藍虹，穆爭社

普惠金融的發(fā)展實踐及其啟示*

藍虹，穆爭社

普惠金融發(fā)展的目標是消解金融排斥，向弱勢群體提供金融服務。通過回顧分析普惠金融的發(fā)展實踐，我們認識到發(fā)展普惠金融應堅持商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展原則，激勵金融機構創(chuàng)新發(fā)展符合弱勢群體金融需求、成本適度的金融產(chǎn)品，以營造普惠金融發(fā)展的持續(xù)動力，實現(xiàn)互利共贏，才能推動普惠金融大發(fā)展。普惠金融不是無條件向所有弱勢群體提供金融服務，而是有服務邊界的。

金融排斥；弱勢群體；小額信貸；國家戰(zhàn)略

藍虹（1971-），畬族，江西贛州人，教授，博士生導師，經(jīng)濟學博士、博士后，中國人民大學環(huán)境學院，研究方向為綠色金融；穆爭社（1967-），陜西西安人，研究員，經(jīng)濟學博士、博士后，中國人民銀行貨幣政策司，研究方向為農(nóng)村金融改革。（北京100800）

普惠金融是相對金融排斥而言的，是對弱勢群體開展的金融服務。因此，普惠金融的發(fā)展以緩解乃至消除金融排斥為邏輯起點。本文通過回顧分析普惠金融國內(nèi)外發(fā)展實踐歷程,以史為鑒,吸取經(jīng)驗教訓,以企推動中國普惠金融實現(xiàn)更好發(fā)展。

一、普惠金融發(fā)展理念的內(nèi)涵

普惠金融的發(fā)展是以力圖消除金融排斥為目標的，是將金融服務對象由傳統(tǒng)金融的“嫌貧愛富”、更多關注滿足富人金融服務需求擴展為將傳統(tǒng)金融所嫌棄的窮人（弱勢群體）納入金融服務的范圍。因此，普惠金融的發(fā)展就是致力于向弱勢群體（窮人）提供符合其需求的有效金融服務。

（一）金融排斥的內(nèi)涵及其成因。金融排斥是指直接或間接地排斥窮人以及弱勢群體享用主流金融服務的現(xiàn)象。英國金融服務監(jiān)管局（FSA）指出，金融排斥不僅源于金融機構從某一地區(qū)撤并營業(yè)網(wǎng)點，而且是指居民存在金融需求，但因市場或社會經(jīng)濟因素卻導致其無法享受金融服務（杜朝運2016）。

金融排斥產(chǎn)生的原因：一是地域排斥。指由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達、人口密度小、農(nóng)業(yè)比較收益低等因素，導致金融機構在農(nóng)村地區(qū)開展金融服務的交易費用高、風險大、收益率低，難以實現(xiàn)利潤最大化目標而造成提供金融服務積極性較低，從而使農(nóng)民等弱勢群體難以享受到金融服務。二是價格排斥。指貸款主體難以接受金融機構的較高貸款利率(價格)而被迫放棄享受金融服務，退出金融服務對象范圍。三是條件排斥。指金融機構為了降低貸款風險，要求貸款主體提供貸款抵押品等，其因難以達到貸款條件而無法獲得貸款的現(xiàn)象。筆者認為，上述三個方面的原因中地域排斥是主因，價格排斥、條件排斥由其派生產(chǎn)生。因為我國長期受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構影響，導致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低下，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，從而造成農(nóng)民等弱勢群體難以承受較高貸款利率而產(chǎn)生價格排斥。同樣，農(nóng)民的財產(chǎn)規(guī)模小、抵押品缺失導致難以滿足貸款條件而發(fā)生條件排斥。

由于在城市地區(qū)開展金融服務的比較收益高，有利于實現(xiàn)利潤最大化的經(jīng)營目標，金融機構必然選擇從農(nóng)村地區(qū)撤并經(jīng)營網(wǎng)點、機構，并將稀缺的金融資源更多配置于城市地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代，我國銀行商業(yè)化改造就曾出現(xiàn)過撤并農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營網(wǎng)點高潮。僅四大國有商業(yè)銀行撤并農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點31000多個，即使幸存下來的機構、網(wǎng)點，也大多成為吸收儲蓄的窗口，開展貸款等金融服務的功能嚴重弱化。另外，截至2014年末，我國農(nóng)村地區(qū)仍有金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)1570個。我國農(nóng)村地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟社會環(huán)境較差，是我國弱勢群體的聚集地，長期成為金融排斥重災區(qū)。

