王勇華

政策實(shí)踐

國企公司治理領(lǐng)域的嶄新課題

當(dāng)前我國國企公司治理領(lǐng)域存在一項(xiàng)嶄新課題：明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。

這一實(shí)踐課題源自2015年8月24日中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2015]22號）。《意見》指出：“把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式?！?/p>

隨后，2015年9月20日中共中央組織部負(fù)責(zé)人就《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》答記者問，2015年9月23日國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)[2015]54號），2015年10月31日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)[2015]79號），以及2016年10月11日《習(xí)近平在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上的講話》等文件，從多個(gè)角度進(jìn)一步強(qiáng)化“把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來”，“明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”。

明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，也具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)。其直接目的是以完善國企公司治理結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，將黨對國企的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌于公司治理結(jié)構(gòu)，在國企領(lǐng)域鞏固和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，提高國企公司治理水平，促進(jìn)國企落實(shí)“深改”任務(wù)。該項(xiàng)政策的提出和實(shí)踐探索，在國企公司治理領(lǐng)域引起強(qiáng)烈反響；實(shí)質(zhì)上意味著以往國企中有關(guān)黨企關(guān)系的指導(dǎo)方針發(fā)生重大調(diào)整：“黨企分開”讓位于“黨企融合”。

現(xiàn)代公司治理理念和相關(guān)制度源起西方，正式引入我國不過才二十余年時(shí)間。就我國當(dāng)前公司治理的理論、制度及其實(shí)踐情況看，其成熟度和充分性均有待進(jìn)一步提高。從西方公司治理學(xué)說和實(shí)踐看，“把加強(qiáng)黨（執(zhí)政黨）的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理結(jié)構(gòu)統(tǒng)一起來”的提法“聞所未聞”，“明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”則更是“驚世駭俗”。那么，在國企領(lǐng)域落實(shí)該項(xiàng)政策，是否意味著現(xiàn)代公司治理的制度性顛覆和創(chuàng)新呢？明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，是否會成為政黨智慧對現(xiàn)代公司治理理論的新貢獻(xiàn)呢？如何從理論基礎(chǔ)、制度架構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)作中落實(shí)該項(xiàng)政策呢？這些均是國企治理和改革所無法回避的問題。

初步探索特點(diǎn)與暴露的問題

近兩年以來，在國企公司治理實(shí)踐領(lǐng)域出現(xiàn)了一些案例，比較直觀反映了明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位初期探索過程中的特點(diǎn)和所面臨的突出問題。試以近期發(fā)生的兩個(gè)典型案例比較說明如下。

案例一。2016年6月27日，深圳證券交易所上市公司一汽轎車股份有限公司（000800）經(jīng)2015年度股東大會，審議通過了公司《章程》修正案。在該公司《章程》中，增加了“第八章黨建工作”相關(guān)內(nèi)容，主要包括三節(jié)，分別規(guī)定了黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、公司黨委職權(quán)和公司紀(jì)委職權(quán)以及職數(shù)等。其中特別引人注目的是《章程》第155條規(guī)定：“公司黨委對董事會、經(jīng)管會擬決策的重大問題進(jìn)行討論研究，提出意見和建議。”

上述案例表明，該公司已經(jīng)初步將黨的組織機(jī)構(gòu)、黨委和紀(jì)委工作職責(zé)等內(nèi)容納入公司章程，可以認(rèn)為是落實(shí)“明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”的重要舉措?？紤]到該公司具有國企和上市公司雙重身份，地位特殊，此次章程修改能夠獲得股東大會通過在某種程度上說明：在章程中明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位經(jīng)受了公開市場檢驗(yàn)，具有現(xiàn)實(shí)可行性。

案例二。2017年1月7日，上海證券交易所某上市公司公開發(fā)布2017年第一次臨時(shí)股東大會決議公告指出：該公司提交股東大會審議關(guān)于修改公司章程的議案未獲通過。該項(xiàng)議案主要內(nèi)容是，根據(jù)中共中央《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》、省級地方黨委和國資委的相關(guān)要求，在公司章程中加入有關(guān)黨委和黨建相關(guān)章節(jié)。因該議案未經(jīng)出席會議股東所持有效表決權(quán)股數(shù)的三分之二以上同意，未通過。

