李靜+韓瑞姣

摘要：地方政府投融資平臺(tái)曾在解決地方政府融資問(wèn)題上做出重要作用。但隨著地方政府融資舉債規(guī)模的不斷攀升，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫。胡恒松博士等著《地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》緊貼地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展熱點(diǎn)，首次建立了地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指明了地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)存問(wèn)題和轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，具有代表性案例分析為各級(jí)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了一個(gè)全方位的參考。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；轉(zhuǎn)型發(fā)展

河北金融學(xué)院胡恒松博士等著的《地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》于2017年9月1日出版，為地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有價(jià)值的針對(duì)性思考。全書共十章，分為理論篇和實(shí)踐篇，其中理論篇四章，實(shí)踐篇六章。理論篇為實(shí)踐篇提供了理論支撐和科學(xué)探索，實(shí)踐篇見(jiàn)微知著，以點(diǎn)帶面，為我國(guó)成百上千的地方政府投融資平臺(tái)提供一個(gè)轉(zhuǎn)型的示范和藍(lán)本。該書具有較強(qiáng)的時(shí)效性和針對(duì)性，首次建立了地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指明了地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)存問(wèn)題和轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，具有代表性案例分析為行業(yè)發(fā)展提供了思路和經(jīng)驗(yàn)。

一、切中了地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)代脈搏

《地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》的出版是地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要。地方政府投融資平臺(tái)是中國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)和政治體制下的特殊產(chǎn)物，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展起著重要的支撐作用。20世紀(jì)90年代是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，由于1994年實(shí)行分稅制改革，地方政府財(cái)政收入有限，建設(shè)任務(wù)重，融資需求巨大。在地方政府受原《預(yù)算法》約束不得發(fā)行地方政府債券的背景下，加之《擔(dān)保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔(dān)保和直接向銀行貸款的能力，地方政府在資金供給嚴(yán)重不滿足需求的情況下，通過(guò)投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)融資。地方政府投融資平臺(tái)在地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配和土地財(cái)政不可持續(xù)的背景下，對(duì)過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間中國(guó)城市建設(shè)的高速發(fā)展發(fā)揮了資金供給方面的基礎(chǔ)性功能，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)有目共睹。但同時(shí)，地方投融資平臺(tái)也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，尤其是融資規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致部分城市債務(wù)壓力過(guò)重，在一定程度上影響了區(qū)域金融和社會(huì)穩(wěn)定，地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展成為國(guó)家和平臺(tái)自身的重要課題。

2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)），明確要求剝離融資地方政府投融資平臺(tái)的政府融資職能，地方政府投融資平臺(tái)開(kāi)始面臨轉(zhuǎn)型問(wèn)題。但是，地方政府融資舉債規(guī)模依然進(jìn)一步攀升。此后，各部委及地方政府就地方政府債務(wù)管理出臺(tái)了多項(xiàng)文件，逐步完善了地方政府債務(wù)管理相關(guān)制度，盡管如此，地方政府違規(guī)舉債問(wèn)題仍存在，如明股實(shí)債的PPP、產(chǎn)業(yè)基金、違規(guī)政府購(gòu)買服務(wù)等。隨著監(jiān)管逐步加碼，國(guó)辦函【2016】88號(hào)文作為國(guó)發(fā)43號(hào)文的延伸，明確或有債務(wù)責(zé)任，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制；財(cái)預(yù)【2017】50號(hào)文關(guān)注政府融資擔(dān)保，嚴(yán)格規(guī)范PPP、各類型產(chǎn)業(yè)基金；財(cái)預(yù)【2017】87號(hào)文又限制以政府購(gòu)買服務(wù)之名行違規(guī)舉債之實(shí)。其主要意義都在控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，化解地方債務(wù)，促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2017年7月14-15日，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議在京召開(kāi)，會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)了要嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，并首次提出“終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”的制度，足以窺見(jiàn)我國(guó)對(duì)于地方債務(wù)的管控力度和決心。

