◎周易茗

傲慢與偏見
——“一帶一路”風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與防控

◎周易茗

“一帶一路”是習(xí)總書記提出的促進(jìn)中國(guó)改革開放和全球經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略方針。近年來，“一帶一路”已取得了豐碩的成果，但其發(fā)展過程中仍存在諸多困難。本文通過分析指出法治化是有效保障“一帶一路”運(yùn)行的有效途徑，能夠確保“一帶一路”在全球范圍內(nèi)順利實(shí)施。

無(wú)論對(duì)于世界，還是對(duì)于中國(guó)，神秘面紗下的“一帶一路”就像是一片未開墾的沃土，一旦精心耕作，未來將繁花似錦。一帶一路是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的簡(jiǎn)稱，是2013年中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫大學(xué)和印度尼西亞的國(guó)會(huì)分別提出的倡議，習(xí)近平總書記指出，“我國(guó)周邊外交的基本方針，就是堅(jiān)持以鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠(chéng)、惠、容的理念”?！耙嘘P(guān)國(guó)家共同努力，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建設(shè)好絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路”。

三年來，沿線各國(guó)合作不斷開花結(jié)果，新亞歐大陸橋、中巴經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊等經(jīng)濟(jì)合作帶的建設(shè)以及中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)、中國(guó)-南亞區(qū)域合作聯(lián)盟、中國(guó)-海灣合作委員會(huì)成員國(guó)、中國(guó)-歐盟等重點(diǎn)區(qū)域的貿(mào)易投資自由化為“一帶一路”添磚加瓦。一帶一路建設(shè)碩果累累，得到了快速發(fā)展，迄今成為最受歡迎的國(guó)際公共產(chǎn)品，也是目前前景最好的國(guó)際合作平臺(tái)。習(xí)近平總結(jié)一帶一路建設(shè)“從無(wú)到有、由點(diǎn)及面，進(jìn)度和成果超出預(yù)期。2017年5月15日，習(xí)近平總書記在北京雁棲湖舉行的“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇圓桌峰會(huì)上發(fā)布了聯(lián)合公報(bào)與項(xiàng)目清單，向世界展示了一帶一路的成果。

一帶一路建設(shè)并非一帆風(fēng)順，產(chǎn)生伊始即遭受到相應(yīng)的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為一帶一路是中國(guó)版的馬歇爾計(jì)劃，其與美國(guó)60年前的馬歇爾計(jì)劃從經(jīng)濟(jì)到地緣政治視角都有異曲同工之妙，馬歇爾計(jì)劃意在通過經(jīng)濟(jì)援助、制度的安排設(shè)計(jì)、國(guó)際規(guī)則的制定，謀求對(duì)歐洲事物的主導(dǎo)和美國(guó)的霸權(quán)優(yōu)勢(shì)，一帶一路也是綜合利用中國(guó)對(duì)一帶一路就沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助、投資以及貿(mào)易手段減少中國(guó)的外匯儲(chǔ)備、緩解基建領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩、推動(dòng)人民幣國(guó)際化。有觀點(diǎn)指出一帶一路是為了恢復(fù)中國(guó)古代朝貢貿(mào)易的新版朝貢體系，其本質(zhì)在于建立和維持政治關(guān)系而非貿(mào)易關(guān)系，古代絲綢之路貿(mào)易的基于“厚往薄來”原則，貿(mào)易的具體方式也具有外交儀式性，現(xiàn)代的一帶一路在政策導(dǎo)向、交往方式上呈現(xiàn)出與古代絲綢之路相似的傾向，且一帶一路沿線國(guó)家對(duì)中國(guó)的期待也是希望中國(guó)對(duì)其提供物質(zhì)和資金方面的援助。有學(xué)者擔(dān)憂一帶一路是國(guó)際關(guān)系史上最大的爛尾工程，中國(guó)把22個(gè)阿拉伯國(guó)家、5個(gè)中亞國(guó)家、10個(gè)東盟國(guó)家及54個(gè)非洲國(guó)家看作一個(gè)整體，其中原則性倡議多過可操作性內(nèi)容， 并且一帶一路倡議提出以來，在與沿線國(guó)家的合作過程中產(chǎn)生的摩擦不斷，如中泰鐵路合作項(xiàng)目的波折，中國(guó)建設(shè)緬甸深水港以及緬甸西部皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的阻力、印度高鐵未按期投入運(yùn)營(yíng)、中企承建東南亞大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程延期等。