該議案表決未獲通過的理由可能是多方面的，推測其中可能有兩個(gè)主要原因。一是就國企中的上市公司而言，其在章程中規(guī)定黨的組織機(jī)構(gòu)和黨委紀(jì)委工作職責(zé)等內(nèi)容，將國企黨組織嵌入公司治理結(jié)構(gòu)中，還不能完全得到絕大多數(shù)社會大眾和利益相關(guān)者的完全理解和贊同；二是可能存在該上市公司對議案的解釋說明工作不充分，會議組織工作不到位，對議案內(nèi)容的解釋說明未得到與會絕大多數(shù)投票權(quán)的認(rèn)可等客觀原因。但是，如果只是分析到上述兩方面的原因，好像并未能揭示問題的實(shí)質(zhì)。

首先，倘若該議案的精神和內(nèi)容構(gòu)成社會通識，能夠深入人心，能夠得到廣泛理解和支持，即便是前期溝通、解釋和會議組織工作中存在瑕疵，通常不至于影響多數(shù)股東表決通過該議案。分析表決結(jié)果，其呈現(xiàn)兩個(gè)重要特征：一是同意該議案的表決票接近通過該議案所需的2/3，只差4.5%左右的同意票比例；二是反對意見主要集中在持股5%以下的中小股東中，反對票比例在參與投票的中小股東中占比高達(dá)91%。考慮到該公司股權(quán)結(jié)構(gòu)高度集中，且主要集中在國有投資主體及其關(guān)系人手中，因此不難判斷，反對意見主要來自社會“散戶”。雖然反對票持股比例并不高，但其個(gè)體數(shù)量龐大。該特征非常重要，這說明多數(shù)社會“散戶”對該議案并不是簡單持排斥態(tài)度，而是明確持反對態(tài)度，否則他們完全可以投出棄權(quán)票即可，沒有必要投反對票。很明顯，在這個(gè)案例中，社會投資者未能充分理解和支持明確國企黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位政策。

其次，是否通過加強(qiáng)投票前期的宣傳、解釋和說明工作，加大投票組織工作力度，就能夠保障上述議案獲得通過呢？這個(gè)問題不好回答。加強(qiáng)會議組織和宣傳解釋工作，可能的確有利于該議案獲得通過。但是，考慮到該公司是上市公司，其股東大會的召開需要遵循系列法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則，履行妥當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦?，而且，該公司公告的法律意見書認(rèn)為：本次股東大會召集、召開程序、出席會議人員資格、召集人資格及表決程序、表決結(jié)果等相關(guān)事宜符合《公司法》《股東大會規(guī)則》《網(wǎng)絡(luò)投票實(shí)施細(xì)則》等法律、行政法規(guī)、規(guī)范性文件和《公司章程》的規(guī)定，合法有效。那么，完全可以認(rèn)為，該股東大會的會議組織工作符合規(guī)范性要求，并不存在違反法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定的地方，即該次股東大會的組織工作符合法定常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。顯然，將議案未獲通過的原因歸結(jié)為公司在會議前的宣傳解釋和組織工作存在瑕疵，從上市公司和證券市場監(jiān)管角度看，從合法合規(guī)性角度看，是難以成立的。endprint

協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新的目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)

類似案例，無論是公開的，還是尚未公開的，還有很多，并在持續(xù)產(chǎn)生過程中。截至2017年8月中旬，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有總市值超過6萬億人民幣的30多家上市國企將類似內(nèi)容寫入章程。之所以選擇上述兩個(gè)案例進(jìn)行比較分析，具有較好的比較基礎(chǔ)：都是大中型國企，都是上市公司，其章程修改的內(nèi)容基本相同，其章程修改行為都需要接受公開市場檢驗(yàn)。但是，上述兩個(gè)案例的結(jié)果完全不同，這說明什么問題呢？

從上面的分析來看，不能簡單化從表決結(jié)果不同，推導(dǎo)出兩個(gè)公司在會議組織工作上存在顯著的差異。那么，問題可能還是出在議案內(nèi)容本身。至少可以說明，還需加強(qiáng)工作，才能確保明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位這一政策得到社會大眾的普遍理解和廣泛支持。

根據(jù)一些國際性媒體的披露，國際資本市場基金經(jīng)理和獨(dú)立投資人已經(jīng)公開表明對該政策表示困惑，域外資本市場監(jiān)管當(dāng)局也對該政策表示了或多或少的擔(dān)憂，并保持高度關(guān)注。因此，無論是在理論層面，還是在實(shí)踐層面，均需要對該項(xiàng)政策的實(shí)施作更進(jìn)一步的深入研究、分析和論證。

