馬 輝/河南省新蔡縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的難點(diǎn)與重點(diǎn)分析

馬 輝/河南省新蔡縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)

伴隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，一系列制度創(chuàng)新和實(shí)施舉措創(chuàng)新將環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法引入了新常態(tài)。在新常態(tài)下，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法取得了很大的進(jìn)步，但在某些方面仍然存在著一些問題，因此需要這針對(duì)這些問題，采取措施。本文主要是對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的創(chuàng)新、難點(diǎn)和重點(diǎn)進(jìn)行分析論述。

環(huán)境監(jiān)察；執(zhí)法；難點(diǎn)；重點(diǎn)

一、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的創(chuàng)新分析

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律、政策及其配套措施的最直接、最有力手段，對(duì)塑造環(huán)保行政秩序，維護(hù)公眾權(quán)利，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。

（一）制度上的創(chuàng)新

1.新法化解了長(zhǎng)期困擾環(huán)境監(jiān)察部門的“身份危機(jī)”，明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的“現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)”，為獨(dú)立執(zhí)法、權(quán)威執(zhí)法提供了規(guī)范依據(jù)。

2.為遏制排污企業(yè)的違法排污行為，新法通過“按日計(jì)罰”“查封、扣押”“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“強(qiáng)制信息公開”等極具威懾力的制度創(chuàng)設(shè)了更加系統(tǒng)完善的行政處罰和執(zhí)行體系，并出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等配套辦法作為實(shí)施保障。

3.針對(duì)政府的責(zé)任缺位、虛置，新法要求地方政府承擔(dān)起“對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的屬地責(zé)任，創(chuàng)設(shè)了“主要職責(zé)+環(huán)保職責(zé)”的一崗雙責(zé)模式和“黨政同責(zé)”的責(zé)任追究機(jī)制。這是防止地方政府盲目決策的底線。

4.為矯正地方政府、環(huán)保行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為等執(zhí)法亂象，新法第68條通過列舉方式明確了對(duì)8種行為的問責(zé)方式，不僅明確了行政問責(zé)的條件和處罰形式，問責(zé)的可執(zhí)行性也隨之加強(qiáng)。

（二）實(shí)施上的創(chuàng)新

1.積極探索督政機(jī)制，通過國(guó)務(wù)院授權(quán)環(huán)保部門約談地方政府的主要責(zé)任人，推動(dòng)地方政府積極整改政府發(fā)展和環(huán)保行動(dòng)方案，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法水平。

2.建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，通過聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法和強(qiáng)化執(zhí)法的方式，加強(qiáng)跨區(qū)協(xié)作，以監(jiān)察執(zhí)法的整體性回應(yīng)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的整體性。

3.大膽實(shí)踐環(huán)保、公安、檢察和司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)“兩法銜接”工作，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫銜接。實(shí)踐中的常規(guī)做法是，借助公安機(jī)關(guān)的介入遏制環(huán)保機(jī)關(guān)執(zhí)法檢查時(shí)的暴力抗法情形；通過環(huán)保部門的通力合作幫助公安部門在偵查過程中更便捷地取證、監(jiān)測(cè)、評(píng)估污染損失；通過檢察機(jī)關(guān)的提前介入確保涉嫌環(huán)境污染罪的嫌疑人被及時(shí)批捕起訴，向環(huán)保機(jī)關(guān)提起檢察建議督促其提升執(zhí)法水平和能力；通過公益訴訟、行政訴訟等司法方式發(fā)揮法院在監(jiān)督執(zhí)法、追究排污者責(zé)任方面的“兜底”功能。

4.憑借公示污染排放信息、行政處罰信息等信息化規(guī)制方法，影響排污者的社會(huì)聲譽(yù)度和誠信指數(shù)，降低其發(fā)展能力。

二、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的難點(diǎn)及問題

（一）體制上的難題

如何理順、明確“統(tǒng)一監(jiān)督管理”和“分工負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系，消除部門權(quán)責(zé)不明、職能交叉的現(xiàn)象仍是新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的體制難題。新法第十條在中央和地方兩個(gè)層面重申了環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理體系，確立了縱向和橫向兩個(gè)層級(jí)的監(jiān)督管理體系。但是，對(duì)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的核心在于監(jiān)督、管理還是協(xié)調(diào)并沒有給出清晰的說明，這將引發(fā)體制上的混亂：

第一，在縱向體系中上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督意識(shí)、能力不足，這主要是由于上級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督功能難以與地方政府的財(cái)權(quán)、人事權(quán)相抗衡，導(dǎo)致縱向的監(jiān)督管理有效性較差；

第二，在橫向體系中，環(huán)境保護(hù)部門與其他行業(yè)主管部門職能交叉，還沒有無制度化或程序化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