（二）金融排斥的危害。金融排斥的直接后果是剝奪了弱勢群體享受金融服務的平等權利，使其喪失了獲得金融服務的資格，這是對人的基本權利的踐踏。因為，從人權平等的角度看，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，平等獲得金融服務已經(jīng)成為人的基本權利，富人和窮人都應平等享受獲得金融服務的權利。而且金融排斥也會導致嚴重的“馬太效應”，進一步拉大社會的貧富差距，造成社會的撕裂，損害社會的和諧發(fā)展。具體表現(xiàn)為：富人通過獲得金融服務，贏得了進一步發(fā)展的驅動力，能夠實現(xiàn)更好更快發(fā)展；窮人難以獲得金融服務，將會因為資金缺乏，陷入發(fā)展困境，形成惡性循環(huán)，從而變得更加貧窮，也將使其發(fā)展權利長期處于劣勢地位。

（三）普惠金融理念的提出。正是基于上述認識，普惠金融以致力于緩解金融排斥為邏輯起點而被提出，倡導享受金融服務是人的基本權利，各社會階層和群體應機會平等地獲得金融服務的理念（星炎2016）。因此，中國政府發(fā)布的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）強調(diào)，普惠金融的目標是立足機會平等要求和商業(yè)化可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。受金融排斥的長期影響，中國普惠金融的服務對象主要是弱勢群體，具體包括小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體。

受我國二元經(jīng)濟結構等因素長期影響，我國金融排斥的主要對象集中于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民（以下簡稱“三農(nóng)”）領域，金融排斥的結果突出表現(xiàn)為“三農(nóng)”融資難、融資貴問題長期存在。因此，農(nóng)村地區(qū)成為發(fā)展普惠金融的主戰(zhàn)場，普惠金融在中國也就更多表現(xiàn)為農(nóng)村普惠金融。“三農(nóng)”融資難、融資貴問題長期存在表明，發(fā)展農(nóng)村普惠金融的重點在于更好地解決金融服務需求不足問題，決定了發(fā)展農(nóng)村普惠金融的重點在于深化供給側改革。因此，應致力于深化農(nóng)村金融改革，通過創(chuàng)新適宜“三農(nóng)”特點的金融產(chǎn)品等金融供給側改革舉措，大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融，增強金融對“三農(nóng)”發(fā)展的支持力度，促進實現(xiàn)農(nóng)民小康進而實現(xiàn)全面建成小康社會目標。

二、普惠金融演變：國際發(fā)展與實踐歷程

（一）第一階段：小額信用貸款的民間實踐。普惠金融是在致力于消除金融排斥的基礎上逐漸發(fā)展起來的。窮人的金融需求層次較低，早期主要表現(xiàn)為貸款需求，因為受缺乏貸款合格抵押品等因素影響，金融機構剝奪了窮人貸款的權利，使其難以獲得發(fā)展生產(chǎn)所需資金，從而進一步影響窮人的發(fā)展權利，使其發(fā)展陷入惡性循環(huán)，形成顯著的“馬太效應”。因此，普惠金融的初級形態(tài)是致力于幫助窮人獲得貸款資金，以支持發(fā)展生產(chǎn)。窮人的經(jīng)濟實力弱、生產(chǎn)規(guī)模小、合格抵押品缺失，貸款需求主要是小額信用貸款。正是基于此，20世紀70～80年代，也就是普惠金融發(fā)展的早期階段，主要是通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品，向窮人提供可負擔成本的小額信用貸款。

此階段最具代表性的人物是因創(chuàng)新向窮人發(fā)放小額信用貸款技術獲得成功，獲取2006年度諾貝爾和平獎的孟加拉國尤努斯博士。尤努斯博士認為，造成窮人貧困的根源并非是由于懶惰或者缺乏智慧的個人問題，而是因為缺少低成本的資金。實踐中，一些放貸者提供的借貸利率高達每月10%，甚至每周10%，導致無論窮人怎么努力勞作，都不可能越過生存線水平。因此，尤努斯博士在1976年至1979年間，在喬布拉村開始了試驗，以自己為擔保人向窮人們提供可負擔成本的小額信用貸款，這個試驗成功地改變了大約500位借款窮人的生活。

