令凡+楊北勝+馮震華+陳利雄+朱李春

摘要：指出了隨著我國市場經(jīng)濟的進一步深入發(fā)展，以前隱性的經(jīng)濟風(fēng)險也隨之顯現(xiàn)出來，尤其在地方債務(wù)風(fēng)險方面更為明顯。以PPP模式緩解地方債務(wù)危機，促進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點，分析了該模式下風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對等工程項目風(fēng)險管控的要點和方法，結(jié)合我國實際情況確定了我國在PPP風(fēng)險識別階段采用頭腦風(fēng)暴法的優(yōu)勢和可行性，討論了風(fēng)險管理過程中應(yīng)注意的階段和環(huán)節(jié)，研究制定了相應(yīng)的應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：工程項目；PPP模式；風(fēng)險管理

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）22018304

1 PPP模式的定義

廣義的PPP概念是指政府和社會資本之間的合作，即參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一種項目運作模式。政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。狹義的PPP模式[1]是指本應(yīng)由國家公權(quán)機構(gòu)提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府機構(gòu)采用競爭的投標方式，擇優(yōu)選取具備投資、運營以及后期管理能力的社會資本投資方，雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合作協(xié)議，由社會資本組織提供公共服務(wù)，政府對該服務(wù)給予一定市場定價，或者按照市場公允價格向社會資本支付服務(wù)費用的一種合作方式。狹義的PPP模式更強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔機制和項目的衡工量值原則。為了更好的理解PPP的定義，本研究將從參與方、參與形式和收益實現(xiàn)形式來總結(jié)如下。

（1）參與PPP模式的政府部門為地方各級政府或相關(guān)職能部門及機構(gòu)。

（2）參與PPP模式的社會資本投資方是排除地方融資平臺和國有企業(yè)的其他法人。

（3）PPP模式中的社會資本投資方除了對項目進行投資之外，還主要承擔項目的設(shè)計、建設(shè)和運營，并非單一的投資模式，所以在PPP模式下，需要對社會資本投資方進行嚴格的篩選。

（4）PPP模式下社會資本投資方的未來收益主要通過政府付費方式以及授予特許經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)。

2 PPP模式的特點

2.1 由政府發(fā)起，組合社會資本共同實施項目

PPP項目大部分用于建設(shè)成本較大、投資收益期較長的公共基礎(chǔ)設(shè)施，而政府作為公共品的直接責(zé)任人，不僅擔任PPP模式下項目建設(shè)的發(fā)起者，還在項目建設(shè)完成后分期回購或是在特許經(jīng)營權(quán)到期后收回項目的管理權(quán)方面發(fā)揮重要作用。政府發(fā)起項目之后，通過招標得到社會資本的支持。在這個過程中，政府僅僅是發(fā)起者，并非一個主導(dǎo)者，政府部門需要和社保資本平等地合作，才能創(chuàng)造共贏的局面，政府部門要改變“以我為主”的觀念。

2.2 PPP模式下，社會資本的收益穩(wěn)定

由于投資的產(chǎn)品具有極強的穩(wěn)定性和壟斷性，因此未來的收益也有一定的保障。比如公路的PPP模式[2]，公路在建設(shè)資金方面主要以社會資本為主，在建成之后，政府將公路的收費權(quán)交由社會資本，約定在未來若干年內(nèi)收費收入歸投資方所有，若干年后則無償轉(zhuǎn)讓給當?shù)卣?/p>

2.3 PPP模式降低了參與各方承擔的風(fēng)險

PPP參與方主要包括政府機構(gòu)和社會企業(yè)，政府機構(gòu)有著公權(quán)，能夠保證項目的持續(xù)建設(shè)以及后續(xù)的管理，但是缺乏實際的管理經(jīng)驗，加之目前地方政府債務(wù)較高、財政資金投資相對困難，而社會資本企業(yè)擁有豐富的管理經(jīng)驗和相對充足的民間資金。企業(yè)為政府機構(gòu)分擔了投資建設(shè)、管理和運營風(fēng)險，政府機構(gòu)為企業(yè)確保了項目的持續(xù)性建設(shè)和成本收益，雙方實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

2.4 一定程度上降低了項目成本

在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，社會資本會考慮到成本管理問題，保證后期的收益最大化，企業(yè)會從自身利益出發(fā)，在保證質(zhì)量和功能的前提下，盡量降低項目建設(shè)投資成本。

3 PPP項目風(fēng)險管理概述

3.1 項目風(fēng)險管理的相關(guān)理論

風(fēng)險的本質(zhì)是一種可能性。而在項目施工管理過程中存在的風(fēng)險，是由于不確定性因素給項目帶來損失的可能性。從項目整體出發(fā)，對于風(fēng)險的控制要貫穿項目的整個生命周期，盡量避免在項目執(zhí)行過程中，因未能提前做好風(fēng)險防控而增加更多的不確定性。

