(甘肅省地質(zhì)調(diào)查院，甘肅 蘭州 730000)

甘肅地下水監(jiān)測工作中審計方法探討

李憲琛

(甘肅省地質(zhì)調(diào)查院，甘肅 蘭州 730000)

甘肅省根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施意見，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，而水資源是自然資源審計的重要內(nèi)容。水資源又分為地表水和地下水，地下水作為水資源中的基本要素，是一項服務(wù)于經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，對地下水監(jiān)測工作進行審計尤為重要。本文對甘肅地下水監(jiān)測工作現(xiàn)狀概況進行論述，重點對自然資源資產(chǎn)負債表中地下水資源的編制與審計工作進行探討，針對目前甘肅地下水監(jiān)測與審計中存在的問題，提出應(yīng)探索編制地下水資產(chǎn)負債表和評價指標，提高審計效果和效率，推進甘肅省生態(tài)文明建設(shè)。

地下水；資源環(huán)境；監(jiān)測工作；審計方法；甘肅省

黨的十八大提出了“五位一體”治國理政觀念，全面推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。十八屆三中全會提出探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。根據(jù)國務(wù)院辦編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案，嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和損害責任終身追究制，建立環(huán)境違法行為有獎舉報制度，依法嚴厲打擊違法排污和破壞生態(tài)環(huán)境行為，用制度保障西部生態(tài)安全屏障。而水資源是自然資源審計的重要內(nèi)容，而水資源又分為地表水和地下水。地下水監(jiān)測是一項服務(wù)于經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，為社會各部門提供及時、準確、全面的地下水動態(tài)信息，為水資源合理開發(fā)利用、地質(zhì)環(huán)境保護和國家重大戰(zhàn)略決策提供基礎(chǔ)支撐。

1 甘肅地下水監(jiān)測工作概況

長期以來甘肅省地下水監(jiān)測工作主要圍繞工礦及城鎮(zhèn)供水、農(nóng)田供水、土壤改良、水資源評價，開展地下水水位、水質(zhì)、水溫、泉水流量及地表水監(jiān)測。由于經(jīng)費保障嚴重不足，地下水動態(tài)監(jiān)測設(shè)施嚴重老化，現(xiàn)有各類地下水監(jiān)測點408個，50%以上的監(jiān)測點因淤塞、破壞或干枯等原因停止使用。監(jiān)測手段落后，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，工作周期較長，難以滿足當前地下水動態(tài)監(jiān)測自動化、信息化發(fā)展的要求。甘肅省地下水動態(tài)監(jiān)測區(qū)分布在西部的河西走廊監(jiān)測區(qū)，中部的黃河河谷監(jiān)測區(qū)及南部的渭河河谷監(jiān)測區(qū)和隴東南部鄂爾多斯監(jiān)測區(qū)。監(jiān)測區(qū)域基本上代表了甘肅省內(nèi)重要的水文地質(zhì)單元或重要的經(jīng)濟區(qū)，監(jiān)測面積為2.35萬 km2，占甘肅省面積5.20%。

甘肅省大部分監(jiān)測點以人工監(jiān)測為主，水位監(jiān)測國家級監(jiān)測點每月監(jiān)測6次，省級監(jiān)測點監(jiān)測頻率部分為每月3次，有的為每月1次。水質(zhì)監(jiān)測每年豐枯水期各一次，并進行水質(zhì)全分析。人工監(jiān)測數(shù)據(jù)經(jīng)監(jiān)測員人工整理采用信函、電話形式按月逐級上報，每年以年報的形式分析水位、水質(zhì)動態(tài)變化情況。

表1 甘肅省現(xiàn)有地下水監(jiān)測網(wǎng)點情況表

今后三年甘肅省將新建321個地下水監(jiān)測點，修復(fù)監(jiān)測點179個，范圍覆蓋黃河源區(qū)、鄂爾多斯盆地、河西走廊，控制面積達7.70萬 km2。通過國家地下水監(jiān)測公益性網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，將全面改善甘肅省地下水信息系統(tǒng)軟硬件環(huán)境，實現(xiàn)地下水監(jiān)測信息和分析結(jié)果實時發(fā)布，提高地下水信息共享和服務(wù)水平。同時，為省市州各級地方政府水污染防治目標責任考核提供地下水動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。