也有學(xué)者認(rèn)為一帶一路不是畫餅充饑，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家有良好的共同投資與合作基礎(chǔ)，在過去十年中，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家的貨物貿(mào)易年均增長(zhǎng)19%，高出同期中國(guó)對(duì)外貿(mào)易平均增速4個(gè)百分點(diǎn)，并且中央的頂層設(shè)計(jì)以及金融支持機(jī)構(gòu)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行與絲路基金的設(shè)立和治理機(jī)制的建立，顯示中國(guó)政府用實(shí)際行動(dòng)證明一帶一路不僅僅是仰望星空，而且是腳踏實(shí)地。經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈根良運(yùn)用毛澤東“農(nóng)村包圍城市”的革命經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)化生物學(xué)“異地物種形成原理”為一帶一路探索提供了歷史和自然史的基礎(chǔ)，指出一帶一路戰(zhàn)略是適合中國(guó)國(guó)情的經(jīng)濟(jì)崛起之路的探索。地緣政治學(xué)家威廉·恩道爾認(rèn)為一帶一路是古代絲綢之路的傳承與延續(xù)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容，而且能加快域內(nèi)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等領(lǐng)域的合作，最關(guān)鍵的是，中國(guó)在歐美經(jīng)濟(jì)風(fēng)雨飄搖的關(guān)鍵時(shí)刻、發(fā)達(dá)國(guó)家的消費(fèi)市場(chǎng)迅速衰退和停滯的重要節(jié)點(diǎn)，為引領(lǐng)發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)崛起，給世界提供的一項(xiàng)充滿東方智慧的共同繁榮的發(fā)展方案。

應(yīng)該說，一帶一路是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的新趨勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)全球化的重心從多邊主義轉(zhuǎn)到區(qū)域主義。是通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作參與經(jīng)濟(jì)全球化，擴(kuò)大對(duì)外開放的一項(xiàng)舉措。中國(guó)的對(duì)外開放經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，第一個(gè)階段是1978～1991年以沿海區(qū)域開放為重點(diǎn)的探索開放階段，在這個(gè)階段主要是政策性對(duì)外開放，選擇一些領(lǐng)域、區(qū)域、行業(yè)在一定限定下開放；第二個(gè)階段是1992～2000年，以加入WTO為標(biāo)志的制度性對(duì)外開放。系統(tǒng)地接受了外部給定的國(guó)際規(guī)則，按照這套國(guó)際規(guī)則全面改造國(guó)內(nèi)的規(guī)則，這個(gè)階段是對(duì)外開放加速向縱深推進(jìn)和全方位區(qū)域開放格局基本形成階段。進(jìn)入第三個(gè)階段，意味著不僅是對(duì)外開放，而是在全球經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，從被動(dòng)接受國(guó)際規(guī)則、適應(yīng)國(guó)際事務(wù)，到積極主動(dòng)參與規(guī)則的制定、新興區(qū)域合作的建立。既然一帶一路是一種新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，那么與傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制有何不同？傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制包括部門一體化、優(yōu)惠貿(mào)易安排、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)同盟、完全經(jīng)濟(jì)一體化，一帶一路不同于現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，在合作理念、目標(biāo)、合作載體、合作機(jī)制上都難以簡(jiǎn)單歸入傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。這個(gè)新型的區(qū)域合作組織旨在“政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通”，秉持“共商、共建、共享”的原則，不是曲高和寡的獨(dú)奏曲，而是氣勢(shì)磅礴的交響樂。一帶一路作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化的重大變革，為沿線國(guó)家優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、開放發(fā)展、國(guó)際合作提供了新的平臺(tái)，隨著一帶一路的深入推進(jìn)，實(shí)施“一帶一路”倡議面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)再次引發(fā)了學(xué)界的熱烈討論。一帶一路建設(shè)必須走法治化道路、法治要貫穿于“一帶一路”實(shí)行全過程、通過法治化以防范“一帶一路”實(shí)施當(dāng)中的政治、經(jīng)濟(jì)與法律風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)形成基本共識(shí)，但一帶一路涉及65個(gè)國(guó)家和地區(qū)，各國(guó)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗教文化、法治狀況千差萬(wàn)別，其中有15個(gè)國(guó)家未締結(jié)《承認(rèn)及執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決公約紐約公約》，有14個(gè)國(guó)家非WTO成員國(guó)，有33個(gè)國(guó)家游離于任何區(qū)域組織之外并且涉及四大法系，比如大陸法系、海洋法系、伊斯蘭法系和社會(huì)主義法治體系。希冀60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)用一部成文的或不成文的法律來調(diào)整無(wú)異于天方夜譚。因此，對(duì)于具體如何實(shí)現(xiàn)法治化尚在探討之中，還沒有明確可行的方案。

