文/張文敏

漢宣帝之吏治改革及現(xiàn)實(shí)思考

文/張文敏

西漢時(shí)期，漢武帝之雄才偉略在歷史上頗負(fù)盛名，但到了武帝執(zhí)政晚期，國(guó)家形勢(shì)卻急轉(zhuǎn)直下，整個(gè)社會(huì)危機(jī)重重。司馬遷評(píng)價(jià)說(shuō)，“有亡秦之失，而免于亡秦之禍”。歷史地看，西漢王朝能免于“亡秦之禍”，一個(gè)重要原因就是武帝的曾孫——漢宣帝劉詢的改革，尤其是吏治改革。

治大國(guó)如烹小鮮?！白顓柡Φ膹N子，不是用山珍海味做滿漢全席，而是要把已經(jīng)串味兒的飯菜給正過(guò)味兒來(lái)?！睗h宣帝就是這樣一個(gè)厲害的“廚子”，面對(duì)種種棘手的治理難題，準(zhǔn)確把握了改革的關(guān)鍵：整肅吏治。

《韓非子·外儲(chǔ)說(shuō)右下》認(rèn)為，“明主治吏不治民”，原因有二：其一，官吏是國(guó)家亂與不亂的關(guān)鍵，官吏如果不亂，國(guó)家就不會(huì)亂?！奥?dòng)欣綦m亂而有獨(dú)善之民，不聞?dòng)衼y民而有獨(dú)治之吏”。官吏作亂時(shí)依然還有遵守規(guī)矩的百姓，而百姓作亂時(shí)卻不會(huì)有遵守規(guī)矩的官吏。其二，官吏是國(guó)家治理中的綱，是國(guó)家治理的工具?！袄粽?，民之本綱者也?！闭缟朴趶埦W(wǎng)捕魚的人手里總是抓住和牽引漁網(wǎng)的總綱，而不是一個(gè)一個(gè)地散開(kāi)網(wǎng)孔然后再去捕魚。

抓住了主要問(wèn)題，關(guān)鍵還要看如何真真切切解決問(wèn)題。漢宣帝的吏治改革可以概括為三大措施，由古及今，從這些措施中我們可以思考今天的吏治改革。

一、正本清源打“老虎”

“本”和“源”是找到做官之初衷，是吏治改革之目的，手段方面通常從“打老虎”開(kāi)始，原因很簡(jiǎn)單，“打老虎”能立竿見(jiàn)影，也能很快贏得民心，爭(zhēng)取到輿論支持。

漢宣帝時(shí)期，撞在槍口上的第一個(gè)“大老虎”是位高權(quán)重位列九卿的田延年。田延年在推舉漢宣帝繼位上功不可沒(méi)，史書稱其有“決疑定策”之功，因此被封為陽(yáng)成侯。田延年所任的大司農(nóng)，主管全國(guó)財(cái)政，可謂大肥差。事情的導(dǎo)火索源于漢宣帝的前任漢昭帝年紀(jì)輕輕忽然去世，皇室事先并沒(méi)有預(yù)備好修造陵墓的物資。而茂陵（漢武帝劉徹墓葬所在地）的富戶焦氏、賈氏等人，曾經(jīng)花費(fèi)巨資，收購(gòu)了大量用于修造陵墓的物資。他們屯貨以為能發(fā)筆橫財(cái)，誰(shuí)知大司農(nóng)田延年不僅不肯花錢從他們手里購(gòu)買物資，反而上奏皇帝，指焦氏、賈氏等商人蓄積建陵物資為非法勾當(dāng)，應(yīng)該全部予以沒(méi)收。于是，焦氏、賈氏賠了個(gè)血本無(wú)歸。

焦氏、賈氏吃虧之后就盯上了田延年，出錢找人調(diào)查田延年的罪行，伺機(jī)報(bào)復(fù)。而田延年也確實(shí)就是個(gè)貪官，一邊借詔令沒(méi)收商人的東西，一邊憑借手中的財(cái)政大權(quán)，大肆貪污。為漢昭帝修建陵墓，要用大量的沙土，運(yùn)輸沙土?xí)r大量租用民間的牛車，就要付給百姓一定數(shù)量的租金。田延年虛報(bào)賬目，每車沙土都虛報(bào)兩倍租金。陵墓修完，運(yùn)送沙土的租金共花了六千萬(wàn)錢，其中三千萬(wàn)錢進(jìn)了田延年私人的口袋。焦氏、賈氏掌握了田延年貪贓枉法的真憑實(shí)據(jù)，于是上書告發(fā)。漢宣帝下詔徹查此案，有大臣以“春秋之義，以功覆過(guò)”為由幫田延年說(shuō)情，漢宣帝并不以為然，派人傳話要田延年到廷尉那里去受審，最終，田延年畏罪自殺。

