尹來盛

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國際比較視角下我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的路徑選擇

尹來盛

（廣東財經(jīng)大學公共管理學院，廣州 510320）

城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的選擇直接關系到我國經(jīng)濟社會的持續(xù)、健康、有序發(fā)展和現(xiàn)代化的如期實現(xiàn)。我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式表現(xiàn)出行政主導、以小城鎮(zhèn)為重點、城鄉(xiāng)分割、化地不化人等特征，從歷史階段、動力機制、戰(zhàn)略取向、演進過程以及結果表現(xiàn)等角度比較分析國際典型城鎮(zhèn)化模式，得到工業(yè)化驅動、大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、布局上大分散小集中、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步、尊重歷史等經(jīng)驗及過于集中帶來城市病等教訓，因此新常態(tài)下我國應走一條區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、發(fā)展集約、環(huán)境友好、各具特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

以人為本；城鎮(zhèn)化質(zhì)量；五位一體

我國城鎮(zhèn)化率已于2011年超過50%，從而進入城市型國家行列。進入城鎮(zhèn)化2.0，如何實現(xiàn)從數(shù)量擴張到質(zhì)量提升轉變，直接關系到我國經(jīng)濟社會的持續(xù)、健康、有序發(fā)展和現(xiàn)代化能否如期實現(xiàn)?？傮w來說，城鎮(zhèn)化是個累計循環(huán)過程，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，全國的城鎮(zhèn)體系空間格局和鐵路、機場、港口等重大基礎設施布局將逐步完善并固化。[1]城鎮(zhèn)化同時是一項系統(tǒng)工程，所涉內(nèi)容和影響因素眾多，因此城鎮(zhèn)化模式具有豐富的內(nèi)涵特征。

通常認為，城鎮(zhèn)化模式是對特定地區(qū)特定階段城鎮(zhèn)化的動力機制、戰(zhàn)略取向、演進過程和結果表現(xiàn)的概括和總結，見圖1。[2]從不同的角度劃分，城鎮(zhèn)化模式可以有不同的分類。如按照動力機制劃分，有政府強制性推動的自上而下城鎮(zhèn)化模式和民間力量發(fā)動的自下而上的城鎮(zhèn)化模式；從主導力量來看，有農(nóng)民主動參與并分享成果的農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化和側重城市生產(chǎn)功能和財富擴張的政府主導型城鎮(zhèn)化之分；[3]從動力來源來看，有偏離城市化規(guī)律的外生型城鎮(zhèn)化和尊重經(jīng)濟規(guī)律的內(nèi)生型城鎮(zhèn)化；[4]從戰(zhàn)略取向來看，有大城市模式、中等城市模式、小城鎮(zhèn)模式等；從動態(tài)演進來看，有以少數(shù)幾個大城市或都市圈為主導的集中型城鎮(zhèn)化和以眾多大中小城市相互競爭共同發(fā)展的分散型城鎮(zhèn)化之分；[5]按照地域特色劃分，國內(nèi)典型的有外資主導的珠三角模式和民營經(jīng)濟主導的蘇南模式，國際上歐洲、美國、拉美、東亞各具特色。[6]由此可知，從不同的角度，按照不同的分類標準進行劃分的城鎮(zhèn)化模式之間存在著混合交叉的特征。如何從眾多的城鎮(zhèn)化模式中提煉出我國新時期城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑及其戰(zhàn)略取向，成為我國城鎮(zhèn)化轉型期亟需研究的重大課題。

圖1　城鎮(zhèn)化模式的劃分視角

一、我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的特征及其制度成因

（一）我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路的主要特征

改革開放以來，我國首先面臨著亟待發(fā)展的問題，與此同時，城鎮(zhèn)化也走出了一條極具中國特色的道路，其主要特征可以概括為：行政主導、小城鎮(zhèn)為重點、城鄉(xiāng)分割、化地不化人。[7]

1. 行政主導。改革開放后，勞動力、資本等資源要素在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的流轉推動了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。但戶籍遷移制度和社會保障制度的改革嚴重滯后，農(nóng)業(yè)用地與城市用地同地不同權，向建設用地的轉化主要通過行政征收來推進，各地方政府對城鎮(zhèn)化普遍貪大求快，過于追求建設規(guī)模和速度。相反，對民生和環(huán)境等社會問題則重視不夠，導致城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益總體較差。這種行政主導的資源配置方式盡管有利于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也容易造成人口、經(jīng)濟、社會、空間、生態(tài)等的不匹配。