當(dāng)然，因?yàn)樯鲜鲋环治隽藘蓚€(gè)案例樣本，所揭示的問題可能并不具有普遍意義；隨著分析樣本的增加和分析角度的拓展，結(jié)論可能會有所區(qū)別。但是，由于當(dāng)前處在政策實(shí)施探索初期，兩個(gè)上市公司案例的對比，還是具有相當(dāng)參考意義的。

明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位政策，從中央政策層面來看，是“堅(jiān)定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信”的重大成果。業(yè)界甚至有人認(rèn)為，隨著該政策推進(jìn)落地，極可能超越西方公司治理體系，實(shí)現(xiàn)顛覆性創(chuàng)造，在全球范圍內(nèi)塑造一種嶄新的公司治理結(jié)構(gòu)模式，并為全球現(xiàn)代公司治理體系貢獻(xiàn)中國共產(chǎn)黨人的智慧。從既有的公司治理理論和實(shí)踐模式來看，國企黨組織融入既有公司治理結(jié)構(gòu)的路徑和方法，即在國企公司治理結(jié)構(gòu)中，加入黨組織后，如何實(shí)現(xiàn)公司治理機(jī)關(guān)之間在權(quán)責(zé)內(nèi)容和協(xié)調(diào)分工方面平滑銜接，如何確保公司內(nèi)部利益相關(guān)者之間實(shí)現(xiàn)和諧共榮，這方面的問題需要解決。

從政策的當(dāng)前立意和傳統(tǒng)公司治理理論兩個(gè)不同角度來評估，其間的“鴻溝”較大，政策與實(shí)踐之間的“落差”也較大，能否通過具體實(shí)踐和理論創(chuàng)新落實(shí)該項(xiàng)政策，考驗(yàn)的是解決難題的智慧。

構(gòu)造基礎(chǔ)

明確法定地位的路徑

明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位政策中，包括四個(gè)基本構(gòu)造要素：一是黨組織；二是國有企業(yè)；三是公司治理結(jié)構(gòu)；四是法定地位。這四個(gè)要素分別界定了政策的適用主體是黨組織，適用范圍是國有企業(yè)，適用領(lǐng)域是公司治理結(jié)構(gòu)，適用性質(zhì)是法定地位。以上四點(diǎn)共同決定了政策的構(gòu)造基礎(chǔ)。

目前，明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位要求，主要還停留在執(zhí)政黨、中央政府和地方政府政策層面。很多國企已經(jīng)將相關(guān)政策要求轉(zhuǎn)化為章程內(nèi)容。但是，根據(jù)我國《立法法》原理和精神，在政策性文件中明確“法定地位”，不具有法律效力；即使在公司章程中做出規(guī)定，也并不足以明確“法定地位”。在我國當(dāng)前環(huán)境下，雖然上位立法的缺失，并沒有妨礙政策的執(zhí)行，但是嚴(yán)格說來，要明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，需要依托正式立（修）法程序，將執(zhí)政黨和政府政策轉(zhuǎn)化為法律或行政法規(guī)，這也是執(zhí)政黨堅(jiān)持“依法治國”戰(zhàn)略的基本要求。

我國《公司法》第19條規(guī)定：“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！痹摋l規(guī)定不足以明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。

理由主要包括兩點(diǎn)：第一，從法律文義解釋角度來看，該條雖然規(guī)定了在公司中可以設(shè)立黨的組織，開展黨的活動(dòng)，且公司應(yīng)提供必要的條件，但這種概括性規(guī)定與明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位要求相比，還有很大差距，且完全分屬不同層面的問題。根據(jù)法律解釋學(xué)規(guī)則，《公司法》第19條規(guī)定之內(nèi)容無法反映出國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，且無擴(kuò)張解釋至此程度的空間。第二，從法律體系解釋角度來看，《公司法》第18條就工會工作進(jìn)行規(guī)定，第17條就職工保護(hù)問題作出規(guī)定，第5條就公司承擔(dān)社會責(zé)任作出規(guī)定，其規(guī)范模式與第19條基本相同，均屬于概括性和倡導(dǎo)性規(guī)范。如果承認(rèn)第19條足以明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，那么，豈不是要承認(rèn)工會、職工、社會責(zé)任等也在國企公司治理結(jié)構(gòu)中具有法定地位？這種體系化歸謬的結(jié)果，能夠非常清楚地說明，《公司法》第19條不足以作為明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位的法律依據(jù)。