項目風(fēng)險管理主要集中在三個方面。首先，在項目初始承接階段，通過談判、溝通，初步對項目整體進行風(fēng)險識別、分析；其次，在初步了解風(fēng)險的基礎(chǔ)上，對將來項目實施過程中可能發(fā)生風(fēng)險的階段、事件和時間進行評估；最后，需要在評估的基礎(chǔ)上對已知的風(fēng)險和潛在的風(fēng)險因子做出相應(yīng)的風(fēng)險管控預(yù)案，并提前采取相應(yīng)的措施防止風(fēng)險事件的發(fā)生或最大程度降低風(fēng)險對項目的影響。

3.2 項目風(fēng)險管理的過程

通過上述三個方面的闡述，得出項目風(fēng)險管理的過程就是對項目主體的風(fēng)險進行識別，將識別出的風(fēng)險進行評估，針對評估的結(jié)果做具體的措施應(yīng)對，最終目的是把風(fēng)險降低到可以接受的范圍，讓項目在風(fēng)險可控的情況下進行（圖1）。

4 風(fēng)險識別

風(fēng)險識別的策略有很多，需要從定性和定量兩個角度相結(jié)合，采用比較科學(xué)、系統(tǒng)和全面的方法，才能使得最后風(fēng)險識別的結(jié)果是精準的，可信的，完整的。國內(nèi)外關(guān)于PPP的風(fēng)險識別主要列示見表1[3]。

基于我國實際國情及現(xiàn)行相關(guān)管理制度，對以上三種風(fēng)險識別方法是否適用進行相關(guān)分析如下。

4.1 頭腦風(fēng)暴法

我國政府機構(gòu)建立有覆蓋面廣，層次水平高的專家?guī)熨Y源，具備完善的征詢抽選制度，采取頭腦風(fēng)暴的方法能夠比較順利的召集到較多的專家，開展項目研討會，在項目開始之前就進行有效的風(fēng)險控制，以保證在項目的前中后期都能有完善的風(fēng)控體系。

以我國國家體育場工程項目建設(shè)過程中的風(fēng)險識別對頭腦風(fēng)暴法的運用進行簡單闡述。首先采用征詢的方法征詢了21位專家對項目風(fēng)險的意見；其次，將21位專家的意見進行第一輪的統(tǒng)計，得到初步的風(fēng)險清單；然后再統(tǒng)計21位專家對項目風(fēng)險在某一領(lǐng)域發(fā)生的可能性的大小以及是否存在不同意見，政府部門需要請21位專家開專門的研討會，主要議題就是找出共識的大風(fēng)險領(lǐng)域，需要注意的是，在會議過程中，讓專家各抒己見，求大同，存小異[4]。endprint

4.2 WBS-RBS法

我國PPP模式主要適用于資金要求量大，投資回報期長的中大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。主要流程包括前期準備、投融資、項目實施和運營權(quán)移交4個階段，將每個階段拆分為小環(huán)節(jié)，可以在分析工作環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上把控風(fēng)險。此方法適用于較為簡單的項目，這樣容易將風(fēng)險分解至各個既定環(huán)節(jié)來分析。

4.3 故障數(shù)法

我國開展和應(yīng)用PPP模式的時間不是很長，暫時還處于一個不穩(wěn)定的動態(tài)變化過程，相關(guān)法律法規(guī)政策等都在不斷更新、規(guī)范。目前我國的PPP項目還比較少，整個項目階段完成建設(shè)的案例就更少，暫未發(fā)現(xiàn)有失敗的相關(guān)案例，也就無從全面剖析相關(guān)風(fēng)險因素。因此，該方法在我國目前項目風(fēng)險管理過程比較難以運用，但也可統(tǒng)計分析國外PPP失敗案例來供人們借鑒和參考，并結(jié)合上述兩種方法，對項目風(fēng)險進行管理。

5 風(fēng)險評估

項目風(fēng)險評估方法多元化，大致也可以從定性和定量兩個方面來劃分評估方法，主要方法有模糊綜合評判法和層次分析法。

5.1 模糊綜合評判法

模糊綜合評判法[5]是把多項影響因素，根據(jù)不同因素對項目的影響程度確定該因素的權(quán)重，根據(jù)評價集中的權(quán)重對各因素進行評價和排序，而且還可依據(jù)最大隸屬度原則按分值評定對象的風(fēng)險等級。模糊綜合評判法主要有三個特點：一是不過分夸大某一個風(fēng)險，采取每個風(fēng)險點相互比較的方法，避免風(fēng)險評估方法單一；二是可以通過權(quán)重體現(xiàn)該指標的重要程度，可以在不改變評定對象結(jié)果的基礎(chǔ)上，有效的減少累計誤差；三是可以通過模糊評測中要素權(quán)重的挑選跟隸屬關(guān)系的明確來確保評價結(jié)論更充分地揭示評價目標或?qū)ο蟮南到y(tǒng)性特征跟常態(tài)化趨勢。