田延年之后，還有“大老虎”“小蒼蠅”被打，實(shí)際上，漢宣帝對(duì)貪污腐敗向來(lái)毫不手軟，因?yàn)樗宄刂?，腐敗除了敗壞官?chǎng)風(fēng)氣，還會(huì)帶來(lái)數(shù)之不盡的惡果，比如會(huì)滋生冤獄。

二、平冤用賢改制度

重用酷吏、嚴(yán)刑峻法是漢武帝后期的弊政之一。當(dāng)時(shí)刑罰的嚴(yán)苛到了讓人毛骨悚然的地步，武帝晚年雖然下了輪臺(tái)罪己詔書，但刑罰深刻、重用酷吏之風(fēng)氣積重難返。

漢宣帝即位后，著力平冤獄懲酷吏。比較典型的酷吏是當(dāng)時(shí)的河南太守嚴(yán)延年，濫用刑罰，殺人如麻。他治下的河南郡，每到冬天就會(huì)把所屬各縣的囚犯集中到郡府門口，殺頭處斬，流血數(shù)里，恐怖至極，時(shí)人稱其為“屠伯”。嚴(yán)延年過(guò)于嚴(yán)酷，殺戮太重，甚至連他的母親都憤然數(shù)落他的罪過(guò)。漢宣帝繼位不久，即查處了嚴(yán)延年，將其處斬棄市。查處嚴(yán)延年只是個(gè)例，關(guān)鍵是如何從制度上保證執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性。

漢宣帝專設(shè)廷尉平。以往判案，各郡的太守簽署了就算是終審拍板了，造成不少冤假錯(cuò)案。漢宣帝派廷尉參與各郡的司法事務(wù)，專門增設(shè)四名廷尉平官員，幫助廷尉決疑案、平冤獄。所有死刑判決，必須由廷尉復(fù)核才能生效。此外，還恢復(fù)了文景時(shí)期“平獄緩刑”的政策。漢宣帝親政后，親自參加了一些案件的審理，為公正判案做表率，并盡力平緩刑罰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，漢宣帝每年平緩死囚達(dá)千人，而在這方面貢獻(xiàn)突出的獄吏也會(huì)得到提拔和重用，極力糾正把嚴(yán)酷當(dāng)能耐的官場(chǎng)用人理念。此外，對(duì)于一些不合理的律令也予以廢除。地節(jié)四年（公元前66年），下令解除“首匿”罪，此罪設(shè)置的初衷是要在打擊逃犯本人的同時(shí)，還要懲罰逃亡犯的窩藏者。漢宣帝下令，如果子女藏匿父母，妻子藏匿丈夫，這樣的情形都在人倫情理之中，無(wú)須連坐。元康二年（公元前64年），下詔免除觸犯他名諱之人的罪。元康四年（公元前62年），下令對(duì)老年人犯罪從寬處理。五鳳二年（公元前56年），下令解除關(guān)于鄉(xiāng)民相賀的禁令……另外，他還多次大赦天下。

古人云：“古之王者明于此，是故南面而治天下，莫不以教化為大務(wù)……故其刑罰甚輕而禁不犯者，教化行而習(xí)俗美也?！睗h宣帝的吏治改革，目的在于在極力倡導(dǎo)新的選人用人理念。以嚴(yán)刑峻法來(lái)治國(guó)其實(shí)是忘本逐末的做法，官風(fēng)帶動(dòng)民風(fēng)，官員以嚴(yán)苛治國(guó)很可能會(huì)帶來(lái)民間道德的更加墮落。

三、“寬帶薪酬”保待遇

整頓吏治，對(duì)官員的考核和獎(jiǎng)懲關(guān)乎每個(gè)人的切身利益，也直接關(guān)乎改革的成敗。“有功不賞，有罪不誅，雖唐虞猶不能以化天下。”一直以來(lái)，官員俸祿體系都是“垂直薪酬”制度，即一級(jí)官員嚴(yán)格對(duì)應(yīng)一級(jí)俸祿，官員要想獲得更高的俸祿，只能升官。于是，很多人把精力花在怎么升官“往上爬”方面，而做好本職工作的激情卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且往上一級(jí)的官職數(shù)量都是有限的，不可能大量增加，如何既不升官又能調(diào)動(dòng)官員的激情和積極性？漢宣帝找到了一個(gè)好辦法，就是“寬帶薪酬”。