2 地下水資源環(huán)境審計

2.1 地下水資源審計的必要性

自然資源價值理論和稀缺理論是自然資源價值核算的理論基礎(chǔ)，自然資源產(chǎn)權(quán)理論、自然資源用途管制制度和自然資源管理制度是編制自然資源資產(chǎn)負債表的制度基礎(chǔ)。在我國自然資源屬國家所有，國家并不直接行使其對地下水資源占有、使用、收益和處置的權(quán)能，而是采用間接占有的方法，使所有權(quán)的各項權(quán)能與所有者本身分離來行使所有權(quán)。因此，我國地下水資源產(chǎn)權(quán)沒有得到合理的配置，地下水資源大家都在管卻責任不清，大家都在用卻存在污染浪費?？扑苟ɡ碇赋霎a(chǎn)權(quán)初始配置可以使資源得到有效的使用，民法指出財產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)，所有權(quán)是最充分、最完全的物權(quán)。對地下水資源的初始配置設(shè)計產(chǎn)權(quán)交易，所有權(quán)和處分權(quán)的配置就顯得尤為重要。在我國地下水資源產(chǎn)權(quán)的配置一般都由管理該資源的政府部門決定，而領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟建設(shè)與組織結(jié)構(gòu)中始終處于舉足輕重的地位，擔當“領(lǐng)路人”和“指導(dǎo)者”的角色。為避免水資源管理責任缺失、責任主體不明、處罰力度不夠，有必要明確地下水資源所有權(quán)和管理權(quán)，分級分地區(qū)將責任落實到人，并與黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷任用結(jié)合起來，通過政府監(jiān)管主導(dǎo)工作帶動全民水資源合理利用和保護工作。

2.2 地下水資源審計的依據(jù)和內(nèi)容

目前，我國學(xué)者將政府環(huán)境績效審計分為環(huán)境政策執(zhí)行情況審計、環(huán)境項目效益審計和環(huán)保專項資金利用效益審計。依據(jù)《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護法》等法規(guī)，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計時，地下水資源審計重點檢查領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后區(qū)域內(nèi)地下水資源量及水質(zhì)等級變化分布情況，客觀分析變動受人為因素和自然因素的影響程度，對人為因素造成地下水資源量嚴重減少、面積嚴重縮小、水質(zhì)嚴重下降等問題，應(yīng)界定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔的責任。

按《地下水監(jiān)測規(guī)范》進行地下水動態(tài)監(jiān)測工作，依據(jù)《地下水質(zhì)量標準》對地下水樣品的各項微量元素化驗分析，及時掌握地下水位、水質(zhì)、水溫、水量、污染物的時空變化特征等地下水動態(tài)要素，通過地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)計算為編制自然資源資產(chǎn)負債表提供地下水資源數(shù)量和質(zhì)量數(shù)據(jù)。

編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案提出自然資源資產(chǎn)負債表的基本平衡關(guān)系是：期初存量+本期增加量-本期減少量=期末存量，綠水青山就是金山銀山，而金山銀山的價值量是可計量的。因此，在編制自然資源資產(chǎn)負債表同時探索主要自然資源價值量核算技術(shù)，就是解決綠水青山的價值計量。地下水資源實物量來源于自然資源統(tǒng)計調(diào)查和行政記錄數(shù)據(jù)，價值量則采用環(huán)境重置成本法按現(xiàn)行市場公允價值計量，重新構(gòu)建該地下水資源資產(chǎn)或重新達到該地下水生態(tài)服務(wù)功能所要花費的所有貨幣價值總額。地下水資源資產(chǎn)包括地下水資源總量、徑流入量、徑流出量、工業(yè)生產(chǎn)用水量、居民生活用水量、農(nóng)業(yè)灌溉用水量、污水處理量、人工回灌量、節(jié)水量等實際數(shù)量與質(zhì)量指標；地下水資源負債包括地下水監(jiān)測成本、環(huán)保設(shè)備成本、環(huán)保技術(shù)開發(fā)成本、環(huán)保資金投入成本以及環(huán)境管理費用等地下水資源維護成本、恢復(fù)治理成本和機會補償成本；地下水資源凈資產(chǎn)通過“資產(chǎn)—負債=凈資產(chǎn)”計算。

