(水利部水資源管理中心/北京師范大學(xué)，北京 100053)

我國地下水超采區(qū)管理探討

穆恩林

(水利部水資源管理中心/北京師范大學(xué)，北京 100053)

面對(duì)地下水超采問題，各地通過采取多項(xiàng)措施，積極開展治理，但因地下水開發(fā)利用涉及多個(gè)部門，如何做好頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)治理，成為下一步要解決的關(guān)鍵問題。超采區(qū)管理不等同于超采區(qū)治理，管理體制重于治理措施。本文聚焦超采區(qū)管理現(xiàn)行體制機(jī)制，梳理現(xiàn)階段超采區(qū)管理手段和治理措施，分析超采區(qū)管理中存在的問題，并提出下一步工作建議。

超采區(qū)；管理；問題；建議

需求增長及水資源短缺所導(dǎo)致的不合理開發(fā)利用，使得我國部分地區(qū)地下水大量超采，引發(fā)了一系列的環(huán)境地質(zhì)及生態(tài)問題，并在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2012年，水利部在全國組織開展了新一輪地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)工作，基本查清全國范圍內(nèi)現(xiàn)存地下水超采區(qū)，為地下水開發(fā)利用及管理提供了支撐。地下水超采在一些地區(qū)引發(fā)了環(huán)境地質(zhì)及生態(tài)問題，并在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，大多數(shù)存在地下水超采區(qū)的地區(qū)都認(rèn)識(shí)到超采區(qū)治理的重要性，并通過加強(qiáng)地下水管理制度建設(shè)，劃定禁采區(qū)和限采區(qū)，制定超采區(qū)治理方案和年度計(jì)劃，積極實(shí)施治理工作。超采區(qū)治理的責(zé)任主體是地方政府，水利部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，但制度框架如何建立、涉水多部門如何銜接、各項(xiàng)措施如何推進(jìn)、評(píng)估考核體系如何建立等問題目前亟待解決。本文以超采區(qū)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，重點(diǎn)分析超采區(qū)管理體系中需要完善和改進(jìn)的環(huán)節(jié)，提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

1 全國地下水超采區(qū)現(xiàn)狀

1.1 超采區(qū)的劃分

根據(jù)地下水開發(fā)利用目標(biāo)含水層組的地下水類型，將地下水超采區(qū)劃分為裂隙水超采區(qū)、巖溶水超采區(qū)和孔隙水超采區(qū)；根據(jù)超采面積大小，將地下水超采區(qū)劃分為四個(gè)等級(jí)：特大型、大型、中型、小型地下水超采區(qū)；根據(jù)時(shí)段內(nèi)年均地下水水位持續(xù)下降速率、年均地下水超采系數(shù)以及環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害或生態(tài)環(huán)境惡化程度，將地下水超采區(qū)劃分為一般超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)([4]全國地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)技術(shù)大綱)。

1.2 超采區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果

新一輪評(píng)價(jià)結(jié)果表明，全國有21個(gè)省(區(qū)、市)平原區(qū)存在地下水超采區(qū)，總面積近30萬 km2，其中嚴(yán)重超采區(qū)面積約17萬 km2，分布在19個(gè)省(區(qū)、市)(黑龍江和廣西只存在一般超采區(qū))。特大型超采區(qū)主要分布在河北、山東、河南等省份，大型超采區(qū)主要分布在河北、新疆、河南、山東、山西、江蘇等省份。不同類型超采區(qū)的數(shù)量和面積詳見表1。

2 我國地下水超采區(qū)管理現(xiàn)狀

政府的重視是超采區(qū)管理的重要因素，目前地下水超采區(qū)管理中政府所行使的職權(quán)主要是：制定政策法規(guī)，完善體制機(jī)制，劃定并公布禁采區(qū)和限采區(qū)，制定并實(shí)施治理方案，明確年度壓采計(jì)劃和任務(wù)等。

2.1 國家和地方層面均出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)

完善的制度體系是行業(yè)管理工作有序開展的基礎(chǔ)和保障，近年來，政府部門在地下水超采區(qū)管理方面做了大量的工作，取得了不菲的成績。

《水法》明確規(guī)定“人民政府是超采區(qū)治理的責(zé)任主體，在地下水超采地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，嚴(yán)格控制開采地下水。在地下水嚴(yán)重超采地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以劃定地下水禁止開采或者限制開采區(qū)。”地方立法對(duì)超采區(qū)治理的措施和要求主要體現(xiàn)在政府責(zé)任主體、強(qiáng)化地下水水位和總量雙控制度、地下水管理總體規(guī)劃等三個(gè)方面。目前，全國多個(gè)省份的省級(jí)人大或政府出臺(tái)了地下水相關(guān)條例、辦法或政策性文件。如：河北、陜西、內(nèi)蒙古等出臺(tái)了地下水管理與保護(hù)條例，上海、天津出臺(tái)控制地面沉降管理辦法等。