公司法理論普遍認(rèn)為，狹義公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，主要包括股東（大）會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理等法定機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)限均衡配置等，尤其是公司機(jī)關(guān)的設(shè)置，通常認(rèn)為屬于法律強(qiáng)制性規(guī)定，不得以約定方式予以排除或增減。雖然公司章程屬于公司“自治性”規(guī)范，對公司、股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員具有約束力，但是，如果以章程約定改變公司治理結(jié)構(gòu)，尤其是以章程約定增加國企黨組織作為公司治理機(jī)關(guān)并配屬相應(yīng)權(quán)力，其是否具有法律效力存在疑問。因此，明確國企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，最有效的實(shí)現(xiàn)途徑還是通過立（修）法程序解決。

從國企公司治理體系建構(gòu)的角度觀察，目前實(shí)踐中所普遍采用的在公司章程中增設(shè)黨建工作總體要求，將黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、工作任務(wù)納入公司章程的做法，的確構(gòu)成落實(shí)明確國企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位的先行實(shí)踐。如果該項(xiàng)政策的最終目標(biāo)即在此，那么，落實(shí)政策的具體實(shí)踐可能就相對簡單了；如果現(xiàn)實(shí)實(shí)踐離政策的最終目標(biāo)還有很大差距，則恐怕需要從根本上轉(zhuǎn)換政策的實(shí)施路徑。

界定國有企業(yè)的范圍

明確國企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，需要明確國有企業(yè)的范圍，從而明晰政策的適用對象。這個(gè)問題非常關(guān)鍵，因?yàn)闊o論是政策，還是法律法規(guī)，其適用范圍和對象，直接關(guān)系政策和法律法規(guī)的效力范圍。endprint

目前，我國《公司法》并沒有規(guī)定何謂國有企業(yè)，其他法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及政策性文件等，往往從局部角度提及國有企業(yè)概念和范圍，但相關(guān)規(guī)定比較分散，標(biāo)準(zhǔn)不一，效力有別。為增強(qiáng)政策可執(zhí)行性，首先需要解決的前置問題，就是明確國有企業(yè)的范圍，或者分步驟分階段確立該政策的適用范圍。

明確國企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位政策，脫胎于新時(shí)期深化國企改革的大背景，需要與其他國企改革政策做好協(xié)調(diào)。在此背景下，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，同樣是深化國企改革的重大命題。因此，為適應(yīng)市場“多層次持股關(guān)系”的常態(tài)，處理好“混合所有制”背景下企業(yè)定性問題，弄清明確國企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位的適用范圍，有必要整理歸納并明確國有企業(yè)的概念和范圍，否則，極有可能造成兩項(xiàng)國企改革重大政策之間出現(xiàn)“相互掣肘”和“相互抵制”的結(jié)果。

此外，國有企業(yè)黨建工作，尤其是基層黨組織建設(shè)中存在一些特殊情況，也是落實(shí)該項(xiàng)政策過程中必須考慮的問題。例如，有部分中小型國有企業(yè)沒有黨委和紀(jì)委，只有黨支部和紀(jì)檢委員，是否也要明確黨支部和紀(jì)檢委員在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位？部分特殊國有企業(yè)與其他國有企業(yè)之間建立了“聯(lián)合黨支部”，如何體現(xiàn)聯(lián)合黨支部在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位？部分國有企業(yè)的業(yè)務(wù)管理（公司治理）關(guān)系和黨的組織管理關(guān)系分屬不同的主體，這種情況下如何協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)黨建與治理的融合？國有企業(yè)海外分支（此處主要指具有獨(dú)立法人地位的子公司）因?yàn)槭沁m用外國法而設(shè)立，我們執(zhí)政黨和政府的政策通常不可能改變外國法的規(guī)定，那么，國有企業(yè)海外分支黨組織如何建立，又如何確立其在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位呢？

綜上來看，國企黨組織建設(shè)的復(fù)雜現(xiàn)狀，決定了在落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中法定地位政策問題上，需要區(qū)分不同情況，通過實(shí)踐探索，分階段分步驟分情況來實(shí)施。這恐怕才是比較理性的選擇。

理解公司治理結(jié)構(gòu)