改革開(kāi)放已經(jīng)接近40年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)在一直飛速發(fā)展，但每個(gè)階段都有每個(gè)階段的困境和難題。40多年前，我們不知道什么是融資，更沒(méi)有地方政府投融資平臺(tái)；30多年前，我們只有極少數(shù)地方政府才擁有融資發(fā)展的需求；20多年前，我們國(guó)家誕生了股市，分稅制改革賦予了地方政府事權(quán)和土地管理權(quán)，但同時(shí)中央政府拿走了地方政府大量的財(cái)政權(quán)，1995年老《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債融資，政府平臺(tái)公司開(kāi)始興起；10年前，經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下中央四萬(wàn)億刺激地方債務(wù)大規(guī)模擴(kuò)張，地方政府投融資平臺(tái)開(kāi)始井噴式發(fā)展。今天，隨著“43號(hào)文”、“50號(hào)文”、“87號(hào)文”等政策文件的下發(fā)，我們的地方政府投融資平臺(tái)又面臨的轉(zhuǎn)型和規(guī)范運(yùn)作的時(shí)代任務(wù)?！兜胤秸度谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》緊貼時(shí)代發(fā)展，恰合時(shí)代需要。通過(guò)引用最新的成果和研究數(shù)據(jù)，解讀和思考最新的政策，詳細(xì)介紹了地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，構(gòu)建了科學(xué)合理的地方政府投融資發(fā)展指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，并且結(jié)合國(guó)家最新的政策，梳理了當(dāng)下有代表性的投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的脈絡(luò)和過(guò)程，為我們深入分析了地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的必要性和具體的對(duì)策建議。

二、首次建立了地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

為更加真實(shí)地了解全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展?fàn)顩r，在堅(jiān)持全面性原則、典型性原則、系統(tǒng)性原則、問(wèn)題導(dǎo)向性原則、可比性、可操作、可量化原則和動(dòng)態(tài)性原則基礎(chǔ)上，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，對(duì)地方政府投融資平臺(tái)自身業(yè)績(jī)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、社會(huì)責(zé)任三個(gè)板塊進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，匯總形成中國(guó)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于不同行政級(jí)別的地方政府投融資平臺(tái)存在較大的差異，需要將按照省、地級(jí)市、區(qū)縣三級(jí)政府控股的地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行分類，并分別進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成省、地級(jí)市、區(qū)縣三級(jí)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系主要從地方政府投融資平臺(tái)自身業(yè)績(jī)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、社會(huì)責(zé)任三方面分別進(jìn)行評(píng)價(jià)，選取公司業(yè)績(jī)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、社會(huì)責(zé)任三個(gè)指標(biāo)作為一級(jí)指標(biāo)，并在一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)下再分設(shè)眾多三級(jí)指標(biāo)。最后對(duì)公司業(yè)績(jī)、社會(huì)責(zé)任、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型三個(gè)一級(jí)指標(biāo)設(shè)置70%、15%、15%的權(quán)重，向下再繼續(xù)賦予各類二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重，形成了一個(gè)可以量化比較的科學(xué)評(píng)價(jià)體系。

由于各三級(jí)指標(biāo)的最終測(cè)算結(jié)果包含不同單位和范圍，為了保證各個(gè)三級(jí)指標(biāo)的可加性，作者選擇了0-1標(biāo)準(zhǔn)化的方式對(duì)本指標(biāo)內(nèi)的正向及逆向指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其結(jié)果均落到[0，1]區(qū)間。通過(guò)指標(biāo)選取、權(quán)重確定和標(biāo)準(zhǔn)化處理后對(duì)全國(guó)現(xiàn)存地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行了全面評(píng)價(jià)。根據(jù)指標(biāo)體系，全國(guó)參與排名的省級(jí)地方政府投融資平臺(tái)共有30家，分值處于47.06-52.18之間。全國(guó)參與排名的市級(jí)投融資平臺(tái)共1125家，排名前50的市級(jí)公司分值處于40.28-47.41。參與排名的縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)共602家，排名前100的區(qū)縣級(jí)公司分值處于36.06-43.85。在給各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)賦分的同時(shí)，作者還深入分析了背后的原因。比如作者認(rèn)為廈門市政府投融資平臺(tái)總資產(chǎn)普遍較高、盈利能力較強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)杠桿合理、市場(chǎng)化程度是其在市級(jí)投融資平臺(tái)中排名10的公司獨(dú)占5席的深層次原因。江蘇省在縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)跑全國(guó)的內(nèi)在原因是江蘇省的區(qū)縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，地方政府有較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力和江蘇省地處沿海，國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化程度相對(duì)較高。endprint