1983年，尤努斯博士建立格萊珉銀行，創(chuàng)新發(fā)展“團結組”系統(tǒng)，有效控制貸款風險并實現(xiàn)迅速發(fā)展壯大?！皥F結組”的成員以小組名義申請貸款，由小組成員擔任聯(lián)合的還款保證人，并互相支持對方努力改善自己的經(jīng)濟狀況。尤努斯創(chuàng)辦的格萊珉銀行對傳統(tǒng)銀行規(guī)則進行了徹底的顛覆。尤努斯的員工主動下到村里地頭去拜訪借款者——他們之間不簽署借款合同，因為大多借款人都目不識丁。向客戶們收取固定的單利利息，通常是每年20%，相對孟加拉商業(yè)貸款每年15%的復利，這個利率是比較低的。他們的客戶都是那些沒房沒產(chǎn)的窮人，那些還不至于窮困潦倒的人則被排除在外。尤努斯博士發(fā)現(xiàn)，把錢借給那些在孟加拉社會里沒什么賺錢機會的婦女們，通常會給家庭帶來更大的收益，這些婦女們對她們的貸款會更為小心謹慎。貸款償款通常從借款的第二周開始，盡管看上去會對借款人造成壓力，但這也緩減了讓借款人承擔在年終償付一大筆錢的壓力。借款發(fā)放和償付每周通過一次“中心會議”公開進行。

格萊珉銀行的成功模式激勵了許多發(fā)展中國家甚至發(fā)達國家,如美國,進而發(fā)展出類似的成功經(jīng)驗。許多微型貸款機構特別偏重于貸款給女性,格萊珉銀行96%以上的貸款都借給女性,她們均不同程度遭受貧窮之苦,但比男人奉獻更多的收入以供家庭所需。

（二）第二階段：小額信貸的國際化。為了實現(xiàn)千年發(fā)展目標，2004年11月18日，聯(lián)合國發(fā)起了第一個全球性小額信貸宣傳活動——2005年國際小額信貸年，力圖借助金融手段，根除極度貧困和饑餓，從而使小額信貸在全球范圍開展，推動普惠金融理念也開始在全球范圍實踐。小額信貸在強調(diào)致力于通過向窮人發(fā)放小額信用方式的貸款支持其發(fā)展生產(chǎn)脫貧致富的同時，明確應堅持商業(yè)化可持續(xù)原則，實現(xiàn)兩者的互利共贏。小額信貸產(chǎn)品較好地切合了窮人對貸款需求的小額化、分散化、抵押品缺失等特點，決定了小額信貸基本需要采取信用方式發(fā)放，這就要求為了保證小額信貸的可持續(xù)發(fā)展，重在創(chuàng)新窮人可負擔成本的小額化、信用化金融產(chǎn)品，同時采取有效措施化解窮人缺乏合格抵押品所產(chǎn)生的貸款風險，以實現(xiàn)互利共贏，促進窮人發(fā)展生產(chǎn)實現(xiàn)生活富裕。

國際小額信貸年提出了發(fā)展小額信貸的五大目標，分別是評估并促進微型金融和小額信貸對“千年發(fā)展目標”的貢獻；增加公眾對微型金融和小額信貸作為發(fā)展平衡的一個至關重要方面的認識和理解；推廣面向各類顧客群體的金融機構；支持對金融服務的可持續(xù)發(fā)展性評估；鼓勵創(chuàng)新，促進和支持新的戰(zhàn)略合作伙伴關系，以建立和擴大小額信貸和微型金融的服務領域。

小額信貸實踐改變了原來由政府發(fā)給貧困戶補貼信貸的模式，引入市場機制,由金融機構按市場化方式運作，以確保其商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。與傳統(tǒng)的政府貼息貸款項目相比,小額信貸顯示出巨大的優(yōu)勢:一是高還款率。成功小額信貸項目的平均還款率在90%以上；二是高入戶率。小額信貸能保證100%的貸款最終到達農(nóng)戶手中；三是貸款對象是弱勢群體,是對傳統(tǒng)金融服務體系的補充和完善；四是按照市場化方式運作，實現(xiàn)雙方互利共贏；五是重視針對貧困婦女的金融服務。