由于公司治理理論界和實(shí)務(wù)界在公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵和外延問題上歷來見解紛紜，因此，明確國企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，必然要求澄清公司治理結(jié)構(gòu)的基本含義，這是前提條件。

傳統(tǒng)公司法理論多從狹義角度理解公司治理結(jié)構(gòu)，主要是指公司中股東（大）會（主管部門）、董事會（執(zhí)行董事）、監(jiān)事會（監(jiān)事）和經(jīng)理（經(jīng)營層）等公司權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分工和制衡關(guān)系。廣義的公司治理結(jié)構(gòu)則內(nèi)容寬泛，股權(quán)集中度、股權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會結(jié)構(gòu)、經(jīng)營層結(jié)構(gòu)、獨(dú)立董事制度、股權(quán)變動(dòng)、融資結(jié)構(gòu)、社會責(zé)任，甚至企業(yè)管理等都可以納入。究竟應(yīng)該在哪個(gè)層面理解“法定地位”，將深刻影響到政策的具體執(zhí)行和實(shí)施效果。

從廣義公司治理結(jié)構(gòu)角度探索，明確國企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，所面臨的技術(shù)難度可能相對較小。只需要原則性規(guī)定國企黨組織構(gòu)成公司法人治理結(jié)構(gòu)的法定內(nèi)容，國企黨組織參與公司治理的意見可以通過適當(dāng)?shù)墓艿?，主要通過股東（大）會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理等傳統(tǒng)公司治理機(jī)關(guān)進(jìn)行傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)即可。換言之，目前在國企普遍實(shí)施的“三重一大”決策機(jī)制，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行適當(dāng)總結(jié)完善后，基本可以滿足新政策要求。目前實(shí)踐中所普遍實(shí)施的在公司章程中增加黨建內(nèi)容，明確黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工等內(nèi)容，基本就能滿足政策的主要要求。

從狹義公司治理結(jié)構(gòu)角度解析“法定地位”問題，所涉及的公司法學(xué)理論和技術(shù)問題非常復(fù)雜。如果新增國企黨組織作為公司權(quán)力機(jī)關(guān)，那么，如何向黨組織配置權(quán)力？配置哪些權(quán)力？如何平行設(shè)置，如何縱向設(shè)置？平行設(shè)置中，國企黨組織究竟應(yīng)與哪級公司治理機(jī)關(guān)平列？平行設(shè)置后，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位如何體現(xiàn)？縱向設(shè)置中，國企黨組織是高于股東大會，還是董事會和監(jiān)事會，抑或是經(jīng)營層？如何保障非國資股東的利益？總之，如果從狹義公司治理結(jié)構(gòu)角度理解上述政策，將導(dǎo)致傳統(tǒng)公司治理結(jié)構(gòu)理論和具體規(guī)則發(fā)生顛覆性改變，國企內(nèi)部不同利益主體之間的權(quán)力和責(zé)任平衡機(jī)制將有必要進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和調(diào)整。

綜上，從路徑依賴的角度考慮，選擇從廣義公司治理結(jié)構(gòu)觀念出發(fā)，吸收借鑒“三重一大”規(guī)則實(shí)施落地的經(jīng)驗(yàn)，可能具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)踐性。

待解難點(diǎn)

明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位政策實(shí)施落地，涉及系列理論和操作難點(diǎn)。指出這些難點(diǎn)，對于政策的分析研判、設(shè)計(jì)論證和理解執(zhí)行均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?？傮w來說，主要包括四個(gè)方面問題：一是國企黨組織與股東（大）會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間權(quán)力范圍和邊界如何界定；二是國企在黨組織融入公司治理結(jié)構(gòu)后，如何協(xié)調(diào)多元監(jiān)督機(jī)制；三是明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位后，所對應(yīng)的責(zé)任機(jī)制如何設(shè)計(jì)；四是如何確保黨組織決策規(guī)則與公司機(jī)關(guān)決策規(guī)則之間的有效銜接。以下重點(diǎn)分析后三個(gè)問題。

如何協(xié)調(diào)多元監(jiān)督機(jī)制？

我國公司法人治理結(jié)構(gòu)是在吸收借鑒西方現(xiàn)代公司治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立的。在法律制度移植過程中，本土適應(yīng)性研究和改造工作做得并不充分，導(dǎo)致公司治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域存在各項(xiàng)制度“疊層架屋”現(xiàn)象，其中尤其以公司監(jiān)督機(jī)制表現(xiàn)的最為突出。

