張敏++譚浩俊

“全鏈審批”標(biāo)志著鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)擁有與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)、社會等行政管理權(quán)限，邁出了國家級開發(fā)區(qū)改革的重要一步。

2017年7月初，鎮(zhèn)江市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)編制了全國第一張國家級開發(fā)區(qū)“全鏈審批”賦權(quán)清單。這標(biāo)志著鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)擁有與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)、社會等行政管理權(quán)限，實現(xiàn)了開發(fā)區(qū)內(nèi)涉企投資審批扁平化、標(biāo)準(zhǔn)化、便利化，為國家級開發(fā)區(qū)賦權(quán)問題做出了積極有益的探索。

在鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)先行探索基礎(chǔ)上，江蘇省在全省國家級開發(fā)區(qū)推廣“全鏈審批”模式，邁出了國家級開發(fā)區(qū)改革的重要一步。什么是“全鏈審批”？鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)是如何探索的？

“園內(nèi)事園內(nèi)辦”

當(dāng)前，江蘇省各開發(fā)區(qū)集聚了80%的外資企業(yè)、40%的高新技術(shù)企業(yè)，貢獻(xiàn)了70%的規(guī)上工業(yè)增加值，已成為吸納就業(yè)、服務(wù)創(chuàng)業(yè)、提供稅收、創(chuàng)新發(fā)展的主要平臺、產(chǎn)城融合的新城區(qū)。

但是，由于開發(fā)區(qū)賦權(quán)不規(guī)范、不系統(tǒng)，有些權(quán)力市級相關(guān)部門明放暗不放、放權(quán)“含金量”不高，開發(fā)區(qū)承接不了的任性放，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)內(nèi)權(quán)力事項碎片化，開發(fā)區(qū)企業(yè)從設(shè)立到辦證，再到投資建項目，無法實現(xiàn)“一層全鏈審批”。企業(yè)辦事需要繞圈子，行政審批時間長、蓋章多、中介多、材料多、收費(fèi)多等“一長四多”問題未得到根本解決。

同時，開發(fā)區(qū)作為市政府派出機(jī)構(gòu)，體制機(jī)制上仍存在國土、規(guī)劃等重要關(guān)鍵節(jié)點的審批權(quán)限“缺失”等問題，無法實現(xiàn)閉環(huán)式全鏈審批，對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)市場活力、降低制度性交易成本造成了一定的阻力。

為實現(xiàn)開發(fā)區(qū)“園內(nèi)事園內(nèi)辦”，針對開發(fā)區(qū)職能不全、放權(quán)不到位等問題，2016年底，鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)編辦在省、市編辦的指導(dǎo)下積極先行探索，以標(biāo)準(zhǔn)化的省市縣（市、區(qū)）政府部門權(quán)力清單為規(guī)范，以設(shè)區(qū)市行政權(quán)力為基準(zhǔn)，以涉企行政審批為主要內(nèi)容，編制了全國第一張國家級開發(fā)區(qū)“全鏈審批”賦權(quán)清單。

為有效落實賦權(quán)，鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)對220項（含子項324項）、3大類賦權(quán)清單，會同進(jìn)行逐項分析和梳理。經(jīng)梳理，220項清單中開發(fā)區(qū)已有權(quán)力事項180項，新增權(quán)力事項144項，其中，擬承接事項107項，暫不具備承接條件事項37項。

暫不具備承接條件的事項主要有四方面：一是開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)不涉及的相關(guān)內(nèi)容，共10項。如清單中關(guān)于“海域使用權(quán)許可”和海洋工程方面的許可，鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)不涉及海域。

二是不具備專業(yè)資質(zhì)、人員力量不足，共6項。如賦權(quán)可由鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)直報事項清單中“醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展戒毒脫癮治療許可”，該許可事項為對特殊專科醫(yī)療機(jī)構(gòu)的許可，開發(fā)區(qū)不具備專業(yè)資質(zhì)。

三是有部分事項已由省級部門委托市級部門運(yùn)行，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，不可再進(jìn)行二次委托，共8項。

四是仍有少數(shù)事項由省、市直接負(fù)責(zé)辦理，共13項。

上下聯(lián)動有效推進(jìn)