5.2 層次分析法

在模糊綜合評判法對風(fēng)險進行總體評估的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險的權(quán)重進行權(quán)數(shù)的分配。AHP可將決策者經(jīng)驗進行量化處理后給出相對合理的主觀評判，常用在評測對象結(jié)構(gòu)多樣且龐雜、缺少詳實數(shù)據(jù)的分析情況下，不失為一項靈活、適用的多準則評判法。AHP是將評價對象系統(tǒng)化，根據(jù)預(yù)期目標劃分成不同的要素，再根據(jù)各要素間的關(guān)聯(lián)性及從屬關(guān)系將要素分層次條理化，經(jīng)由每一層級內(nèi)的要素彼此間的相互對比來確定自身相對上一層級指標的重要性，經(jīng)過運算可獲知各項指標相比于目標層的權(quán)重系數(shù)，從而確定各個風(fēng)險指標的權(quán)數(shù)分配。例如頭腦風(fēng)暴法中的國家體育場例子，在咨詢專家后，得出政治、經(jīng)濟、市場、合同、建設(shè)、管理等風(fēng)險的指標權(quán)重，再根據(jù)不同的權(quán)重計算出實施工程中的風(fēng)險指數(shù)，以此權(quán)重指導(dǎo)項目的風(fēng)險管理。

6 風(fēng)險應(yīng)對的基本措施

6.1 風(fēng)險回避

風(fēng)險回避是在項目初始承接階段認為項目風(fēng)險太大，無法通過有效的措施把風(fēng)險降低到項目可以承受的范圍，從而主動放棄項目或改變項目投資方向和實施方案，是一種最徹底的風(fēng)險管理措施。

6.2 風(fēng)險控制

風(fēng)險控制工作可分為預(yù)防損失和減少損失兩個方面，一般來說，會采取預(yù)防和減少兩種結(jié)合的方式。在采取風(fēng)險控制措施時，所制定的風(fēng)險控制措施應(yīng)當形成一個周密的、完整的防控系統(tǒng)。

6.3 風(fēng)險轉(zhuǎn)移

在對于發(fā)生不可規(guī)避的風(fēng)險時，風(fēng)險擔當方承受不了，就會將其轉(zhuǎn)移，因而風(fēng)險轉(zhuǎn)移也可作為工程項目風(fēng)險管理的有效方式。但是，采用風(fēng)險轉(zhuǎn)移的方式只是讓項目營理者不再直接面對風(fēng)險，風(fēng)險本身還是存在的，只是通過某種方式將風(fēng)險本身和所得利益轉(zhuǎn)移到別處，轉(zhuǎn)移過程本身并沒有消除風(fēng)險。

7 風(fēng)險管理和應(yīng)對的具體措施

7.1 建立完善的的法律法規(guī)體系

我國在改革開放之后才開始引進PPP模式[6]，在1997年發(fā)展到峰值，1994年分稅制改革，地方政府獲得了土地出讓金收入的絕對支配權(quán)，賣地成為地方政府融資的主要途徑，所以一直沒有一部正式的法律來規(guī)范PPP模式。在日常的PPP模式中，參與方在合同約定中沒有將合同界定清楚，不知道是一個行政合同還是商事合同。如果是行政合同，那么合同雙方是不平等的，在今后的合作中，擁有公權(quán)的一方擁有絕對的強勢，這一現(xiàn)象主要還是政府機構(gòu)沒有轉(zhuǎn)變以“我”為主的觀念。在今后的立法工作中要盡量平等參與雙方的關(guān)系，PPP模式是一種雙贏的模式而非零合，要約束政府機構(gòu)的公權(quán)，更多的保障社會資本的利益，只有這樣才可以使得PPP項目中的參與各方形成長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，才能使我國的PPP項目得到更長遠的發(fā)展。

7.2 正確發(fā)揮政府機構(gòu)的職能

在PPP項目下，政府機構(gòu)都發(fā)揮著直接負責(zé)人的作用，所以如何發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用就很重要[7]。首先，在招投標過程中要采取公平、公正、公開的方式，不能把簽約的權(quán)利下放到具體的某一部門，而是要明確到項目直接負責(zé)人，由其代表政府簽約，這樣才能保證簽約行為人所做的意思表示是合法有效的。其次，政府要轉(zhuǎn)變觀念，在PPP模式中要從公權(quán)機構(gòu)轉(zhuǎn)變成一個監(jiān)督者的形象，做好溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作，給私人部門提供良好的條件和公開的信息，在保護項目整體利益的同時，也要考慮私人部門的盈利目標。

