王麗麗

6 月22 日，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》首次提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議。這是貫徹落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”）要求，推動(dòng)土壤污染依法防治的重要一步。土壤污染防治法也是我國(guó)第一部土壤污染防治領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法律，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)土壤污染防治工作具有重要意義。

土壤污染防治急需專(zhuān)門(mén)立法

如果土地會(huì)說(shuō)話，他也許會(huì)哭著說(shuō)，我為人類(lèi)承受的實(shí)在太多。

正如土壤污染防治法草案說(shuō)明中對(duì)“土”的描述：它是一切污染物的最終受體。幾乎所有的污染物質(zhì)都會(huì)通過(guò)某種途徑進(jìn)入土壤。

長(zhǎng)期以來(lái)粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，讓污染物排放總量居高不下，不管是大氣污染還是水污染，最終都污染了土。

2005—2013 年我國(guó)首次開(kāi)展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。它的意思是，參與土壤調(diào)查的每100個(gè)點(diǎn)位，就有16個(gè)指標(biāo)超標(biāo)。

億民賴(lài)此土，萬(wàn)物生斯壤。土壤污染，受害者是人。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田曾經(jīng)在文章中指出：長(zhǎng)期的污染已使我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，每年出產(chǎn)遭重金屬污染的糧食多達(dá)1200萬(wàn)噸。

有些污染重災(zāi)區(qū)的人受到了更深的傷害。

據(jù)2014年12月22日《長(zhǎng)江商報(bào)》報(bào)道，位于湖南省常德市的鶴山村，900多村民統(tǒng)一體檢后，發(fā)現(xiàn)有434人不同程度砷中毒。

探究原因，與這座村子里的雄黃礦有關(guān)。直到2011年，這座礦因?yàn)槲廴颈粡氐钻P(guān)停。同年2月，石門(mén)雄黃礦區(qū)被作為單獨(dú)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施環(huán)保綜合整治。2015年，常德市又被環(huán)保部選為6個(gè)土壤污染綜合防治先行區(qū)之一。

其余入選的5個(gè)地區(qū)，也是各類(lèi)污染的重災(zāi)區(qū)。它們是：浙江臺(tái)州、湖北黃石、廣東韶關(guān)、廣西河池、貴州銅仁。

立法工作不是空中樓閣。土壤污染的具體情況、治理技術(shù)的發(fā)展程度，以及要花多少錢(qián)，這些都是立法時(shí)需要依據(jù)的現(xiàn)實(shí)。立法機(jī)關(guān)也同環(huán)保部一起，關(guān)注著這些先行地區(qū)各有特點(diǎn)的實(shí)踐。

2015年9月22日至23日，全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員王鴻舉一行來(lái)到了常德市，做土壤污染防治的立法調(diào)研。像這樣親臨當(dāng)?shù)氐奈廴粳F(xiàn)場(chǎng)和治理企業(yè)，召集方方面面人士座談，迄今為止全國(guó)人大常委會(huì)的調(diào)研組已經(jīng)走了12個(gè)省份。

去治理現(xiàn)場(chǎng)、去土壤修復(fù)實(shí)驗(yàn)基地，并拿出法律草案對(duì)各個(gè)章節(jié)的寫(xiě)法聽(tīng)取意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)調(diào)研組務(wù)實(shí)的工作方式，讓土壤污染治理這個(gè)較為新生的事物，所涵蓋的各類(lèi)做法與各方觀點(diǎn)都得到了發(fā)聲的機(jī)會(huì)。

比如，有人再次將“土十條”出臺(tái)前的觀點(diǎn)拋了出來(lái)：面對(duì)高于16%的受污染土壤比例，土壤污染防治需要國(guó)家拿出決心和財(cái)政支持，搞全面的“大修復(fù)”。

另外一些專(zhuān)家則說(shuō)，把土壤里面的有毒有害物質(zhì)全清潔出來(lái)，可不是天價(jià)投入就可以搞定的。這種燒錢(qián)完全沒(méi)有必要。他們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)防控是一個(gè)務(wù)實(shí)的思路。

所有這些，都需要這部土壤污染防治法給出答案。

保護(hù)為先：守住尚且健康的土

預(yù)防為主，保護(hù)為先，守住尚且健康的土，把住新建筑用地的土地品質(zhì)，這是立法者在草案一審稿中釋放的觀念。

參與土壤污染防治法草案立法的全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員羅清泉在6月22日向全國(guó)人大常委會(huì)組成人員說(shuō)明這部法律草案時(shí)，并未提及大規(guī)模修復(fù)的理念，而是明確提出了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)決避免走“先污染、后治理”的老路。

環(huán)保部土壤環(huán)境管理司司長(zhǎng)邱啟文解讀稱(chēng)，在土壤污染整治方面，并不主張盲目地“大治理、大修復(fù)”，而是重點(diǎn)針對(duì)擬開(kāi)發(fā)建設(shè)居住、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目的污染地塊，有序開(kāi)展治理和修復(fù)。這個(gè)思路汲取了國(guó)外幾十年土壤治理修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

在預(yù)防為主的基調(diào)之下，這部法律草案將修復(fù)和治理的范圍限定在那些與人類(lèi)生活最為密切的土壤身上，而且更加注重保住那些尚未被污染的好土，把住新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目健康用土的源頭。

草案提出，優(yōu)先保護(hù)未污染的耕地、林地、園地、牧草地和飲用水源地；保護(hù)生態(tài)用地和未利用土壤。

在把住建設(shè)用地源頭方面，草案提出，在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，考慮土壤污染防治的要求，合理確定用途。對(duì)列入土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的污染地塊，不得批準(zhǔn)其為住宅和公共用地。禁止在居民區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建或者改擴(kuò)建可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目。依據(jù)這部法律草案，在化工毒地上面建學(xué)校這樣的事情，應(yīng)該會(huì)消滅在建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)。