小額信貸作為一種有效的扶貧手段已在世界上愈來愈多的國家實踐。數(shù)以萬計的小額信貸項目力圖把金融服務推進到那些以往得不到此類服務的貧民階層中去。

（三）第三階段：普惠金融的危機。上述分析說明，小額信貸的主要服務對象是窮人，是弱勢群體。因此，小額信貸是普惠金融的產(chǎn)品形態(tài)之一，更好地滿足了弱勢群體（窮人）最為基本的金融服務需求；小額信貸的發(fā)展壯大也就是普惠金融的開拓與發(fā)展。普惠金融的發(fā)展雖然有助于更好地滿足弱勢群體的金融服務需求，促進其發(fā)展生產(chǎn)，實現(xiàn)脫貧致富，但是過度發(fā)展也會導致金融危機的發(fā)生，嚴重損害普惠金融的社會形象和發(fā)展，甚至影響到整個金融體系穩(wěn)定，引發(fā)金融海嘯、金融危機乃至經(jīng)濟危機。2008年美國爆發(fā)的次貸危機就是普惠金融過度發(fā)展所產(chǎn)生危害的典型代表，其教訓十分深刻，非常值得警示。

次貸危機的產(chǎn)生導源于金融機構過度向城市的窮人發(fā)放貸款，以更好地滿足其購買住房的按揭金融服務需求。由于窮人的信用等級較低，貸款質(zhì)量較差，從而將對窮人的貸款稱為“次級貸款”。當美國經(jīng)濟處于加息周期，經(jīng)濟下行壓力加大，首當其沖的影響對象必然是窮人，表現(xiàn)為窮人薪資下降、按揭貸款的利息負擔上升，必然難以按時足額歸還貸款本息，窮人的按揭貸款大部分成為不良貸款。由于受普惠金融思潮影響，金融機構向窮人發(fā)放的住房按揭貸款占比較高，由此造成金融機構資金鏈斷裂，引發(fā)次貸危機,再加之次級貸款已基本被資產(chǎn)證券化,并已被資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品重疊證券化，衍生眾多金融產(chǎn)品，擴散到全球，從而放大了次貸危機的影響，導致2008年以美國為核心的次貸危機影響迅速延伸，使全球因此陷入金融危機乃至經(jīng)濟危機難以自拔，雖經(jīng)過近10年的努力，但直到目前全球經(jīng)濟尚未完全擺脫次貸危機的陰影。

美國次貸危機是普惠金融的危機，是普惠金融過度延伸發(fā)展邊界的產(chǎn)物。次貸危機事件使我們認識到，發(fā)展普惠金融不應是無條件地向所有弱勢群體（窮人）提供金融服務，不能打著“普惠”的招牌，就要求金融服務之光普照所有窮人而無視金融風險控制。在發(fā)展普惠金融的過程中，必須樹立金融風險控制的理念，凡是能夠有效控制金融風險的弱勢群體，就可以向其提供成本適度的金融服務，以確保金融機構的商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。一味強調(diào)普惠金融之光應無條件灑向窮人，站在道德制高點要求向窮人提供更加廣泛的普惠金融服務，而忽視金融風險控制和商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展只能是畫餅充饑，造成金融服務供給萎縮，不僅不利于窮人得到更多金融服務，而且最終導致弱勢群體（窮人）獲得的金融服務數(shù)量下降。因為商業(yè)化可持續(xù)永遠是金融機構開展普惠金融服務的動力源。

（四）第四階段：普惠金融走向標準化——瑪雅宣言。2011年9月，普惠金融聯(lián)盟成員在墨西哥集體通過了《瑪雅宣言》。這是首次由發(fā)展中國家和新興國家作出的第一個全球性、可衡量的關于發(fā)展普惠金融的承諾。提出“加大普惠金融力度，改善25億貧困人群的貧困狀況”，旨在讓普惠金融成為各國消除貧困和穩(wěn)定經(jīng)濟的核心國策。要求各成員國依據(jù)宣言精神，對普惠金融的實質(zhì)進展、目標等作出明確量化承諾，以此推動各國制定國家普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略，推動普惠金融全面實踐。