近年來(lái)，面對(duì)中國(guó)地方政府形勢(shì)嚴(yán)峻的債務(wù)問(wèn)題，對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的質(zhì)疑之聲迭起，但是對(duì)于全國(guó)成千上萬(wàn)家地方政府投融資平臺(tái)而言，由于其地理位置、管理制度以及經(jīng)營(yíng)能力的不同，其轉(zhuǎn)型的程度也存在著巨大的差異。遺憾的是，在此之前，社會(huì)上并沒(méi)有一套系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量評(píng)價(jià)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的效果?！兜胤秸度谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》一書的出版恰恰響應(yīng)了當(dāng)前政府投融資平臺(tái)舉債規(guī)范化的要求。該體系雖然未來(lái)隨著時(shí)代的發(fā)展還有改進(jìn)的空間，但不妨可以成為目前地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的一個(gè)參考。

三、規(guī)定了地方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)存矛盾和轉(zhuǎn)型模式

自2016年11月起，國(guó)家連續(xù)下發(fā)“88號(hào)文”、“50號(hào)文”、“87號(hào)文”等來(lái)規(guī)范地方政府及融資平臺(tái)融資問(wèn)題?？梢?jiàn)，地方融資平臺(tái)已形成了大量的隱性債務(wù)并受到國(guó)家的高度重視。地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅是化解隱性債務(wù)危機(jī)的需要，更是平臺(tái)自身可持續(xù)發(fā)展的需要。

一方面，土地財(cái)政制度不可持續(xù)性迫使地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。地方投融資平臺(tái)是土地信用創(chuàng)造的載體，承擔(dān)著重要的投融資功能，不僅在拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但依靠土地財(cái)政的信用創(chuàng)造也造成了重要弊端。一方面，地方政府宏觀債務(wù)率不斷上升。截至2015年地方政府債務(wù)限額為16萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)明顯。加上責(zé)任尚未清晰的非政府債務(wù)，隱性債務(wù)增長(zhǎng)更加迅速；另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要從投資驅(qū)動(dòng)型向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型過(guò)渡。中國(guó)的城鎮(zhèn)化率不斷抬升后，將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，而土地財(cái)政的詬病制約著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

另一方面，地方政府投融資平臺(tái)的職能轉(zhuǎn)換和可持續(xù)發(fā)展需要其轉(zhuǎn)型。地方政府投融資平臺(tái)模式簡(jiǎn)單粗暴，給后續(xù)發(fā)展埋下隱患，當(dāng)前的地方政府投融資平臺(tái)主要存在治理結(jié)構(gòu)矛盾、體制改革矛盾、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)矛盾三大矛盾和合力方向問(wèn)題、發(fā)展源頭問(wèn)題、機(jī)制保障問(wèn)題和能力儲(chǔ)備問(wèn)題四大問(wèn)題，這就要求地方政府投融資平臺(tái)厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在協(xié)助擺脫土地財(cái)政困局的同時(shí)，逐步弱化部分投融資平臺(tái)的職能，轉(zhuǎn)型為地方國(guó)有企業(yè)或者退出歷史舞臺(tái)。

地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是國(guó)有企業(yè)改革的一部分。從各地地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展實(shí)踐看，優(yōu)秀投融資平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型一般需要經(jīng)歷三個(gè)階段的跨越，即從單純的“土地運(yùn)作模式”跨越至“土地運(yùn)作與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)并存模式”，最終跨越到“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)兩翼齊飛模式”，實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)的理想轉(zhuǎn)型。