2.2 各地劃定禁采區(qū)限采區(qū)并依法管理

在地下水超采區(qū)內(nèi)劃定禁限采區(qū)，是從行政命令上對(duì)超采區(qū)內(nèi)的地下水開發(fā)利用進(jìn)行的強(qiáng)制手段，明確了超采區(qū)管理的主要對(duì)象和目標(biāo)?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第460號(hào))將在地下水禁采區(qū)取用地下水列為“審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，并在作出不批準(zhǔn)的決定時(shí)，書面告知申請(qǐng)人不批準(zhǔn)的理由和依據(jù)”的情形之一。截止2016年底，共有20個(gè)省份核定并公布了禁采區(qū)和限采區(qū)范圍。

2.3 部分地區(qū)制定了超采區(qū)治理方案和年度壓采計(jì)劃

水利部要求各地抓緊制定地下水壓采實(shí)施方案和年度計(jì)劃，將壓采目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到各市縣、各年度、各水井。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有28個(gè)省份均制定了超采區(qū)治理方案。多個(gè)省份制定了相應(yīng)的執(zhí)行計(jì)劃，明確地下水壓采量與治理措施，并依據(jù)方案與計(jì)劃進(jìn)行實(shí)施。

2.4 采取多項(xiàng)措施治理超采

據(jù)地下水超采區(qū)成因，治理地下水超采應(yīng)著重從削減開采量、恢復(fù)地下水水位入手。目前采取以下幾種措施：(1)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源承載能力，逐步淘汰落后高耗水行業(yè)；壓減高耗水農(nóng)作物種植面積，改種耐旱作物、生態(tài)樹種，大幅壓減城市、工業(yè)及農(nóng)業(yè)需水量。(2)高效節(jié)水。加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，實(shí)施工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)生活等全方位節(jié)水，提升用水效率。(3)替代水源建設(shè)。利用地表水、外調(diào)水、非常規(guī)水源等水源置換地下水超采水量，優(yōu)化水資源配置。(4)機(jī)井封填(存)。通過封填、封存已建機(jī)井，直接削減地下水開采量。(5)地下水涵養(yǎng)與修復(fù)。實(shí)施濕地、坑塘、河道攔蓄、地下水庫等回灌補(bǔ)源工程建設(shè)和“海綿城市”建設(shè)等，多途徑涵養(yǎng)地下水源。(6)經(jīng)濟(jì)手段。通過水資源費(fèi)(稅)差別化征收，提高超采區(qū)地下水資源費(fèi)(稅)標(biāo)準(zhǔn)。(7)地下水監(jiān)測(cè)工程。地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是超采區(qū)治理的基礎(chǔ)工作，地下水水位、水量、水質(zhì)、水溫的監(jiān)測(cè)，直接真實(shí)地反映地下水實(shí)施態(tài)勢(shì)，亦可客觀地評(píng)價(jià)超采區(qū)治理成效。

表1 全國不同類型超采區(qū)的數(shù)量和面積

3 超采區(qū)管理存在的問題

近年來各地加強(qiáng)地下水超采區(qū)治理，取得了一些成效，部分地區(qū)的地下水超采和水位持續(xù)下降的趨勢(shì)得到遏制。但從全國范圍來看，水資源緊張狀況并未從根本上好轉(zhuǎn)，地下水超采治理配套資金和相關(guān)措施不能及時(shí)落實(shí)，加之對(duì)地下水超采認(rèn)識(shí)不足等多種因素，問題仍然十分嚴(yán)重。地下水超采區(qū)管理面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，目前超采區(qū)管理主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

3.1 地下水管理制度體系不健全

針對(duì)地下水超采問題，各級(jí)人民政府在法規(guī)政策、壓采限采、取水許可、機(jī)井管理、節(jié)約用水等方面采取了大量措施，但尚未出臺(tái)地下水上位法，水資源管理工作及制度創(chuàng)新因缺乏上位法支持，推行難度較大。在現(xiàn)有的地下水超采區(qū)管理相關(guān)法律制度中，中央和地方的立法大多是禁止性、限制性規(guī)定，但在實(shí)踐中，這種地下水超采區(qū)管理法律制度所規(guī)定的禁止、限制措施是一個(gè)緩進(jìn)的保護(hù)過程，難以提高和調(diào)動(dòng)廣大群眾及非公機(jī)構(gòu)參與地下水超采區(qū)管理的意識(shí)和積極性。