《瑪雅宣言》的主要內(nèi)容：一是創(chuàng)造、推動和形成不斷加強普惠金融新技術，提高金融可獲得性、降低金融服務成本的良好氛圍。二是建立“分類差別”的監(jiān)管框架，推動普惠、誠信、穩(wěn)定的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。三是將金融消費者保護和扶持作為普惠金融的關鍵支柱。四是通過手機、使用數(shù)據(jù)、相關政策并跟蹤結果，確保普惠金融相關政策符合“成本——收益”分析，增強普惠金融發(fā)展動力和可持續(xù)性。

（五）第五階段：普惠金融成為G20重要議題。

普惠金融理念逐步獲得國際社會的廣泛認可，發(fā)展普惠金融成為G20（二十國集團）的重要議題。2010年5月，G20第一次發(fā)布關于普惠金融宣言——《G20創(chuàng)新普惠金融九項原則》。此后，每次的G20會議都發(fā)布有關普惠金融的宣言，如2013年發(fā)布《G20普惠金融行動計劃》，并設立了普惠金融工作組，由中國、俄羅斯、美國共同擔任2013年度的工作組主席國，積極推動普惠金融發(fā)展的全球化，已取得良好成效。2016年9月，在中國政府主辦的G20會議上發(fā)布了《G20數(shù)字普惠金融高級原則》，提出應借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術推動普惠金融發(fā)展。

《G20數(shù)字普惠金融高級原則》強調(diào)利用數(shù)字技術所帶來的機遇，通過提升數(shù)字金融服務推動包容性經(jīng)濟增長；鼓勵各國根據(jù)各自具體國情制定國家行動計劃，以發(fā)揮數(shù)字技術促進普惠金融發(fā)展的巨大潛力。具體包括八項高級原則：一是倡導利用數(shù)字技術推動普惠金融發(fā)展。促進數(shù)字金融服務成為推動包容性金融體系發(fā)展的重點，包括采用協(xié)調(diào)一致、可監(jiān)測和可評估的國家戰(zhàn)略和行動計劃。二是平衡好數(shù)字普惠金融發(fā)展中的創(chuàng)新與風險。在實現(xiàn)數(shù)字普惠金融的過程中，平衡好鼓勵創(chuàng)新與識別、評估、監(jiān)測和管理新風險之間的關系。三是構建恰當?shù)臄?shù)字普惠金融法律和監(jiān)管框架。針對數(shù)字普惠金融，充分參考G20和國際標準制定機構的相關標準和指引，構建恰當?shù)臄?shù)字普惠金融法律和監(jiān)管框架。四是擴展數(shù)字金融服務基礎設施生態(tài)系統(tǒng)。擴展數(shù)字金融服務生態(tài)系統(tǒng)，包括加快金融和信息通信基礎設施建設，用安全、可信和低成本的方法為所有相關地域提供數(shù)字金融服務，尤其是農(nóng)村和缺乏金融服務的地區(qū)。五是采取負責任的數(shù)字金融措施保護消費者。創(chuàng)立一種綜合性的消費者和數(shù)據(jù)保護方法，重點關注與數(shù)字金融服務相關的具體問題。六是重視消費者數(shù)字技術基礎知識和金融知識的普及。根據(jù)數(shù)字金融服務和渠道的特性、優(yōu)勢及風險，鼓勵開展提升消費者數(shù)字技術基礎知識和金融素養(yǎng)的項目，并對項目開展評估。七是促進數(shù)字金融服務的客戶身份識別。通過開發(fā)客戶身份識別系統(tǒng)，提高數(shù)字金融服務的可得性，該系統(tǒng)應可訪問、可負擔、可驗證，并能適應以基于風險的方法開展客戶盡職調(diào)查的各種需求和各種風險等級。八是監(jiān)測數(shù)字普惠金融進展。通過全面、可靠的數(shù)據(jù)測量評估系統(tǒng)來監(jiān)測數(shù)字普惠金融的進展。該系統(tǒng)應利用新的數(shù)字數(shù)據(jù)來源，使利益相關者能夠分析和監(jiān)測數(shù)字金融服務的供給和需求，并能夠評估核心項目和改革的影響。