“土地運(yùn)作與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)并存模式”，即轉(zhuǎn)型為政府服務(wù)、專業(yè)投融資平臺(tái)模式。地方政府債的發(fā)行權(quán)集中于省級(jí)政府，省級(jí)以下政府的融資能力在很大程度上取決于其與省級(jí)政府的談判能力及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力。未來(lái)地市級(jí)政府發(fā)展是離不開(kāi)地方政府投融資平臺(tái)的，因此，在新形勢(shì)下，政府應(yīng)給予更多支持以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。一是注入更多優(yōu)質(zhì)的能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)或項(xiàng)目，為其提供增信措施或隱性擔(dān)保，提高其資信等級(jí)，便于其社會(huì)融資；二是改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)，以提升其市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力；三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“投”和“融”兩方面，政府的事必須執(zhí)行，但賬要算清楚，確保償付輕松；四是在政府依賴投融資平臺(tái)的基礎(chǔ)上，逐步接管城市運(yùn)營(yíng)管理工作，提升盈利能力。

“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)兩翼齊飛模式”，即轉(zhuǎn)型為產(chǎn)融結(jié)合的綜合性集團(tuán)。城投公司發(fā)展的最優(yōu)途徑就是產(chǎn)融結(jié)合，成為一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)用的實(shí)業(yè)運(yùn)營(yíng)、資本運(yùn)作的綜合集團(tuán)。而這種模式的實(shí)現(xiàn)需要一定的條件和合理的途徑。第一，產(chǎn)融結(jié)合的綜合性集團(tuán)必須是區(qū)域內(nèi)核心國(guó)有企業(yè)，對(duì)政府把控的資源有一定壟斷性，比如土地一級(jí)和二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，進(jìn)行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)，或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過(guò)為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回來(lái)獲得收益；第二，利用資本收益，集團(tuán)可參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購(gòu)基金，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，或參股實(shí)體企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)（如小額貸款、金融租賃、擔(dān)保公司等多種金融業(yè)態(tài)），進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，可讓小貸公司成為對(duì)外合作的抓手，讓金融服務(wù)于實(shí)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理；第三，培育或收購(gòu)一個(gè)上市公司，助推資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)變現(xiàn)，成為地方政府化解歷史債券的抓手。

作者認(rèn)為地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的最終目的是要實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)向市場(chǎng)化運(yùn)作的逐漸過(guò)渡。如果短期內(nèi)快速剝離融資城投的職能，可能會(huì)加大地方政府投融資平臺(tái)的投融資壓力，反而爆發(fā)平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)轉(zhuǎn)型極為不利。應(yīng)該逐步加大融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目運(yùn)作比例，逐步實(shí)現(xiàn)由政府職能向市場(chǎng)化運(yùn)作轉(zhuǎn)變。而只要地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能未被剝離，在政府職能轉(zhuǎn)變和財(cái)稅體制改革的大框架下，仍然需要平臺(tái)這一載體，這涉及財(cái)政預(yù)算體系改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。

四、代表性案例分析為平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供參考和借鑒

在實(shí)踐篇，作者充分發(fā)揮自己的多年工作經(jīng)驗(yàn)用大量篇幅展開(kāi)向我們介紹了六家有代表性的城投公司轉(zhuǎn)型的案例分析。分別為上海城投（集團(tuán)）有限公司、建安投資控股集團(tuán)有限公司、江東控股集團(tuán)有限責(zé)任公司、云南省城市建設(shè)投資有限公司、了長(zhǎng)春市城市發(fā)展投資控股（集團(tuán)）有限公司、貴州省某省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)債務(wù)管理和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。在分析的框架中，從平臺(tái)的發(fā)展歷史，城投平臺(tái)的地位，城投公司與地方政府之間的債務(wù)管理關(guān)系，轉(zhuǎn)型前后對(duì)比分析等幾個(gè)方面構(gòu)建了分析框架，詳細(xì)地講解了轉(zhuǎn)型案例。他山之玉，可以攻石。全國(guó)上千家政府投融資平臺(tái)面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展困境，成功城投公司轉(zhuǎn)型案例可以為其他地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了思路和經(jīng)驗(yàn)。endprint