（二）機(jī)制上的難題

如何提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力、意識(shí)，使其滿足國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)轉(zhuǎn)型需要是新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的機(jī)制難題。現(xiàn)階段，國(guó)家的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度體系的不斷完善與基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力羸弱形成了強(qiáng)烈反差。這一方面是因?yàn)榛鶎迎h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化程度低、執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和裝備難以保障，另一方面則與地方政府的能動(dòng)性、積極性不高有關(guān)，特別是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下地方政府“穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)”的發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境監(jiān)察目標(biāo)之間的張力關(guān)系日漸增大，地方政府的輕視造成了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法地位不明、權(quán)威性較差的窘境。同時(shí)，釣魚執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等執(zhí)法不公和缺位問題也從側(cè)面反映了地方政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力意識(shí)與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)對(duì)地方政府提出的統(tǒng)一性要求之間的巨大落差。

（三）行動(dòng)上的難題

如何在嚴(yán)格規(guī)范和約束執(zhí)法行為的前提下進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法，加大對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的懲治力度，是新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法恒久的行動(dòng)難題?，F(xiàn)階段，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法既存在“越權(quán)、越位”問題，也有“缺位、不到位”問題。在新法實(shí)施后，全國(guó)掀起了一場(chǎng)嚴(yán)格執(zhí)法的新浪潮，環(huán)境執(zhí)法力所不逮的孱弱形象得以改善，但各地方的執(zhí)法效果參差不齊。一方面，部分新制度的實(shí)施還存在爭(zhēng)議，監(jiān)察執(zhí)法難免存在紕漏錯(cuò)訛之處；另一方面，新法賦予環(huán)保機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)之外,還賦予它們查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等權(quán)力，權(quán)力的擴(kuò)大和輿論的導(dǎo)引極易造成執(zhí)法權(quán)的濫用，使其陷入越位、越權(quán)的陷阱。如何平衡環(huán)境保護(hù)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利之間的關(guān)系要引起足夠的重視。

三、新形勢(shì)下推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的重點(diǎn)

（一）繼續(xù)完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度體系

第一，我們要弄清當(dāng)前制度體系中核心概念的內(nèi)涵與外延，對(duì)“屬地責(zé)任”“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“按日計(jì)罰”“保護(hù)優(yōu)先”等概念做出明確的界定，才能準(zhǔn)確理解政府、環(huán)保職能機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的法定職責(zé)和履行程序，使新法真正發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性法律的統(tǒng)領(lǐng)作用。第二，以新法為基準(zhǔn)，制定或修訂土壤環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的法律法規(guī)，消除新舊法之間的沖突，彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)察執(zhí)法體系的制度漏洞。另外，在《立法》修改之后，設(shè)區(qū)的市被賦予了環(huán)境保護(hù)方面的地方立法權(quán)，這給基層環(huán)保機(jī)構(gòu)因地制宜地開展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法帶來了便利。通過行使地方立法權(quán)，制定符合本地實(shí)際的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度，將會(huì)是我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度體系重要的填補(bǔ)機(jī)制。

（二）建立網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)，搭建政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾合作的平臺(tái)

這里的合作機(jī)制是多層次的復(fù)合結(jié)構(gòu)：在垂直關(guān)系上，重視上下級(jí)政府之間、政府與環(huán)保行政部門之間、上下級(jí)環(huán)保行政部門之間的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，探索理順中央和地方的環(huán)保職責(zé)、調(diào)動(dòng)地方環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法積極性的新機(jī)制，以生態(tài)文明和依法行政的雙重理念重塑環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行環(huán)境，破除地方政府權(quán)力運(yùn)行中阻礙環(huán)境保護(hù)的負(fù)面因素，以“嚴(yán)把環(huán)境執(zhí)法關(guān)”為主線將環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法確立為政府的核心任務(wù)之一。在水平關(guān)系上，既要理順不同職能部門之間關(guān)系，調(diào)動(dòng)有關(guān)部門開展環(huán)保工作的積極性，還要通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、契約模式等新型治理模式塑造企業(yè)自主規(guī)制的能力和動(dòng)力機(jī)制，也要借助于社會(huì)組織和公眾通過公益訴訟、檢舉監(jiān)督權(quán)、第三方治理、代履行等方式與行政機(jī)關(guān)形成執(zhí)法合力。在這個(gè)意義上，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中流動(dòng)的不僅是信息，還有一定的權(quán)力要素，其根本旨趣在于建立政府與社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。

[1]周珂. 生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法制理念更新[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展, 2014（02）.

[2]杜輝.挫折與修正：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制改革的進(jìn)路選擇[J].現(xiàn)代法學(xué)，2015（01）.