7.3 獲得政府的收益保證

7.3.1 運營收入的保證

以公租房PPP模式[8]為例，主要是政府通過保證最低入住率和標準租金收入以及政策性補貼來保障運營收入。但是在審計署近期公告的內(nèi)容中，有部分地區(qū)的公租房建造進度緩慢，且入住率低，當?shù)卣丛诠夥糠矫嫦伦憔ΑＫ?，政府機構(gòu)不能僅僅以獲取政績來建造公租房，要實際為人民服務(wù)，也只有這樣，才能獲得參與方的信任。

7.3.2 特許經(jīng)營權(quán)的安排

以公路PPP模式為例，在建設(shè)過程中，吸引了巨額的社會資本，在建成之后政府把收費站交由企業(yè)運營，特許經(jīng)營期滿后政府就收回公路的收費權(quán)。在這個過程中，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)可能會調(diào)任或換屆，但要保證特許經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，不能因政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆或相關(guān)負責(zé)人調(diào)任而影響社會資本的利益，這樣會對PPP模式中的參與方造成一定風(fēng)險。endprint

7.4 強化工程施工風(fēng)險的應(yīng)對

在建設(shè)一些對地質(zhì)、巖土和地基環(huán)境要求很高的項目，不確定的工程風(fēng)險較大。針對這種工程施工需要采取以下措施來防范[9]。

（1） 施工前對地質(zhì)情況進行全面的檢查，進行必要的地質(zhì)和巖土工程勘察，結(jié)合之前的建造經(jīng)驗，優(yōu)化選址方案，從源頭上控制建造風(fēng)險。

（2） 地質(zhì)條件滿足之后，就是設(shè)計施工，在設(shè)計施工的階段要科學(xué)論證技術(shù)方案和施工方案的可行性和適用性，綜合地質(zhì)的特殊性，采用先進、成熟的技術(shù)，改善工程結(jié)構(gòu)的力學(xué)強度，提高建筑物的穩(wěn)定性。

（3） 在施工過程中，要對現(xiàn)場施工隊進行實時檢查，科學(xué)合理地制定施工方案，采用合適的施工機械并加強對其管理，嚴格檢査每一道工序，確保隱蔽工程質(zhì)量。

（4） 在承建合同中明確要求承建商對質(zhì)量性能做出承諾，并出具履約擔保或質(zhì)保函，期限要延續(xù)到該項目質(zhì)量缺陷責(zé)任期結(jié)束。

7.5 提升運營管理風(fēng)險的應(yīng)對

項目建成之后的運營和管理是項目是否能夠獲利的關(guān)鍵，特別是在日常檢査、養(yǎng)護、病害處理、大修和安全等方面的管理存在一定的風(fēng)險，項目管理部門的運營管理水平直接關(guān)系到項目投入運營后的正常安全運營、搶險救災(zāi)及運營效益，同時項目潛在的風(fēng)險將造成項目運營成本的増加。續(xù)國家體育場項目為例，在做出風(fēng)險識別和風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，最大風(fēng)險點在于國家體育場建成后即建設(shè)的特殊目的結(jié)束后，如何繼續(xù)運營。從世界各國的例子中可以看到，國家體育場并沒有很好地發(fā)揮其在賽事后的作用，導(dǎo)致前期社會資本的投入難以得到相應(yīng)的回報，所以在項目建設(shè)完成后，需要選擇優(yōu)秀且經(jīng)驗豐富的項目運營和管理機構(gòu)來合作，簽訂詳細的托管合同，制定明確的獎懲措施。這樣做既可以提高項目完成后的管理水平，又可以避免摸著石頭過河的窘境。在選擇運營商時，需要對運營商的資質(zhì)進行對比和審查，每三個月進行一次評估，建立運營商動態(tài)評估的過程[10]。此種模式類似與公司的職業(yè)經(jīng)理人模式，秉承著把專業(yè)的事交給專業(yè)的人來做。

8 結(jié)語

在PPP模式的項目風(fēng)險管理中，找到符合項目的風(fēng)險識別方式是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)，然后施以對應(yīng)的風(fēng)險評估方法，得出政治、經(jīng)濟、合同、市場、建設(shè)、管理等方面風(fēng)險的比重，以便在風(fēng)險應(yīng)對時針對性的提出對策。

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Abstract： It is pointed out that along with the further development of the market economy in our country， the hidden economic risks have also appeared in the past， especially in the aspects of local debt risk. Taking PPP mode to alleviate the local debt crisis and promoting public infrastructure construction as the starting point， this paper analyzed the key points and methods of risk management of project risk identification， risk assessment and risk response in this mode.According to the actual situation in our country， the advantages and feasibility of brainstorming at the identification stage were confirmed. The stages and links that should be paid attention to in the process of risk management was studied and the corresponding countermeasures were formulated.

Key words： project；PPPmodel；risk managementendprint