2. 以小城鎮(zhèn)為重點。我國的城市發(fā)展方針長期堅持以小城鎮(zhèn)為重點的發(fā)展思路。這種空間上廣布點的發(fā)展模式適應了改革開放初期城鎮(zhèn)化水平低、城鎮(zhèn)數(shù)量少的社會經(jīng)濟環(huán)境。20世紀90年代，伴隨著市場機制作用的強化，人口和經(jīng)濟加速向大中城市集聚的態(tài)勢十分明顯，小城鎮(zhèn)發(fā)展模式日益暴露出規(guī)模偏小、集聚效應不足、土地資源浪費、公共設施不足等問題，難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要?；诖?，部分學者提出了大城市模式和中等城市模式。但這也忽視了城鎮(zhèn)空間組織結構的演化規(guī)律和城鎮(zhèn)體系的發(fā)展需要。進入新常態(tài)，構建合理的空間布局和城鎮(zhèn)體系成為城鎮(zhèn)化的重要課題。

3. 城鄉(xiāng)分割。在城鄉(xiāng)二元結構體制下，一方面城鄉(xiāng)間資源配置嚴重失衡，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展；另一方面，戶籍制度限制了農(nóng)村人口向城市的有序轉移，廣大農(nóng)村人口無法公平地分享城鎮(zhèn)化紅利。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，這種城市偏向的二元體制扭曲了資源配置過程，強化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構。我們可以看到大量進城的農(nóng)村剩余勞動力從事著第二、第三產(chǎn)業(yè)，但無法享受到孩子教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等居民待遇。這種城鄉(xiāng)分割的城鎮(zhèn)化無法建立起城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展機制，難以發(fā)揮對農(nóng)村的拉動作用，從而在我國呈現(xiàn)出獨特的三農(nóng)問題。

4. 化地不化人。一方面政府以常住人口為規(guī)劃建設基礎，投入巨額資金和大量土地用于城市建設，城市硬件建設突飛猛進，城市建設出現(xiàn)了貴族化的趨勢，城市地價和房價飛漲；另一方面，城市又排斥外來特別是農(nóng)村人口，戶籍制度的實質(zhì)性改革舉步維艱，進展緩慢。在獲得進城農(nóng)民作為勞動力好處的同時，不愿為其提供相應的諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務，因此是一種“化地不化人”的偽城市化。城鎮(zhèn)化的真諦是通過城市強大的集聚效應吸納農(nóng)村剩余人口進城工作、生活、組建家庭、定居、養(yǎng)老，并最終成為市民，而不是“候鳥式”的偽城鎮(zhèn)化。[8]

（二）我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路的制度成因

我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路是在特定的歷史背景下形成的，其形成的制度原因歸納起來主要包括如下幾點：

1. 以GDP為導向的政績考核制度。十一屆三中全會后，“以現(xiàn)代化建設為中心”成為黨和國家的工作重心，政績考核制度存在重經(jīng)濟輕社會、重物質(zhì)輕精神、重短期輕長期等顯著特征。地方官員的選拔和晉升標準注重以GDP增長為代表的經(jīng)濟指標，[9]從而在地方官員中開啟了一場為發(fā)展而競爭的“晉升錦標賽”。[10]特別是在任期不穩(wěn)定的情況下，追求招商引資和固定資產(chǎn)投資等見效快的政績成為政府官員全力追求的目標，而對見效慢、隱性化的社會和環(huán)境問題缺乏應有的關注。[11]

2. 非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下的累積循環(huán)。鄧小平提出的“先富帶動后富”思想對中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定和區(qū)域政策的實施產(chǎn)生了深遠的影響。從率先對廣東、福建兩省實行“特殊政策”，到成立深圳、珠海、汕頭、廈門等4個經(jīng)濟特區(qū)，再到開放港口城市，以及設立了福建臺商投資區(qū)和開發(fā)上海浦東新區(qū)等。以上這些優(yōu)惠政策均集中在東部沿海地區(qū)。非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施使得我國東中西部之間的區(qū)域差異日趨擴大，各區(qū)域之間的城鎮(zhèn)化水平差距巨大并不斷累積循環(huán)。