對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異而又提拔不了的地方官員，漢宣帝雙管齊下，用物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神激勵(lì)的辦法進(jìn)行嘉獎(jiǎng)。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面，在原有的薪俸基礎(chǔ)上增加俸祿，賞賜金錢若干；精神激勵(lì)方面，頒布詔書在全國(guó)通令嘉獎(jiǎng)，甚至賜爵至關(guān)內(nèi)侯?？傊褪鞘贡憩F(xiàn)優(yōu)異的官員享受到政治名譽(yù)與經(jīng)濟(jì)利益雙重激勵(lì)。這種做法的優(yōu)點(diǎn)很明顯：雖然官員的職務(wù)沒(méi)有得到升遷，但是利益得到保障，政績(jī)得到肯定，對(duì)當(dāng)事人有安撫和激勵(lì)作用，而且也給其他人樹(shù)立了榜樣。在“寬帶薪酬”的基礎(chǔ)上，漢宣帝逐步建立起了一整套對(duì)官吏的考核制度，包括獎(jiǎng)懲制度。

漢宣帝在吏治領(lǐng)域正本清源，對(duì)漢武帝時(shí)期的用人政策“取其精華，去其糟粕”，久久為功，終于革除了長(zhǎng)期以來(lái)地方吏治中存在的種種弊端，選任了一批勤于吏事、廉潔奉公、為民興利除害的“良吏”，為世人所稱道，也為中興漢室奠定了基礎(chǔ)。

漢宣帝在吏治方面的不少措施值得思考借鑒。但是，畢竟時(shí)代不同了，今天的領(lǐng)導(dǎo)干部不再是皇權(quán)體制下為專制政權(quán)服務(wù)的，而是作為公仆身份為人民服務(wù)的，吏治改革的宗旨、思路和目的更是有本質(zhì)不同。因此，對(duì)當(dāng)前改革有益的措施，我們可以取其精華，繼承創(chuàng)新，結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)將吏治改革不斷深化。

一是嚴(yán)以用權(quán)為人民。漢宣帝吏治改革的直接指向就是希望官員能兢兢業(yè)業(yè)工作，能把百姓的需求放心間。任何政權(quán)若想長(zhǎng)治久安，這一點(diǎn)是必須的，區(qū)別只是在于官員的權(quán)力來(lái)源及其負(fù)責(zé)對(duì)象。

權(quán)力要用之為公。漢宣帝時(shí)代的官員是效忠于皇帝的，官員為民謀福利也是基于穩(wěn)固王朝統(tǒng)治的目的。今天的官員被稱為人民公仆，權(quán)力來(lái)自于人民，因而權(quán)力要服務(wù)于人民。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力要用之為公，把人民滿意作為行使權(quán)力的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

權(quán)力要用之有規(guī)。在漢宣帝所處的“人治”時(shí)代，規(guī)矩雖有但會(huì)隨皇權(quán)意志有所改變，而在不斷推進(jìn)法治建設(shè)的今天，這個(gè)“規(guī)”的底線是法律?！胺o(wú)授權(quán)不可為”，權(quán)力運(yùn)行要按法律和規(guī)章制度來(lái)，任何人不可凌駕于法律之上，任何級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部都沒(méi)有法外之權(quán)。

用權(quán)要錯(cuò)之有責(zé)。君主專制體制下，漢武帝晚年尚且發(fā)布輪臺(tái)罪己詔，細(xì)數(shù)自己用權(quán)的種種不足及造成的嚴(yán)重后果。盡管他的自責(zé)更多流于形式，但也說(shuō)明權(quán)力意味著責(zé)任，沒(méi)有不承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力。嚴(yán)以用權(quán)更是要遵循這一原則——有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部首先明白自己的職責(zé)所在，在其位，謀其政，行其權(quán)，盡其責(zé)。此外，還需要配套完善的追責(zé)機(jī)制，以制度來(lái)追責(zé)，對(duì)事不對(duì)人。

二是改革風(fēng)氣官為先。漢宣帝希望改變武帝晚期的諸多弊政，他是從吏治著手的，原因就是，集權(quán)體制下，上行下效，官對(duì)民的教化功能不可小覷，官風(fēng)會(huì)直接帶動(dòng)和影響民風(fēng)、社風(fēng)。