一帶一路的法治化可以落腳到“軟硬兼施”上，軟既軟法，硬即硬法，重點(diǎn)放在軟法上。法有調(diào)整社會(huì)關(guān)系，指引主體行為和保障主體權(quán)利的功能，法有確認(rèn)和維護(hù)一定秩序、利益和正義的價(jià)值?！?“原則上無(wú)法律約束但卻有實(shí)際效果的行為規(guī)則”被稱之為軟法，在歐盟法語(yǔ)境下，軟法作為促進(jìn)歐盟一體化的一種新的治理規(guī)則工具而被廣泛應(yīng)用。軟法通常作為歐盟立法的準(zhǔn)備性和信息提供性文件（如綠皮書、白皮書、行動(dòng)綱要等）、解釋性和決策性文件（為解釋和適用現(xiàn)有共同體法律提供指導(dǎo)性原則）以及導(dǎo)向性文件（主要表現(xiàn)為建議和行動(dòng)守則等，旨在為進(jìn)一步實(shí)施共同體的目標(biāo)和政策提供指導(dǎo)）。在國(guó)內(nèi)法語(yǔ)境下，有美國(guó)學(xué)者將其界定為：“立法機(jī)構(gòu)沒有依循憲法程序或其他法律制定程序而制定的規(guī)則。軟法在外延上包括國(guó)家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會(huì)共同體規(guī)則。（我國(guó)的軟法形式主要有：公法的基本原則，已經(jīng)形成和正在形成的憲法行政法慣例；執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)；憲法、法律中的宣示性、倡導(dǎo)性條款；已經(jīng)形成和正在形成的公民社會(huì)規(guī)則；司法判例；行政執(zhí)法基準(zhǔn)。（軟法在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用），盡管國(guó)內(nèi)外對(duì)軟法的理解和定義有所不同，但軟法的基本特性是一致的，即：“無(wú)法律約束力”和“有實(shí)際效果”?！耙粠б宦贰眹?guó)際合作軟法保障機(jī)制的規(guī)范形式表現(xiàn)為諒解備忘錄、倡議、決議、宣言、標(biāo)準(zhǔn)、指南、建議、行動(dòng)計(jì)劃、行為準(zhǔn)則等。雖然軟法并不具備國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的保障，但是軟法是雙方或多方達(dá)成的意向性的合作，是雙方基于共同價(jià)值的考慮而形成的，通常會(huì)認(rèn)真對(duì)待，正如“建議不能造法，但即使在法律辯論中你也不能毫不遲疑地勸告政府忽略這些建議。并且有學(xué)者通過觀察經(jīng)合組織（OECD）的治理實(shí)踐，得出結(jié)論：軟法控制和軟法措施（如對(duì)話、社會(huì)排斥等）比法律制裁更為有效，更受歡迎。

因此，“一帶一路”國(guó)際合作軟法保障機(jī)制可以借鑒美國(guó)的 “管理過程模式”，“管理過程模式主張通過提供信息和國(guó)家能力建設(shè)資源，可以改變不遵守國(guó)際法律規(guī)范的國(guó)家的偏好，說服其遵守。有效的“管理過程模式”可采用的制度工具包括：數(shù)據(jù)的收集與報(bào)告、核查與監(jiān)督、爭(zhēng)端解決、透明度、能力建設(shè)、審查與評(píng)估。整個(gè)管理過程的實(shí)施不依賴于強(qiáng)制制裁，而依賴于國(guó)家對(duì)被“隔離”于國(guó)際網(wǎng)絡(luò)的恐懼，對(duì)大多數(shù)國(guó)家而言參與這一國(guó)際網(wǎng)絡(luò)已成為其國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)福祉的中心所在。

（作者單位：湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校）