3. 逆市場規(guī)律的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。1983年費孝通先生提出的以小城鎮(zhèn)為主的分散式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路成為理論界與決策層的主流思潮，并直接影響到中央的決策部署，如1998年出臺的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中明確將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略；2000年6月進一步出臺了《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。這一系列以小城鎮(zhèn)為主、限制大城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針嚴重制約了市場力量的發(fā)揮，違背了市場規(guī)律，導致我國城鎮(zhèn)化進程長期受到壓抑。

4. 分稅制下的土地財政制度。分稅制改革的實施一方面使地方政府承擔了更多的事權，另一方面則使其財權受到了嚴格的控制。事權和財權的不匹配使得地方政府財政吃緊，迫使對方政府通過其他途徑尋找財源，“土地財政”應運而生，通過不斷出讓土地、發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)來增加屬于地方政府的房地產(chǎn)稅、建筑稅以及出讓土地的收益。[12]這種以“城市經(jīng)營”為特征的土地城鎮(zhèn)化的急劇擴張使地方政府實現(xiàn)了財政收入的最大化。[13]

5. 不公平的土地征收制度。我國憲法規(guī)定，國家可以基于公共利益的需要對土地實行征收或征用并給予補償，但《土地管理法》確定的農(nóng)村征地補償標準過低，且未考慮土地用途轉換而升值的部分。地方政府可以以相對低廉的價格從農(nóng)民處征得土地，地方政府具有強大的征地沖動，并從中獲得巨額的土地升值，從而使“土地財政”和快速的土地城鎮(zhèn)化成為可能。

6. 城鄉(xiāng)二元戶籍制度。隨著以外資和民營經(jīng)濟為主導的城市部門的發(fā)展，農(nóng)村勞動力開始大規(guī)模向城市制造業(yè)、服務業(yè)部門轉移，從而實現(xiàn)了職業(yè)上的非農(nóng)化。相反，戶籍制度改革卻進展緩慢，始終未能取得大的突破，大量農(nóng)業(yè)轉移人口無法平等獲取城市政府提供的社會救助、政府住房補貼以及子女在城市公立學校平等就學的機會，從而使得我國人的城鎮(zhèn)化水平長期遠低于土地城鎮(zhèn)化水平。

二、國外典型城鎮(zhèn)化模式的主要特征

從國別或地域特色角度來看，目前國外比較典型的城鎮(zhèn)化模式包括歐洲模式、美國模式、拉美模式和日韓模式，見圖2。以下從歷史階段、動力機制、戰(zhàn)略取向、演進過程與結果表現(xiàn)等幾個方面對以上幾種典型城鎮(zhèn)化模式進行總結歸納。

圖2　世界各地區(qū)城市化率/%（1950-2030）

資料來源：根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)繪制(http://esa.un.org /unpd/wup/DataQuery)

（一）歐洲模式

歐洲的城鎮(zhèn)化大致可分為三個階段：工業(yè)革命后至19世紀70年代的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段、 19世紀70年代到20世紀60年代的城鎮(zhèn)化全面擴張時期、20世紀60年代至今為城鎮(zhèn)化成熟時期。[14]從動力機制上，歐洲推崇市場經(jīng)濟，主要依靠市場的力量，同時歐洲較早實施中央和地方分權，中央政府的引導作用不顯著，主要是地方政府在起作用。如英國的城市更多地圍繞工礦區(qū)；法國的城鎮(zhèn)化主要集中在巴黎、里昂、波爾多等傳統(tǒng)政治中心城市周圍；德國的城鎮(zhèn)化建立在城邦制基礎上，在全國相對比較均勻。從結果看，歐洲城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出總體空間布局合理、公共服務均衡等特征：一是在漫長的發(fā)展歷程中，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化基本同步推進，如英國用了90年時間實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率超過50%，國家威權推動下的德國也用了40年。二是城鎮(zhèn)發(fā)展尊重了歷史文化和遺產(chǎn)，基本保持了歷史風貌。三是管理和服務逐步加強，住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高等城市病逐步緩解。四是普遍重視法律建設，一系列與環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、治安管理等有關的法律相繼出臺。