三、普惠金融演變：國內(nèi)發(fā)展與實踐歷程

（一）第一階段：小額信貸的星星之火。國際普惠金融理念在國內(nèi)的傳播初期，是致力于運用普惠金融倡導的小額信貸方式支持中國貧困人口實現(xiàn)脫貧致富，解決貧困人口的貸款難問題。這個階段既有國家扶貧部門針對貧困人口開展的小額扶貧貸款業(yè)務，也有一些非政府組織在社會捐贈的支持下在貧困村開展的小額扶貧貸款項目（藍虹、穆爭社2016）。其顯著特點是總體都有較強烈的公益服務性質(zhì)，造成商業(yè)化可持續(xù)嚴重不足，導致業(yè)務逐步趨于萎縮，但上述實踐如同星星之火，為普惠金融在中國的發(fā)展進行了知識儲備和實踐經(jīng)驗積累。

（二）第二階段：普惠金融上升為國家戰(zhàn)略，開始全面實施。2013年召開的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會首次提出“普惠金融”，強調(diào)“發(fā)展普惠金融。鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品”，標志著我國正式確立國家普惠金融戰(zhàn)略。隨后歷年的《政府工作報告》均提出要“大力發(fā)展普惠金融”。2017年的《政府工作報告》更是將發(fā)展普惠金融作為重點工作，明確提出“鼓勵各大中型商業(yè)銀行設立普惠金融事業(yè)部，國有大型銀行要率先做到”。在普惠金融上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的同時，2015年12月，國務院發(fā)布《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》，對中國普惠金融發(fā)展進行全面規(guī)劃布局，明確普惠金融的指導思想、基本原則、總體目標等，并圍繞推進主體、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融基礎設施建設、法律法規(guī)制度完善、激勵約束機制健全等方面進行頂層制度設計，提出具體政策措施，從而使普惠金融從國家發(fā)展戰(zhàn)略進入到全面推進實踐，迎來了中國普惠金融發(fā)展的春天（貝多廣2016）。

《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃》對普惠金融的內(nèi)涵進行了明確界定，指出普惠金融是立足機會平等要求和商業(yè)化可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。強調(diào)發(fā)展普惠金融的指導思想為：堅持借鑒國際經(jīng)驗與體現(xiàn)中國特色相結合、政府引導與市場主導相結合、完善基礎金融服務與改進重點領域金融服務相結合，不斷提高金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發(fā)展的成果。

要求發(fā)展普惠金融應堅持以下幾方面基本原則。一是健全機制、持續(xù)發(fā)展。建立有利于普惠金融發(fā)展的體制機制，進一步加大對薄弱環(huán)節(jié)金融服務的政策支持，提高精準性與有效性，調(diào)節(jié)市場失靈，確保普惠金融業(yè)務持續(xù)發(fā)展和服務持續(xù)改善，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。二是機會平等、惠及民生。以增進民生福祉為目的，讓所有階層和群體能夠以平等的機會、合理的價格享受到符合自身需求特點的金融服務。三是市場主導、政府引導。正確處理政府與市場的關系，尊重市場規(guī)律，使市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。更好地發(fā)揮政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、均衡布局、政策扶持等方面的引導作用。四是防范風險、推進創(chuàng)新。加強風險監(jiān)管，保障金融安全，維護金融穩(wěn)定。堅持監(jiān)管和創(chuàng)新并行，加快建立適應普惠金融發(fā)展要求的法制規(guī)范和監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管有效性。在有效防范風險基礎上，鼓勵金融機構推進金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，適度降低服務成本。五是統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜。從促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡出發(fā)，加強頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)先解決欠發(fā)達地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)和特殊群體的金融服務問題，鼓勵各部門、各地區(qū)結合實際，積極探索，先行先試，扎實推進，做到服水土、接地氣、益大眾。