2.3 地下水資源審計的方法

對地下水資源進行審計不但要評價結(jié)果，更要重視檢查過程。通過檢查地方黨委、政府和有關(guān)部門決策機制的健全性、決策程序的規(guī)范性、決策內(nèi)容的合法性、決策實施的有效性、決策結(jié)果的效益性，檢查地方黨委、政府和有關(guān)部門貫徹落實中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策以及省政府生態(tài)建設(shè)和改善發(fā)展條件政策措施情況；通過檢查分析對書面資料的審查形成了許多績效審計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并結(jié)合其他審計工具獲取審計證據(jù)，從而界定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔的責任。

在整個審計階段都應(yīng)運用詢問法，通過詢問了解領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)地下水資源變化狀況，確認已知信息或從其他來源辨識相互矛盾的信息。重點審查有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況，是否將禁止性、限制性、約束性政策納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，是否簽訂生態(tài)建設(shè)目標責任，是否存在超越建設(shè)項目環(huán)境保護分級管理權(quán)限，以犧牲環(huán)境為代價，擅自審批建設(shè)項目，盲目引進項目，造成私排亂放等嚴重環(huán)境污染的問題。

通過問卷調(diào)查可以獲得有關(guān)流程的信息和基層群眾信息，并對審計程序的充分適當性、效率性和效果性等信息進行判斷。問卷調(diào)查不僅可以滿足審計人員從大量的個人主觀信息提取具體問題或得出與主題相關(guān)結(jié)論時的需求，也能驗證相關(guān)審計證據(jù)和結(jié)果評價。

2.4 地下水資源審計的分析評價

對地下水監(jiān)測和水質(zhì)分析數(shù)據(jù)進行綜合整理分析，主要采用水文地質(zhì)分析法、克里格法、信息熵法、聚類分析法以及BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等方法。運用數(shù)據(jù)分析評價地方政府用水總量控制目標、用水效率控制目標、重要水源水質(zhì)達標率控制目標完成情況；節(jié)能減排相關(guān)規(guī)劃分解的化學(xué)需氧量和氨氮水污染減排約束性考核目標、水污染防治行動計劃確定的水環(huán)境質(zhì)量目標以及農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃目標完成情況。審查地方政府建立取水總量控制指標及落實情況，以及飲用水水源保護區(qū)、水資源有償使用制度落實情況。審查高耗水高污染項目建設(shè)情況，檢查項目建設(shè)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求、項目審批是否符合國家相關(guān)規(guī)定。審查地方政府水污染防治責任履行情況，包括核定水域納污能力、嚴格控制排污總量及排污許可制度落實情況，檢查是否存在地下水嚴重超采、違法設(shè)置入河排污口，以及嚴重污染水環(huán)境或存在重大污染隱患等問題。

3 地下水資源監(jiān)測與審計中存在的問題

3.1 監(jiān)測管理體制不順及配置不達標

目前城建部門監(jiān)測城市地下水、國土資源部門監(jiān)測中深層地下水、水利部門監(jiān)測農(nóng)村地區(qū)地下水，其早期建設(shè)的監(jiān)測網(wǎng)點數(shù)量、布局、監(jiān)測層位等已不能適應(yīng)復(fù)雜的地質(zhì)環(huán)境，對于重要水利工程區(qū)、地下水超采區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等區(qū)域的地下水控制不足，監(jiān)測工作不能完全滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要?，F(xiàn)有的專用地下水監(jiān)測井數(shù)量減少、自然淤堵嚴重，且缺乏專門的保護設(shè)施致使人為損壞、壓占現(xiàn)象時有發(fā)生，不得不在周圍地區(qū)選擇其他開采井(或民井)替代，造成監(jiān)測資料不連續(xù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。