倡導(dǎo)公平公正公開(kāi)的風(fēng)氣。漢宣帝在用人制度上的改革是以公平公正為目標(biāo)的，盡管難以真正做到，但順應(yīng)了民心。因?yàn)楣焦_(kāi)是任何時(shí)代人們都追求的理念，從選官用人到社會(huì)分配，從官員政績(jī)考核到民眾知情參與，人人心里有桿秤，天平是否平衡關(guān)乎民心向背。以公平公正公開(kāi)原則選拔官員，選拔的領(lǐng)導(dǎo)干部本身是這種風(fēng)氣的受益者，在其履行職責(zé)時(shí)會(huì)繼續(xù)秉承這一理念，民眾通過(guò)親歷一些事情就會(huì)從官場(chǎng)感受到這種風(fēng)氣，進(jìn)而民風(fēng)、社風(fēng)也會(huì)被影響。

提倡勤儉節(jié)約不浪費(fèi)的風(fēng)氣?！坝蓛€入奢易，由奢入儉難”，官風(fēng)對(duì)民風(fēng)的影響從儉、奢角度看得非常明顯。官員的奢侈不僅會(huì)造成浪費(fèi)，更會(huì)造成吏治腐敗和規(guī)則意識(shí)的淡漠。黨的十八大以來(lái)，從中央八項(xiàng)規(guī)定開(kāi)始，我們黨多次推動(dòng)官場(chǎng)風(fēng)氣的改變，從奢靡之風(fēng)到勤儉節(jié)約，從享樂(lè)主義到群眾路線，包括辦公用房和公車改革，官場(chǎng)的“由奢入儉”是老百姓看得最直接的。官場(chǎng)的一切從儉直接影響到了社會(huì)，如反對(duì)過(guò)度包裝、提倡光盤行動(dòng)等，由官到民，從繼承中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)的高度來(lái)踐行勤儉節(jié)約的好風(fēng)氣。

營(yíng)造誠(chéng)信友善重和諧的氛圍。漢宣帝的改革依托于農(nóng)耕文明下的官場(chǎng)，而我們今天的改革則要結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)文明形態(tài)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷程中，不少人片面追求金錢而忘記了誠(chéng)信、友善、和諧等對(duì)社會(huì)治理頗多益處的傳統(tǒng)美德。以官員為代表的執(zhí)政者如果言出必行，誠(chéng)實(shí)守信，親民友善，會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生強(qiáng)烈的示范作用，在全社會(huì)產(chǎn)生巨大的親和力和凝聚力，讓社會(huì)更加和諧。

三是民眾監(jiān)督有奇效。漢宣帝時(shí)打倒“大老虎”田延年靠的是賈氏、焦氏這些民間人士搜集證據(jù)，盡管事出有因，但民眾的監(jiān)督歷來(lái)都是對(duì)官員監(jiān)督必不可少的部分。1945年，毛澤東給民主人士黃炎培“歷史周期律”的答復(fù)為：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！?/p>

時(shí)代進(jìn)步?jīng)Q定了官場(chǎng)很難長(zhǎng)久保持封閉和神秘狀態(tài)，民眾是由千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)個(gè)體組成的，如果把他們的積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)，那么對(duì)官員的監(jiān)督就會(huì)密不透風(fēng)。例如，黨內(nèi)普通黨員“有權(quán)向黨組織負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法事實(shí)，提倡實(shí)名舉報(bào)”。又如，黨外有各種熱線電話、監(jiān)督網(wǎng)站等，民眾發(fā)現(xiàn)異常，有很多渠道可以行使監(jiān)督權(quán)。相應(yīng)地，這些舉報(bào)和揭發(fā)需要積極的回應(yīng)機(jī)制，如提倡實(shí)名舉報(bào)，凡是實(shí)名舉報(bào)的要優(yōu)先處理并向舉報(bào)人反饋調(diào)查結(jié)果。沒(méi)有回應(yīng)的舉報(bào)如石沉大海，會(huì)大大影響民眾的監(jiān)督熱情和效果。

以史為鑒，多思考?xì)v史上的興衰得失，并把這些興衰得失放到當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下去考察，就會(huì)更通透地明白：吏治改革是國(guó)家長(zhǎng)治久安的客觀需要，在不斷深化改革的今天，要結(jié)合我們的政權(quán)性質(zhì)和新時(shí)代特點(diǎn)，堅(jiān)定不移落實(shí)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持反腐倡廉建設(shè)，為全面改革營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治環(huán)境。

（責(zé)編/傅建芬）