（二）美國模式

美國的城鎮(zhèn)化開啟于19世紀30年代，當時美國城鎮(zhèn)化率約為9%，而后進入了加速發(fā)展階段。在20世紀30年代（城鎮(zhèn)化率約為56%）和70年代（城鎮(zhèn)化率約為74%）曾經(jīng)歷兩次短暫靜止后，至2010年達到81%的成熟期。[15]美國早期城鎮(zhèn)化主要集中于東北部地區(qū)，其動力同樣源于工業(yè)化的初步展開、交通運輸網(wǎng)的完善、農(nóng)業(yè)的變革以及移民的增加，從而在東北部地區(qū)形成了以波士頓、紐約、華盛頓為核心的美國第一大城市群；第二次技術革命推動了美國工業(yè)化的縱深發(fā)展，從而在五大湖南部形成了以芝加哥為核心的美國第二大城市群；20世紀60年代美國新科技革命，促成了位于加州的美國第三大城市群的興起。在這些中心城市的輻射作用下，周邊小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，從而出現(xiàn)了大都市區(qū)化現(xiàn)象。自從在20世紀20年代出現(xiàn)后，大都市區(qū)成為城市發(fā)展的主要趨勢，成為美國城鎮(zhèn)化最突出特征。1940年美國大都市區(qū)數(shù)為140個，大都市區(qū)人口占全國總人口的比重約為48%左右；2010年美國大都市區(qū)的數(shù)量達到373個。20世紀40年代后，在汽車普及的推動下，大量的城市人口沿著公路不斷向郊區(qū)外遷，城市空間結構開始由緊湊的單中心向分散的多中心轉變，從而出現(xiàn)了美國城鎮(zhèn)化第二個特征——城市蔓延。城市蔓延盡管促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但也帶來了土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞、職住分離下的時間和能源耗費、基礎設施和公共服務難以達到規(guī)模經(jīng)濟、甚至“郊區(qū)剝奪中心城市”等問題。[16]基于此，20世紀90年代美國學術界提出了強調(diào)空間緊湊發(fā)展、鼓勵公交和步行、加強土地利用的混合功能的“精明增長”（Smart Growth）發(fā)展理念。

（三）拉美模式

拉美國家的城鎮(zhèn)化始于19世紀末的獨立進程。1870-1930年，以初級產(chǎn)品出口繁榮為特征的經(jīng)濟增長推動了拉美各國早期的城鎮(zhèn)化，特別是以首都為代表的“首位城市”出現(xiàn)了明顯的擴張。[17]二戰(zhàn)后，在進口替代型工業(yè)化戰(zhàn)略的作用下，拉美地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程加速推進。1950年，拉美地區(qū)城鎮(zhèn)化率（41.4%）低于北美（63.9%）、大洋洲（62.0%）、歐洲（51.3%），高于亞洲（16.3%）和非洲（14.4%），20世紀90年代相繼超越歐洲和大洋洲，2010年達79.6%，遠高于歐洲（72.8%）、大洋洲（70.2%）、亞洲（39.8%）和非洲（37.9%），僅次于北美（80.7%）?！斑^度城鎮(zhèn)化”主要原因在于多數(shù)拉美國家長期實行進口替代戰(zhàn)略，工業(yè)發(fā)展嚴重不足，且產(chǎn)業(yè)布局過于集中在少數(shù)城市，導致其難以有效吸納流入城市的農(nóng)村剩余勞動力，從而出現(xiàn)嚴重的貧民窟現(xiàn)象。以首位城市人口占全國人口比重計，墨西哥城為20.97%、圣保羅為11.46%、布宜諾斯艾利斯為35.47%、圣地亞哥為34.87%、蒙得維的亞為39.36%。因此，拉美國家城鎮(zhèn)化具有明顯的趕超（甚至是“失控”）和過于集中的特征，導致了一系列社會問題，如首位度畸高、兩極分化、高失業(yè)率、住房緊張、貧民窟問題突出、醫(yī)療和教育資源不足等，拉美地區(qū)的發(fā)展困境被外界統(tǒng)稱為“拉美陷阱”。