3.2 政府主體責(zé)任落實(shí)不充分

地下水超采區(qū)管理的主體責(zé)任在各級(jí)地方人民政府，需要水利、發(fā)改、財(cái)政、國土、住建等多個(gè)部門共同參與，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高用水效率、建設(shè)替代水源工程等綜合措施治理地下水超采。部分地區(qū)政府未將地下水超采區(qū)治理納入重要工作議程，監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，在財(cái)政預(yù)算及人員保障方面不能滿足地下水超采區(qū)管理工作需求，超采區(qū)治理工作的屬地責(zé)任亟待進(jìn)一步落實(shí)。

3.3 水資源供需關(guān)系不匹配

在地表水資源短缺地區(qū)，隨著城市生活等對(duì)集中供水水源的剛性需求增加，現(xiàn)狀地下水已處于超采狀態(tài)，供水水源存在一定缺口，水源保障任務(wù)依然繁重。在超采問題最為突出的華北平原地區(qū)，面臨著糧食增產(chǎn)壓力，在干旱年份，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量居高不下，使得地下水壓采難度較大。

3.4 綜合治理措施落實(shí)不到位

尚有部分省區(qū)未劃定地下水禁限采范圍，沒有編制地下水超采治理方案和年度工作計(jì)劃，或者方案中缺少量化指標(biāo)和綜合措施要求。在已開展超采治理工作的地區(qū)主要實(shí)施了城市管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)自備井關(guān)閉工作，其他治理措施比較滯后或沒有開展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、壓減高耗水農(nóng)作物種植面積、替代水源工程建設(shè)、經(jīng)濟(jì)措施等方面開展工作不足。

3.5 地下水取水工程管理不夠規(guī)范

目前，我國對(duì)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)的管理尚不完善，尤其是在地下水開采較為集中的北方地區(qū)，地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)秩序混亂的問題尤為嚴(yán)重。雖然大多數(shù)國有、集體及個(gè)人鉆井隊(duì)能積極配合取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的工作，但仍有一部分鉆井隊(duì)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的認(rèn)識(shí)不明確，逃避鉆井資質(zhì)認(rèn)證管理，嚴(yán)重?cái)_亂了鉆井市場(chǎng)秩序，給管理帶來了難度。

3.6 管理與監(jiān)測(cè)體系不完備

部分地區(qū)開展地下水監(jiān)測(cè)工作起步較晚、站點(diǎn)偏少、基礎(chǔ)薄弱，已建成的地下水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)主要布設(shè)于城市內(nèi)，監(jiān)測(cè)井保護(hù)不到位，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目單一、代表性不強(qiáng)，不能全面反映區(qū)域地下水水位、水質(zhì)的變化，地下水監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)尚未建成，原有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)無法在同平臺(tái)共享，不能為管理提供真實(shí)有效的技術(shù)支撐。

4 超采區(qū)管理對(duì)策建議

4.1 政策制度

嚴(yán)格地下水取水許可審批，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，強(qiáng)化地下水取水工程管理。加強(qiáng)地下水雙控管理制度建設(shè)。實(shí)行嚴(yán)格的地下水計(jì)劃開采和考核制度。嚴(yán)格執(zhí)行地下水水位控制紅線，提出地下水水位控制和地下水開采管理要求。深化地下水超采區(qū)水資源管理體制機(jī)制創(chuàng)新。積極開展水權(quán)交易試點(diǎn)，鼓勵(lì)外調(diào)水、當(dāng)?shù)氐乇硭?、非常?guī)水水權(quán)置換地下水水權(quán)。建立健全地下水用途管制。

4.2 經(jīng)濟(jì)約束

推進(jìn)水價(jià)改革，強(qiáng)化價(jià)格調(diào)控，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)地下水壓采工作。進(jìn)一步落實(shí)地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿在水資源配置中作用，引導(dǎo)用水戶優(yōu)先使用地表水、自來水、再生水等水源，自覺主動(dòng)地減少或停止取用地下水。加大水資源費(fèi)征收力度，嚴(yán)格按照計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn)收取水資源費(fèi)，在地下水超采區(qū)取用地下會(huì)的加倍征收水資源費(fèi)，堅(jiān)決杜絕各類緩征、減征和免征現(xiàn)象，形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)地下水壓采工作順利開展。

