稅法規(guī)定的義務(wù)，會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以此使代扣代繳稅款工作進(jìn)一步完善和規(guī)范化。

此外，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及個(gè)人收入的多元化，使得稅務(wù)工作復(fù)雜化。因此，還應(yīng)大力增強(qiáng)稅務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)，提高稅務(wù)部門的服務(wù)質(zhì)量。稅務(wù)人員應(yīng)提高工作能力，為納稅人便捷有效的服務(wù)，促進(jìn)納稅人增強(qiáng)納稅積極性。

并且，由于我國(guó)對(duì)逃稅者的打擊力度不夠，通常存在“以補(bǔ)替罰，以罰替刑”的情況，這大大增強(qiáng)了納稅人與扣繳義務(wù)人的僥幸心理，逃稅漏稅現(xiàn)象屢見不鮮。開展有力的稅務(wù)稽查工作，是檢驗(yàn)稅收征管質(zhì)量的有效手段。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選用高素質(zhì)的稽查人員，壯大稽查隊(duì)伍的實(shí)力，結(jié)合現(xiàn)代化的科學(xué)手段，加強(qiáng)對(duì)偷逃漏稅行為的打擊力度，法律面前人人平等，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

四、個(gè)稅改革創(chuàng)新性舉措

（一）加大稅收義務(wù)宣傳力度，促進(jìn)納稅權(quán)利逐步實(shí)現(xiàn)

所謂權(quán)利，是指公民依法享有的權(quán)益；所謂義務(wù)，是指公民依法應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。從法律上講，二者是同時(shí)產(chǎn)生的，是相對(duì)應(yīng)的范疇。沒(méi)有權(quán)利便沒(méi)有義務(wù)，沒(méi)有義務(wù)，也就沒(méi)有權(quán)利。公民既是權(quán)利的承擔(dān)者，也是義務(wù)的承擔(dān)者。在現(xiàn)實(shí)生活中，卻常常出現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的情況。對(duì)于一些人而言，不管是否履行納稅義務(wù)，其都可以享受到納稅人的權(quán)利，享有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，國(guó)家也應(yīng)加大對(duì)偷稅漏稅行為的懲處，個(gè)人建議全國(guó)每年應(yīng)對(duì)個(gè)稅繳納情況進(jìn)行多次抽查，一旦查出違法現(xiàn)象，必將嚴(yán)懲以待，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

同時(shí)，在稅法宣傳時(shí)，相關(guān)人員更多的是宣揚(yáng)納稅人的義務(wù)而淡漠納稅人的權(quán)利，弱化了納稅意識(shí)。世界各國(guó)通行的原則是“高稅收，高福利；低稅收，低福利”，只有大力提高社會(huì)福利，保障納稅人權(quán)利，才能從根本上調(diào)動(dòng)納稅人的納稅積極性。由于我國(guó)目前社會(huì)福利制度并不完善，因此這一舉措的實(shí)施不能單單依賴稅務(wù)部門，應(yīng)由社會(huì)各界力量共同完成。此外增大納稅人的對(duì)財(cái)稅使用情況的知情權(quán)以及全面實(shí)現(xiàn)納稅人監(jiān)督政府的權(quán)利，都能促進(jìn)納稅心理從被動(dòng)向主動(dòng)地變化。

（二）調(diào)整個(gè)人所得稅制，綜合與分類相結(jié)合

當(dāng)前我國(guó)“分類所得課征”不僅不能體現(xiàn)納稅人的綜合收入能力，容易造成納稅的不公，而且因其制度存在不科學(xué)性、不合理性，使得監(jiān)管人員增多、監(jiān)管成本提高，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)稅務(wù)流失等問(wèn)題。目前我國(guó)不完全具備實(shí)行綜合稅制的條件，因此最優(yōu)化的方式是實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的混合所得稅制。對(duì)于征收難度小，征收經(jīng)驗(yàn)較豐富的稅收項(xiàng)目可采取綜合稅制進(jìn)行征收；而對(duì)于征收難度大、征收經(jīng)驗(yàn)較匱乏的稅收項(xiàng)目可采取分類稅制進(jìn)行征收。綜合稅制不僅能簡(jiǎn)化稅制，降低稅收成本，增大監(jiān)管力度，還能體現(xiàn)社會(huì)的公平，達(dá)到征收個(gè)人所得稅的目的，因此，混合所得稅制最終也會(huì)向綜合稅制方向發(fā)展。

（三）增加個(gè)稅抵扣項(xiàng)目，關(guān)注保障社會(huì)民生

考慮社會(huì)對(duì)保障民生的熱切期望以及我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，國(guó)家可以在征收個(gè)稅時(shí)，根據(jù)納稅人稅負(fù)情況，增加部分抵扣項(xiàng)目，體現(xiàn)稅收中的“正能量”。例如：基本的贍養(yǎng)費(fèi)、教育費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)以及保險(xiǎn)費(fèi)等。減除部分費(fèi)用不僅有利于保障民生，促進(jìn)社會(huì)公平，同時(shí)也有利于調(diào)節(jié)收入水平。此外，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，扣除標(biāo)準(zhǔn)可因地制宜，可根據(jù)各地的需要，上報(bào)有關(guān)部門實(shí)施不同的抵扣制度。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)個(gè)稅制度經(jīng)歷過(guò)幾次改革，已經(jīng)有了很大的飛躍。但要想個(gè)稅真正達(dá)到調(diào)節(jié)收入分配和縮小貧富差距的目的，提高起征點(diǎn)只是一個(gè)基礎(chǔ)點(diǎn)。最重要的是從根本上進(jìn)行稅制改革，首先要完善稅務(wù)征管制度，使稅務(wù)部門能與其他部門建立統(tǒng)一的納稅人涉稅信息平臺(tái)，加快信息化建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)不斷提高稅務(wù)部門的服務(wù)質(zhì)量；其次，盡快實(shí)行我國(guó)從“分類個(gè)人所得稅制”向“混合所得稅制”的轉(zhuǎn)型；最后，要增強(qiáng)社會(huì)福利，讓納稅人享受到應(yīng)有的權(quán)利，完善社會(huì)保障制度，營(yíng)造良好的納稅環(huán)境?？傊?，我國(guó)個(gè)稅改革應(yīng)該結(jié)合國(guó)情，走中國(guó)特色創(chuàng)新改革之路。