以國企監(jiān)督體系為例。2015年6月5日，中共中央“深改組”發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》指出，國企監(jiān)督體系中包括“內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督”四大類型。分析國企“內(nèi)部監(jiān)督”主要包括：股東（出資人）當(dāng)然享有監(jiān)督權(quán)；監(jiān)事會是通常所理解的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)；董事會和董事也享有監(jiān)督權(quán)；除此之外，上市公司和部分非上市公司還有獨(dú)立董監(jiān)事的監(jiān)督機(jī)制。在明確國企黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位后，國企黨組織顯然也應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)。我們發(fā)現(xiàn)，僅就內(nèi)部監(jiān)督而言，就存在如此多的監(jiān)督條線；再加上紀(jì)檢巡視監(jiān)督、監(jiān)管部門監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督以及社會監(jiān)督，至少理論上適用于國企的監(jiān)督機(jī)制可謂“蔚為大觀”。

固然，公司作為社會組織體，其構(gòu)建多元化、多層次、多維度的監(jiān)督體系，只要設(shè)置得當(dāng)，協(xié)調(diào)運(yùn)行，監(jiān)督有效，本也無可厚非。但是，如此多的監(jiān)督主體，尤其是同層級之間，其權(quán)力邊界如何確定？如果處理不當(dāng)，容易造成增加管理成本，降低監(jiān)督效率，即所謂“制度濫用”。加強(qiáng)國企監(jiān)督機(jī)制建設(shè)包括三點(diǎn)基本要求：一是權(quán)責(zé)分明、協(xié)同聯(lián)合；二是放管結(jié)合、提高效率；三是完善制度、嚴(yán)肅問責(zé)。這些要求當(dāng)然適用于明確黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位之后的國有企業(yè)。那么，由此帶來的監(jiān)督權(quán)協(xié)調(diào)問題，恐怕還需要實(shí)踐和時(shí)間的不斷淬煉。顯然，如果不能有效處理監(jiān)督機(jī)制的聯(lián)合與協(xié)調(diào)問題，國企監(jiān)督機(jī)制之間的沖突將不可避免，由此造成國有資源虛耗和國企效率降低則非政策初衷。endprint

如何落實(shí)權(quán)力所對應(yīng)的責(zé)任機(jī)制？

根據(jù)公司法理論，公司法人治理機(jī)關(guān)在享有權(quán)力的同時(shí)，參與決策的機(jī)關(guān)及其組成成員需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是社會所公認(rèn)的“權(quán)責(zé)對等”原則的體現(xiàn)。以董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層這些傳統(tǒng)公司治理機(jī)關(guān)為例，我國《公司法》第149條、第151條和第152條等規(guī)定了公司董事、監(jiān)事和高級管理人員的民事賠償責(zé)任以及股東等的訴權(quán)；有關(guān)此類人員的行政責(zé)任、刑事責(zé)任的規(guī)定也并不少見；實(shí)踐中被實(shí)際追究責(zé)任的案例也越來越多，這些在很大程度上反映了我國現(xiàn)代公司治理機(jī)制的不斷完善以及公司治理水平的持續(xù)提升。

當(dāng)明確國企黨組織在公司法人治理中的法定地位后，黨組織如果違反法律法規(guī)、規(guī)章或者公司章程性規(guī)定，給公司造成損失，或者給其他股東、債權(quán)人造成損失，除了應(yīng)該承當(dāng)黨紀(jì)黨規(guī)責(zé)任之外，是否也應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任呢？黨組織的社團(tuán)屬性又如何承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任呢？公司利益相關(guān)方（中小股東、債權(quán)人、其他利害關(guān)系人）是否有權(quán)提起訴訟呢？黨組織如何承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和決策失誤的責(zé)任尤其是經(jīng)濟(jì)責(zé)任呢？作為個(gè)人的黨組織組成人員是否也應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任呢？