（四）日韓模式

東亞地區(qū)自二戰(zhàn)后進入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化率由1950年的17.8%提高到2010年54.4%，年均提高0.73個百分點，比全球高0.29個百分點。其中，日本和韓國是東亞國家城鎮(zhèn)化的主要代表，同期兩國城鎮(zhèn)化率分別從53.4%和21.4%提升到90.5%和82.9%，年均增長分別為0.62和1.03個百分點。由于日本人多地寡，迫使其不能走分散式開發(fā)而走高度集中型城鎮(zhèn)化模式，優(yōu)先開發(fā)東京、大阪和名古屋等少數(shù)幾個都市圈。這種高度集中型城鎮(zhèn)化模式有力地支撐了日本經(jīng)濟的快速發(fā)展，卻帶來了都市圈住房緊張、地價高昂、交通擁擠等突出的城市問題。因此，日本投入巨資通過加強都市圈交通體系建設、環(huán)境綜合治理和發(fā)展衛(wèi)星城來引導人口、產(chǎn)業(yè)和功能疏散。但交通狀況和環(huán)境的改善又進一步加劇了都市圈的膨脹，從而出現(xiàn)職住分離，通勤成本和房價不斷攀升的態(tài)勢。[18]在追趕型發(fā)展戰(zhàn)略指導下，韓國長期奉行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的發(fā)展戰(zhàn)略，導致人口和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)大城市高度集聚，其中首爾都市圈以僅占全國12%的面積集中了韓國近一半的人口、近六成的制造業(yè)和七成的國內(nèi)生產(chǎn)總值?；诖?，韓國自20世紀70年代以來，先后編制了四次國土綜合規(guī)劃和三次首都圈整備計劃，積極引導人口、產(chǎn)業(yè)和機構擴散，試圖緩解首都圈的過度集聚問題。

三、國內(nèi)外典型城鎮(zhèn)化模式的比較

從階段上來看，歐洲城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了漫長的歷史，中世紀開始即涌現(xiàn)出一批著名的城鎮(zhèn)，但直到工業(yè)革命后才帶來了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。以美國為代表的北美城鎮(zhèn)化始于19世紀30年代，19世紀下半期進入鼎盛時期，1920年后成為大都市區(qū)化國家。拉美國家城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程普遍始于一戰(zhàn)后，東亞地區(qū)的城鎮(zhèn)化則始于二戰(zhàn)后。國外典型發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化基本已完成，而我國的城鎮(zhèn)化則通常認為是隨著1978年的改革開放政策的實施才步入正軌，因此我國城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出歷程短、任務重的特征。

從動力機制上看，歐美地區(qū)城鎮(zhèn)化具有市場化的傳統(tǒng)，城鎮(zhèn)化的動力主要依靠工業(yè)發(fā)展的拉動作用。拉美國家的城鎮(zhèn)化主要是由“農(nóng)業(yè)技術化”下的農(nóng)村過剩人口向城市遷移所推動，缺乏政府的規(guī)劃和引導，因此表現(xiàn)出明顯的自發(fā)性和無序性。日韓的城鎮(zhèn)化由政府和市場的力量相結合，共同推動了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化也主要由工業(yè)化所拉動，但政府在發(fā)展空間選擇上起了主導作用。

從戰(zhàn)略取向來看，歐洲城鎮(zhèn)化缺乏戰(zhàn)略上的規(guī)劃，主要表現(xiàn)為大中小城鎮(zhèn)都得到均衡發(fā)展，因此表現(xiàn)出分散型的城鎮(zhèn)化。美國最典型的特征是以大都市區(qū)為主的城鎮(zhèn)化模式，從全國的角度來看，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)大分散、小集中的布局。拉美城鎮(zhèn)化主要集中于首都，是一種高度集中的城鎮(zhèn)化模式。東亞的日本主要表現(xiàn)為三大都市圈，韓國則主要集中在首爾。我國長期采取重點扶持小城鎮(zhèn)、限制大城市發(fā)展的戰(zhàn)略，一定程度上與市場力量的背道而馳。

從演進動態(tài)上來看，歐洲城鎮(zhèn)化是一種自然演進路徑，城鎮(zhèn)分布比較分散。以美國為主的北美城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了早期的由單個城市的城市化到大都市區(qū)化。拉美城鎮(zhèn)化主要是以首都為主的大城市化發(fā)展，日韓主要是以首都為主的都市圈發(fā)展模式。我國沿海地區(qū)率先經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化，總體上走的是一條沿海集中、內(nèi)陸分散，再到最近以城市群為主要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

從結果表現(xiàn)上，歐洲和北美的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程基本是同步和協(xié)調(diào)的，沒有出現(xiàn)大多的社會問題。拉美國家城鎮(zhèn)化的典型特征是過度型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展水平不協(xié)調(diào)，工業(yè)化無法吸納城鎮(zhèn)化帶來的就業(yè)需求，從而導致了失業(yè)和貧民窟現(xiàn)象的大量存在。日韓的城鎮(zhèn)化與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的關系相對均衡，沒有出現(xiàn)嚴重的社會問題，是同步型的城鎮(zhèn)化。由于我國的城鎮(zhèn)化長期受到獨特的土地制度和戶籍制度的制約，使得我國的城鎮(zhèn)化進程長期滯后于工業(yè)化進程，特別表現(xiàn)在人口的城鎮(zhèn)化嚴重滯后于土地的城鎮(zhèn)化，城市布局與人口流向不匹配的現(xiàn)象，見表1。