哪些土地是健康土地，哪些是污染地，受到了何種情況的污染，這些是預(yù)防、保護(hù)與分類(lèi)用土?xí)r的最重要依據(jù)。如果這些數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)，優(yōu)先保護(hù)、合理利用、重點(diǎn)修復(fù)治理的設(shè)想都將落空。因此，草案規(guī)定了土壤數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的內(nèi)容：每10年，國(guó)家組織一次土壤普查；日常時(shí)間，由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)涉及生產(chǎn)、使用、運(yùn)輸、貯存有毒有害物質(zhì)的企業(yè)，工礦企業(yè)，垃圾處理企業(yè)，污水處理企業(yè)等，都要通過(guò)定期監(jiān)測(cè)土壤，取得第一手的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

風(fēng)險(xiǎn)管控：阻斷土壤污染影響百姓生活

“土壤污染以后，真正去治理修復(fù)是非常難的，投入的成本巨大。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可能污染預(yù)防只要花一塊錢(qián)，風(fēng)險(xiǎn)管控就要花十塊錢(qián)，在末端去治理的時(shí)候要花一百塊錢(qián)?！鼻駟⑽恼f(shuō)，堅(jiān)持預(yù)防為主，最重要的就是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控。

風(fēng)險(xiǎn)管控正是此次土壤污染防治法草案堅(jiān)持的一條原則，這也是“土十條”的要求之一。

邱啟文說(shuō)，要關(guān)注怎么切斷暴露途徑。他打比方說(shuō)，切斷暴露途徑的道理和大家涂抹防曬霜防止紫外線損害是一樣的，即一旦阻斷隔絕暴露途徑，人接觸不到污染土壤，風(fēng)險(xiǎn)也就防控住了。

草案對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控措施分別做出了規(guī)定。endprint

如對(duì)安全利用類(lèi)耕地的風(fēng)險(xiǎn)管控措施包括進(jìn)行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等；而對(duì)于污染更為嚴(yán)重的嚴(yán)格管控類(lèi)農(nóng)用地，要依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，列入禁止生產(chǎn)區(qū)的農(nóng)用地要采取輪作休耕、退耕還林還草、禁牧休牧等措施。

眼下，城市里面可開(kāi)發(fā)利用的土地資源越來(lái)越緊張，一些地方正在把原有的工礦用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但這些土地是否安全，能不能開(kāi)發(fā)利用？

對(duì)此，草案規(guī)定，列入土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的污染地塊，縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)主管部門(mén)不得批準(zhǔn)其作為住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地。

污染擔(dān)責(zé)：誰(shuí)污染，誰(shuí)治理

預(yù)防、管控，都是為了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已經(jīng)生病的人。土地病人并不是完全“沒(méi)救”了，還可以通過(guò)修復(fù)，恢復(fù)成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的資金和較長(zhǎng)的時(shí)間。誰(shuí)負(fù)責(zé)給“生病”的土壤治病？

草案提出，不論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，確實(shí)需要修復(fù)的，要由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)。農(nóng)用地的土壤修復(fù)，土壤污染責(zé)任人無(wú)法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)，但由此產(chǎn)生的費(fèi)用，有權(quán)向土壤污染責(zé)任人進(jìn)行追償。

對(duì)建設(shè)用地的土壤修復(fù)，草案作了更加細(xì)致的規(guī)定，如要委托環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理，完工后要另行委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行效果評(píng)估等。

如何確定責(zé)任人？6 月27 日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議分組審議土壤污染防治法草案。全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀委員提出了這個(gè)問(wèn)題。

他說(shuō)，我們之前的環(huán)境保護(hù)立法都有一個(gè)明確的污染源頭，它從哪里來(lái)的，我們就盯住污染者、排污者，誰(shuí)污染，誰(shuí)承擔(dān)法律后果。而就土壤污染防治問(wèn)題進(jìn)行立法，就有相當(dāng)?shù)碾y度。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，它比較隱蔽也比較滯后，再加上歷史遺留問(wèn)題多，有的污染是很多年前不知誰(shuí)在這里搞壞的，留下的后果都由現(xiàn)在的人承擔(dān)嗎？所以土壤污染責(zé)任不容易確定，責(zé)任的追究和治理責(zé)任的落實(shí)也就比較難。

那怎么辦呢？現(xiàn)在能做的是把草案中的兩個(gè)責(zé)任人——土地污染人和土地使用權(quán)人的區(qū)別理清楚。沈春耀認(rèn)為，土地使用權(quán)人有一種管護(hù)的責(zé)任，這和直接造成污染，比如污染物排放、有毒有害物質(zhì)排放或者泄漏等的責(zé)任是不一樣的。土壤污染者的責(zé)任和土地使用權(quán)人管護(hù)的責(zé)任，這兩個(gè)責(zé)任應(yīng)該加以區(qū)別。

再考慮一種很可能發(fā)生的極端情況。一塊土地的責(zé)任人、使用人前后有很多，最后都找不到了，誰(shuí)來(lái)治理這塊土地？沈春耀說(shuō)，由政府把防治的任務(wù)擔(dān)起來(lái)，這樣設(shè)計(jì)的話，風(fēng)險(xiǎn)有多大，責(zé)任有多大，需要進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估。圍繞確立一個(gè)責(zé)任體系后，在這個(gè)前提下規(guī)定權(quán)利義務(wù)。endprint