3.2 監(jiān)測經(jīng)費不足及責任意識不強

國家地下水監(jiān)測工程項目采取“1+31”組織實施模式，省級地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)做為轄區(qū)地下水監(jiān)測站點建設(shè)的組織實施和技術(shù)支撐單位。由于經(jīng)費投入不足，甘肅省地下水動態(tài)監(jiān)測工作缺乏必要的資金保障和基礎(chǔ)建設(shè)，部分設(shè)備已徹底損毀，現(xiàn)有監(jiān)測點的日常監(jiān)測、維護、巡查、水樣測試等工作難以維繼，導(dǎo)致地下水監(jiān)測工作人員的整體素質(zhì)和水平降低，存在雇傭監(jiān)測點當?shù)胤菍I(yè)人員，部分人員認識上的不足與責任意識淡薄，難以全面掌握重要區(qū)域地下水的動態(tài)特征，對地下水資源利用狀況、地下水監(jiān)測狀況的監(jiān)控作用、供水安全的保障作用減弱。

3.3 工作水平較低及行業(yè)法規(guī)不健全

甘肅省現(xiàn)有地下水監(jiān)測點408個，其中自動監(jiān)測點僅141個，大部分監(jiān)測點仍以人工監(jiān)測為主，因監(jiān)測范圍較大、野外工作量大、監(jiān)測質(zhì)量不高，且工作周期長，數(shù)據(jù)處理分析仍處在比較原始的水平，信息傳輸速度十分緩慢，不能滿足地下水動態(tài)應(yīng)急監(jiān)測的要求。逐日監(jiān)測點占基本監(jiān)測點比例不高，監(jiān)測精度、效率較低，監(jiān)測數(shù)據(jù)無法滿足科研和生產(chǎn)的需要。在監(jiān)測信息的管理服務(wù)方面，數(shù)據(jù)庫與信息系統(tǒng)的開發(fā)、模型預(yù)測與分析研究能力和決策支持能力等還處在較低水平，與發(fā)達地區(qū)有較大差距。另外，缺少應(yīng)對緊急情況的監(jiān)測方法和手段。

由于地下水監(jiān)測行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)還不健全，難以起到及時有效的保障，不但造成行業(yè)監(jiān)測信息的質(zhì)量不高，還影響了監(jiān)督部門的檢查力度，制約了行業(yè)的健康發(fā)展。

3.4 監(jiān)測數(shù)據(jù)難以滿足依法執(zhí)政需要

雖然地下水監(jiān)測技術(shù)得到了一定發(fā)展，但地下水監(jiān)測網(wǎng)尚未完全建成，自動監(jiān)測能力與信息資料共享服務(wù)有待進一步提高，為了履行國土資源部門地下水監(jiān)測區(qū)域?qū)用姹O(jiān)測數(shù)據(jù)考核地方政府的職責，滿足其對依法管理水文地質(zhì)工程地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)勘查和評價、防止地下水過量開采與污染等相關(guān)任務(wù)的需要，必須對現(xiàn)有監(jiān)測站(網(wǎng))進行改造升級，更換設(shè)備加強綜合分析，并為政府宏觀決策及對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源責任審計提供基礎(chǔ)信息。目前對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源責任審計尚處于試點探索階段，如何將地下水監(jiān)測工作與審計工作有效結(jié)合起來還沒有現(xiàn)成的模式。

4 地下水資源監(jiān)測與審計工作改進建議

4.1 提高監(jiān)管意識及完善監(jiān)管體系

由于地下水流速緩慢，水質(zhì)污染彌散過程復(fù)雜，污染后修復(fù)難度大，尤其是跨縣域的地下水污染后難以界定監(jiān)管責任。為此，要從政府部門領(lǐng)導(dǎo)到監(jiān)測工作人員增強地下水保護意識，定期對各級人員進行環(huán)保培訓(xùn)，建立健全地下水監(jiān)測行業(yè)法規(guī)制度，不斷完善地下水監(jiān)測管理標準，防止地下水超采、污染，對水位下降及開采污染引發(fā)的環(huán)境地質(zhì)問題及時上報并采取相應(yīng)措施，做好地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性，從而為編制自然資源資產(chǎn)負債表提供可靠的原始數(shù)據(jù)。