表1 國際主要城鎮(zhèn)化模式特征比較

資料來源：作者整理

四、結論與啟示

改革開放后，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.9%竄升到2014年的54.77%。未來20年，城鎮(zhèn)化率還可能達到近70%的高水平。中國的城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就意味著增加約1400萬農(nóng)村剩余勞動力進城務工。但目前我國以戶籍人口為標準的城鎮(zhèn)化率只有約36%，有約2.78億農(nóng)業(yè)轉移勞動力無法公平地分享城鎮(zhèn)化成果。根據(jù)國際經(jīng)驗教訓，城鎮(zhèn)化是一把雙刃劍：城鎮(zhèn)化既可以扮演擴大內(nèi)需和拉動國民經(jīng)濟的巨大杠桿角色，也可能帶來一系列的困擾和問題，甚至造成生活與社會的混亂局面。我國目前正大力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其目的即在于扭轉我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下的發(fā)展偏誤?？v觀國內(nèi)外已有的城鎮(zhèn)化模式，總體上歐洲模式相對較為成功，也較符合我國人口規(guī)模龐大、國土面積廣袤、地域差異較大、資源緊缺、歷史悠久等國情，對我國實施新型城鎮(zhèn)具有極強的借鑒性。因此，我國需要抓住經(jīng)濟新常態(tài)這個戰(zhàn)略調(diào)整期，在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中重點關注以下幾個戰(zhàn)略取向：

第一，在動力機制上，重點發(fā)揮市場在資本、勞動力、土地等資源配置中的決定性作用，同時積極發(fā)揮政府的規(guī)劃引導作用，嚴格法律法規(guī)的剛性約束。第二，在空間布局上，按照“大范圍分散，小范圍集中”的原則，以城市群為主要空間載體，積極推動大、中、小城市協(xié)同發(fā)展，公平競爭，支持小城鎮(zhèn)走特色化道路。第三，城市規(guī)劃和建設應注重特色、風貌和品質(zhì)，重點提高城市規(guī)劃的前瞻性和持久性，有效發(fā)揮城市規(guī)劃的指導作用，城市建設應延續(xù)城市文化和城市精神，防止“千城一面”。第四，在城市管理和公共服務上，應順應增速減緩的經(jīng)濟新常態(tài)，以著力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，堅持以人為本，穩(wěn)妥推進“人口—經(jīng)濟—社會—空間—生態(tài)”五位一體城鎮(zhèn)化，積極改革與新型城鎮(zhèn)化不相適應的戶籍制度、土地制度、財稅制度以及地方政府績效考核制度?？偟膩碇v，新常態(tài)下，我國應努力走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、發(fā)展集約、環(huán)境友好、各具特色且經(jīng)得起歷史檢驗的城鎮(zhèn)化道路。

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（責任編校：賀常穎）

The Path Selection of China’s New-type Urbanization Strategy from the Perspective of International Comparison

YIN Laisheng

（School of Public Administration, Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou, Guangdong 510320, China）

The path selection of urbanization is not only directly related to the continuous, healthy and orderly development of economy & society but also the modernization achieving on schedule. China's traditional urbanization model shows that the characteristics of administrative dominance, focusing on small cities and towns, urban & rural division, and urbanization of land rather than people. comparative analysis of the international model of urbanization from the historical stage, the dynamic mechanism, the strategic orientation, the evolution process and the results performance these give the experiences of derived by industrialization, large, medium & small cities and towns coordinated development. The urbanization layout of large scattered and small concentration, urbanization and industrialization synchronization respect for history and lessons such as too concentrated to bring urban diseases. Finally it puts forward that China should take a new-type of urbanization with the features of regional coordination, urban and rural integration, social harmony, intensive development, environmentally friendly, and each with its own characteristics under the new normal situation.

people oriented; urbanization quality; five in one

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.002

2096-059X(2017)03–0006–06

2017-05-01

全國統(tǒng)計科學重點研究項目（2014LZ08）；廣東省哲學社會科學基金項目（GD12XYJ13）

尹來盛（1983-），男，江西于都人，講師、博士，主要從事城市經(jīng)濟與管理研究。