4.3 節(jié)水及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。鼓勵(lì)和優(yōu)先發(fā)展低耗水高附加值產(chǎn)業(yè)，加快技術(shù)革新步伐，逐步淘汰落后的高耗水行業(yè)及產(chǎn)業(yè)。依據(jù)水資源條件，嚴(yán)格控制城市規(guī)模盲目擴(kuò)張，以水定產(chǎn)，以水定城，以水定發(fā)展。加大各行業(yè)節(jié)水投入力度，廣泛深入建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

4.4 科技手段

加強(qiáng)地下水監(jiān)控能力建設(shè)，優(yōu)化和完善現(xiàn)有地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，推動(dòng)實(shí)施省級(jí)超采區(qū)地下水監(jiān)測(cè)工程建設(shè)，逐步建立起覆蓋全國的地下水綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國超采區(qū)地下水位、水質(zhì)動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握地下水動(dòng)態(tài)變化情況，對(duì)地下水資源及其采補(bǔ)平衡情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。加大科研投入，促進(jìn)超采區(qū)成因分析、現(xiàn)狀模擬、成效評(píng)估等方面技術(shù)手段的研發(fā)，保障超采區(qū)治理評(píng)估的科學(xué)化、精準(zhǔn)化和實(shí)用性。

4.5 社會(huì)力量

大力宣傳地下水的重要性，科普地下水超采的危害，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，提高公眾保護(hù)地下水的意識(shí)和參與地下水壓采工作的積極性，積極鼓勵(lì)公眾對(duì)非法鑿井和偷采地下水的行為進(jìn)行舉報(bào)，形成良好的輿論和社會(huì)氛圍，提高公民節(jié)約用水的自覺性和企業(yè)實(shí)施地下水壓采的主動(dòng)性。

5 結(jié)語

超量開采地下水，將引發(fā)地下水位持續(xù)下降、地面沉降、地面塌陷、地裂縫、地下水質(zhì)惡化、海水入侵、泉水流量衰竭、植被枯萎等方面的問題。這些問題涉及面廣，涵蓋領(lǐng)域多，危及供水安全、糧食安全、生態(tài)安全及可持續(xù)利用。

超采區(qū)治理是系統(tǒng)工程。地下水超采區(qū)治理最直接手段是削減地下水開采量，但壓采地下水涉及到政策制度、體制機(jī)制、措施落實(shí)等多方面的因素。地下水超采區(qū)治理需要整套管理體系，包括地下水開發(fā)利用制度體系、地下水保護(hù)制度體系及地下水監(jiān)督管理制度體系。其中地下水開發(fā)利用涉及到地下水取水許可管理、地下水計(jì)劃開采、地下水取水工程管理、地下水資源費(fèi)征收管理及節(jié)約用水管理等，地下水保護(hù)涉及超采區(qū)治理規(guī)劃、地下水污染防治及地下水涵養(yǎng)保護(hù)等，地下水監(jiān)督管理涉及地下水取水計(jì)量與監(jiān)測(cè)、地下水管理績效與考核制度、地下水管理公共參與制度等。具體還可細(xì)化為地下水調(diào)查評(píng)價(jià)、水資源論證、機(jī)井封填制度、目標(biāo)責(zé)任制度及考核制度等。可以說，地下水超采區(qū)治理涉及到水資源管理的方方面面，必須建立起從中央到地方、從政策到措施、從規(guī)劃到實(shí)施的一整套超采區(qū)管理體制，才能從根本上解決超采問題。

超采區(qū)治理需要部門聯(lián)動(dòng)。治理地下水超采，不單純是水資源開發(fā)利用問題，還涉及國土資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等多方面多部門。從部門職責(zé)來看，超采區(qū)治理涉及到多個(gè)部門。水利部門指導(dǎo)地下水開發(fā)利用和城市規(guī)劃區(qū)地下水資源管理保護(hù)工作；國土部門負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督防止地下水過量開采和污染，防止地下水過量開采引起的地面沉降和地下水污染造成的地質(zhì)環(huán)境破環(huán)；環(huán)保部門負(fù)責(zé)地下水環(huán)境監(jiān)管、污染防治及修復(fù)；農(nóng)業(yè)部門涉及保障糧食生產(chǎn)安全、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及節(jié)水灌溉等；住建部門涉及城鎮(zhèn)供水；發(fā)改及財(cái)政部門在利用經(jīng)濟(jì)措施調(diào)整用水結(jié)構(gòu)時(shí)發(fā)揮主要作用。據(jù)此，建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是地下水超采區(qū)管理的必要保障。

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P641.8

A

1004-1184(2017)06-0055-03

2017-08-14

穆恩林(1985-)，男，山東蓬萊人，工程師，主要從事地下水管理與保護(hù)工作。