提出中國普惠金融發(fā)展總體目標。到2020年，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系，有效提高金融服務可得性，明顯增強人民群眾對金融服務的獲得感，顯著提升金融服務滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融服務需求，特別是要讓小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務，使我國普惠金融發(fā)展水平居于國際中上游水平。一是提高金融服務覆蓋率。要基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)有機構，村村有服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本實現(xiàn)銀行物理網(wǎng)點和保險服務全覆蓋，鞏固助農(nóng)取款服務村級覆蓋網(wǎng)絡，提高利用效率，推動行政村一級實現(xiàn)更多基礎金融服務全覆蓋。拓展城市社區(qū)金融服務廣度和深度，顯著改善城鎮(zhèn)企業(yè)和居民金融服務的便利性。二是提高金融服務可得性。大幅改善對城鎮(zhèn)低收入人群、困難人群以及農(nóng)村貧困人口、創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、創(chuàng)業(yè)大中專學生、殘疾勞動者等初始創(chuàng)業(yè)者的金融支持，完善對特殊群體的無障礙金融服務。加大對新業(yè)態(tài)、新模式、新主體的金融支持。提高小微企業(yè)和農(nóng)戶貸款覆蓋率。提高小微企業(yè)信用保險和貸款保證保險覆蓋率，力爭使農(nóng)業(yè)保險參保農(nóng)戶覆蓋率提升至95%以上。三是提高金融服務滿意度。有效提高各類金融工具的使用效率。進一步提高小微企業(yè)和農(nóng)戶申貸獲得率和貸款滿意度。提高小微企業(yè)、農(nóng)戶信用檔案建檔率。明顯降低金融服務投訴率。

對推動中國普惠金融發(fā)展的重點工作進行了頂層制度、政策設計。一是健全多元化廣覆蓋的機構體系。充分調(diào)動、發(fā)揮傳統(tǒng)金融機構和新型業(yè)態(tài)主體的積極性、能動性，引導各類型機構和組織結合自身特點，找準市場定位，完善機制建設，發(fā)揮各自優(yōu)勢，為所有市場主體和廣大人民群眾提供多層次全覆蓋的金融服務。包括發(fā)揮各類銀行機構的作用，規(guī)范發(fā)展各類新型機構，積極發(fā)揮保險公司保障優(yōu)勢。二是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務手段。積極引導各類普惠金融服務主體借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術手段，降低金融交易成本，延伸服務半徑，拓展普惠金融服務的廣度和深度。包括鼓勵金融機構創(chuàng)新產(chǎn)品和服務方式，提升金融機構科技運用水平，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)促進普惠金融發(fā)展的有益作用。三是加快推進金融基礎設施建設。金融基礎設施是提高金融機構運行效率和服務質(zhì)量的重要支柱和平臺，有助于改善普惠金融發(fā)展環(huán)境，促進金融資源均衡分布，引導各類金融服務主體開展普惠金融服務。包括推進農(nóng)村支付環(huán)境建設，建立健全普惠金融信用信息體系，建立普惠金融統(tǒng)計體系。四是完善普惠金融法律法規(guī)體系。逐步制定和完善普惠金融相關法律法規(guī)，形成系統(tǒng)性的法律框架，明確普惠金融服務供給、需求主體的權利義務，確保普惠金融服務有法可依、有章可循。包括加快建立發(fā)展普惠金融基本制度，確立各類普惠金融服務主體法律規(guī)范，健全普惠金融消費者權益保護法律體系。五是發(fā)揮政策引導和激勵作用。根據(jù)薄弱領域、特殊群體金融服務需求變化趨勢，調(diào)整完善管理政策，促進金融資源向普惠金融傾斜。包括完善貨幣信貸政策，健全金融監(jiān)管差異化激勵機制，發(fā)揮財稅政策作用，強化地方配套支持。六是加強普惠金融教育與金融消費者權益保護。結合國情深入推進金融知識普及教育，培育公眾的金融風險意識，提高金融消費者維權意識和能力，引導公眾關心、支持、參與普惠金融實踐活動。包括加強金融知識普及教育，培育公眾金融風險意識，加大金融消費者權益保護力度，強化普惠金融宣傳。