4.2 加強組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和人員培訓(xùn)

鑒于地下水監(jiān)測分別由城建、國土資源、水利等部門完成，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計由審計部門牽頭，就需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改委、財政、國土資源、環(huán)境保護、水利、農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)、統(tǒng)計、城建等部門關(guān)系，要求各相關(guān)部門建立健全工作機制，細化工作措施，形成省市縣分級負責、各部門協(xié)作配合的工作格局。

目前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作尚處于試點階段，審計部門受人員專業(yè)結(jié)構(gòu)限制，很難獨立完成審計工作，必須做好分類指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，必要時應(yīng)聘請水工環(huán)地質(zhì)、水利、環(huán)境保護等方面技術(shù)專家共同工作，不斷創(chuàng)新工作方法，采用遙感信息、地理信息、全球定位系統(tǒng)等技術(shù)方法，采取點面結(jié)合、實地調(diào)查與綜合分析相結(jié)合突出工作重點，從而確保對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果客觀真實。因自然資源審計工作涉及面廣且內(nèi)容復(fù)雜，需要在經(jīng)費方面有充足的保障。

4.3 科學(xué)合理設(shè)置評價標準及制度

探索編制自然資源資產(chǎn)負債表已在全球興起，許多跨國公司以此披露環(huán)境保護成果，促進自然資源會計逐步發(fā)展。為此審計人員要不斷提高業(yè)務(wù)水平，探索應(yīng)用大數(shù)據(jù)對自然資源從實物量和價值量進行分析審計。雖然地下水資源環(huán)境審計涉及的各類環(huán)境標準尚不健全統(tǒng)一，但可以借鑒美國、加拿大、澳大利亞、以色列等國家較為成熟的會計準則和審計制度，從合規(guī)性、經(jīng)濟性、生態(tài)性等方面建立我國地下水資源審計相對完善、公正、標準的評價指標體系，并提出審計的基本程序。

5 結(jié)語

甘肅作為西北地區(qū)的中心地帶，黃河、長江的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，我國西北地區(qū)重要的生態(tài)屏障，在保障國家生態(tài)安全中具有重要地位和作用。通過對甘肅省地下水資源監(jiān)測領(lǐng)域進行審計，建立預(yù)警機制，對取水、用水、排水全過程進行監(jiān)督和審計，對采取的措施進行評估，可大幅度提升取水、用水、排水與節(jié)約用水管理水平，提高用水效率和效益，改善地下水資源的生態(tài)環(huán)境，促進地下水資源可持續(xù)利用。同時，通過地下水資源審計可明晰地下水資源產(chǎn)權(quán)交易，預(yù)防地下水資源配置過程中產(chǎn)生的腐敗問題，把握好領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計評價的尺度，做好各部門績效考核工作。對實行最嚴格地下水資源管理制度，加快發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，提高資源集約和綜合利用水平奠定良好的基礎(chǔ)。

[1]鄒積君，劉志文，張小芬，等.區(qū)域水資源可持續(xù)利用指標體系的設(shè)計及評價方法研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境.2003(1).

[2]陳希暉，邢祥娟.論環(huán)境績效審計[J].生態(tài)經(jīng)濟.2004(12).

[3]肖序，王玉，周志方.自然資源資產(chǎn)負債表編制框架研究[J].會計之友.2015(19).

[4]周一虹.政府環(huán)境履責審計作用機制與實施路徑探索[J].會計之友.2015(14).

P641.74

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1004-1184(2017)06-0070-03

2017-08-14

李憲琛(1973-)，男，陜西西安人，高級會計師、高級審計師、注冊會計師，主要從事公司理財、資源環(huán)境會計與審計等方面的研究工作。