如果以黨組織只是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，并不直接涉及公司重大事務(wù)決策作為“抗辯事由”，主張其不存在承擔(dān)法律責(zé)任的問題，顯然不符合在國企中加強(qiáng)黨建，發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用的現(xiàn)實(shí)要求。更何況，國企領(lǐng)域普遍實(shí)際施行“三重一大”決策模式，事實(shí)上已經(jīng)將黨組織的權(quán)力置于股東大會和董事會決策的前列。在沒有明確國企黨組織在公司法人治理中的法定地位之前，“三重一大”決策模式至少在表面上（不考慮實(shí)際控制力）將黨組織參與重大決策隔離于公司法人治理結(jié)構(gòu)之外，似乎可以在一定程度上規(guī)避決策相關(guān)法律責(zé)任。但是，當(dāng)明確國企黨組織在公司法人治理中的法定地位之后，黨組織需要承擔(dān)與其地位相適的法律責(zé)任，這在邏輯上并無明顯不妥。

我黨政策歷來非常重視要求國企黨組織承擔(dān)好從嚴(yán)管黨治黨的責(zé)任，此外還多有規(guī)定要求不斷完善制度、嚴(yán)肅問責(zé)，依法依規(guī)開展各項(xiàng)工作，完善責(zé)任追究制度，這里滲透著非常堅(jiān)強(qiáng)的權(quán)力和責(zé)任相匹配精神。雖然目前政策并未就明確國企黨組織在公司治理中的法定地位后，是否也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任作出明確，但是這個(gè)問題非常重要，直接關(guān)系到國企公司治理的體系健全性和社會公信力。如果只是考慮黨組織參與公司治理決策失誤的黨內(nèi)責(zé)任，而不能直接面對法律責(zé)任和其他社會責(zé)任，恐怕會加劇混合所有制企業(yè)中異質(zhì)股東對該項(xiàng)制度的懷疑和排斥，政策也就難以得到全面貫徹和落實(shí)。

如何實(shí)現(xiàn)黨組織決策規(guī)則有效銜接？

根據(jù)公司法人治理的常規(guī)模式，任何公司治理機(jī)關(guān)均需在成員組成、資格、議事程序和規(guī)則、決策效力等方面進(jìn)行詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)，以確保權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)，功能能夠發(fā)揮。我國《公司法》關(guān)于股東資格、董事資格、會議定足數(shù)、召集程序、表決規(guī)則、決議效力等方面均有框架性規(guī)定，同時(shí)允許公司章程在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更加詳細(xì)實(shí)效的個(gè)性化規(guī)定，其目的是為了保障公司治理機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和決策效力。具體如，《公司法》第146條規(guī)定了董事、監(jiān)事、高級管理人員任職消極條件，第147條和第148條規(guī)定了董事、監(jiān)事、高級管理人員的忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，第22條規(guī)定了決議瑕疵及其法律救濟(jì)制度。此外，還有其他法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定也圍繞上述主題作出了相應(yīng)的規(guī)定。

那么，明確國企黨組織在公司法人治理中的法定地位時(shí)，也有必要設(shè)計(jì)黨組織作為公司法人治理結(jié)構(gòu)重要組成部分的配套規(guī)則。例如，成員資格條件、成員來源、組織方式、會議召集、決策方式、決策程序、決策效力瑕疵的救濟(jì)等。否則，將導(dǎo)致國企黨組織在公司治理中運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，規(guī)范性不足，黨組織參與公司治理缺乏完善的權(quán)力運(yùn)行保障機(jī)制，并進(jìn)而影響國企黨組織的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

近年，隨著國企黨建工作的加強(qiáng)和完善，黨組織的議事規(guī)則、議事程序、紀(jì)律規(guī)范和責(zé)任規(guī)則日漸完善，在黨的現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著巨大的作用。但客觀評價(jià)，相關(guān)規(guī)則在其規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可執(zhí)行性方面，總體與法律法規(guī)和公司章程的規(guī)范性還存在一定的差距，難免對國企黨組織有效嵌入法人治理產(chǎn)生消極影響。

短期來看，黨組織的運(yùn)行規(guī)則可以不列入公司章程，或只在公司章程中做原則性規(guī)定。長期來看，要實(shí)現(xiàn)國企黨的領(lǐng)導(dǎo)與法人治理的深度融合，需要進(jìn)一步規(guī)范黨組織參與決策程序，尋求黨組織參與公司決策的最佳形式和方法，明確黨組織參與決策的內(nèi)容，找準(zhǔn)黨企工作的結(jié)合點(diǎn)。

作者供職于中國建銀投資有限責(zé)任公司戰(zhàn)略發(fā)展部

現(xiàn)擔(dān)任中建投信托有限責(zé)任公司專職董事endprint