四、啟示：堅持商業(yè)可持續(xù)原則推動普惠金融大發(fā)展

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，獲得金融服務逐步成為人的基本權利。但實踐中傳統(tǒng)金融嫌貧愛富所產(chǎn)生的更多關注服務富人的格局，將窮人排斥在金融服務之外，嚴重損害了窮人獲得金融服務的權利，是對窮人人權的踐踏。金融排斥產(chǎn)生的“馬太效應”，也會使窮人因為難以獲得金融服務而長期陷入低水平發(fā)展，甚至形成相互推動的惡性循環(huán)，拉大社會的貧富差距，造成社會的撕裂。因此，普惠金融強調(diào)致力于消解金融排斥，將弱勢群體（窮人）納入金融服務范圍，通過創(chuàng)新發(fā)展符合弱勢群體需求、可負擔成本的金融產(chǎn)品，發(fā)揮金融助推弱勢群體發(fā)展的積極作用，促進實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展（張忠宇2016）。

正是基于上述認識，普惠金融逐步從認識理念轉化為行動實踐，從一國實踐擴大為在全球范圍開展，從單一的小額信貸產(chǎn)品發(fā)展為完整的普惠金融產(chǎn)品體系，并開始上升為許多國家的國家戰(zhàn)略，國家力量已經(jīng)全面作用于促進普惠金融發(fā)展，為普惠金融發(fā)展奠定了堅實基礎。文前分析的普惠金融演變與發(fā)展的國內(nèi)外實踐歷程，已經(jīng)清晰地展示了普惠金融發(fā)展壯大的歷史和取得的良好實踐效果，就是普惠金融發(fā)展積極成果的鮮明例證。如中國政府2015年發(fā)布《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃》，開始全面實施普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略。

普惠金融演變與發(fā)展歷程顯示，發(fā)展普惠金融有利于有效改善弱勢群體金融服務，發(fā)揮金融助推弱勢群體發(fā)展生產(chǎn)提升生活質(zhì)量，促進社會和諧發(fā)展的作用。但也需要看到發(fā)展普惠金融應遵循金融規(guī)律要求，堅持商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展原則，激勵金融機構不斷創(chuàng)新符合弱勢群體金融需求、成本適度的金融產(chǎn)品，營造普惠金融發(fā)展的持續(xù)動力，實現(xiàn)金融機構與弱勢群體的互利共贏，促進推動普惠金融發(fā)展壯大。

同時，更需要清醒地認識到，不能站在道德制高點，要求普惠金融無條件的向弱勢群體提供金融服務，將普惠金融之光灑向所有弱勢群體。2008年美國爆發(fā)的次貸危機實質(zhì)就是普惠金融危機，其慘痛教訓值得吸取。要堅持商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展原則發(fā)展普惠金融，按照收益覆蓋成本和風險的要求，推動金融機構積極主動向弱勢群體提供普惠金融服務，只有具備可負擔成本條件的弱勢群體才有資格享受普惠金融服務。因此，普惠金融不是全面金融，不是無條件的向所有弱勢群體提供金融服務，普惠金融服務是有邊界的，總有一部分弱勢群體因為難以承受普惠金融服務的成本或達不到普惠金融服務的條件而被排斥在普惠金融服務之外，無法享受普惠金融服務，對于這部分弱勢群體，就需要社會其他力量積極介入，幫助其改善生產(chǎn)、生活條件，促進其發(fā)展，以提升生活品質(zhì)。因此，普惠金融是傳統(tǒng)金融的帕累托改進，而不是最優(yōu)。

[1]杜朝運.普惠金融發(fā)展的理論與實踐[M].廈門大學出版社，2016：43～56.

[2]星炎.普惠金融：一個基本理論框架[J].國際金融研究，2016，（9）：21～37.

[3]藍虹，穆爭社.論中國農(nóng)村合作金融發(fā)展的階段性特征[J].上海金融，2016，（2）：43～56.

[4]貝多廣.普惠金融國家發(fā)展戰(zhàn)略[M].經(jīng)濟管理出版社，2017：43～56.

[5]張忠宇.我國農(nóng)村普惠金融可持續(xù)發(fā)展問題探究[J].河北經(jīng)貿(mào)大學學報，2016，（1）：80～84.

F832.0

A

1006-169X（2017）08-0076-07

國家社科基金2014年度一般項目（14BJY070）、農(nóng)業(yè)部2016年課題《我國農(nóng)民合作社開展信用合作研究》、清華大學中國農(nóng)村研究院2016年重點課題（CIRS2016-5）。

*本文僅代表個人研究觀點，與作者所在單位無關。