“全鏈審批”的目的，是為了實現(xiàn)開發(fā)區(qū)涉企投資審批的扁平化、標(biāo)準(zhǔn)化和便利化，做到辦事不出門、不出園。但從實際情況來看，如果得不到上級部門的支持、得不到相應(yīng)的權(quán)力，要想推行“全鏈審批”，難度相當(dāng)大。改革必須得到省、市兩級的大力支持。

應(yīng)當(dāng)說，江蘇省和鎮(zhèn)江市有關(guān)部門在這個問題上是非常開明的。從2016年開始，就積極指導(dǎo)鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)編制全國第一張國家級開發(fā)區(qū)“全鏈審批”賦權(quán)清單。2017年1月，在全省簡政放權(quán)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境評價大會暨行政審批制度改革經(jīng)驗交流現(xiàn)場會上，將這項改革拋出，提出了《鎮(zhèn)江（國家級）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)賦權(quán)清單（征求意見稿）》，在全省范圍內(nèi)征求意見。按照清單，所涉及的權(quán)力事項共計322項大項（455項子項）。

在此基礎(chǔ)上，又于2017年3月以江蘇省行政審批制度改革聯(lián)席會議辦公室印發(fā)《關(guān)于征求國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)賦權(quán)清單（征求意見稿）的通知》，再次書面征求省級各相關(guān)部門意見，將賦權(quán)清單事項減至242項。

2017年6月底，經(jīng)江蘇省政府常務(wù)會議研究通過，江蘇省人民政府正式印發(fā)《省政府關(guān)于公布國家級開發(fā)區(qū)全鏈審批賦權(quán)清單的決定》，7月14日正式對外公布。依照法定程序賦予國家級開發(fā)區(qū)220項設(shè)區(qū)市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其中，行政許可204項，其他行政權(quán)力16項。賦權(quán)開發(fā)區(qū)直接審批事項清單160項、賦權(quán)開發(fā)區(qū)分支機(jī)構(gòu)審批事項清單32項。

為做好賦權(quán)工作，鎮(zhèn)江市政府專門出臺了《關(guān)于扎實做好接權(quán)放權(quán)工作的意見》，文件中對市級部門如何放權(quán)、鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)各職能部門如何接權(quán)等作出了明晰和規(guī)范的要求，要求各市級部門做好接放權(quán)事前、事中、事后的評估和指導(dǎo)工作。

正是得到了省、市兩級政府的大力支持，和各相關(guān)職能部門的密切配合，實行上下聯(lián)動，鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)的“全鏈審批”才得以正式實施。毫無疑問，改革對于開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，將起到十分重要的作用。

深化改革需頂層設(shè)計

作為一項新生事物，“全鏈審批”改革從運(yùn)行幾個月來的實際情況看，效果不錯，作用非常明顯。不僅企業(yè)和投資者反映良好，職能部門也普遍認(rèn)為，改革對緩解部門壓力、減輕部門工作量起到了積極作用。更重要的是，大大提高了政府的運(yùn)行效率，降低了運(yùn)行成本，有效改善政府形象，提高政府的公信力。

由于改革具有很強(qiáng)的超前性，一些制度、法規(guī)還很難適應(yīng)改革的需要、跟上改革的步伐，特別是由政策、法規(guī)等賦權(quán)的項目，在具體操作過程中，也會存在一些如何賦權(quán)、如何審批、如何規(guī)避風(fēng)險的問題。

具體表現(xiàn)在四個方面。一是鎮(zhèn)江經(jīng)開區(qū)范圍內(nèi)不涉及的相關(guān)內(nèi)容，試點和探索可能就不具有借鑒和參考性，如何擴(kuò)大試點范圍，需要有關(guān)方面認(rèn)真考慮。

二是由于不具備專業(yè)資質(zhì)、人員力量不足，一些許可事項試點過程中也會遇到一些麻煩，產(chǎn)生一些很難逾越的矛盾。

三是有部分事項已由省級部門委托市級部門運(yùn)行，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，不可再進(jìn)行二次委托，能否在改革中繼續(xù)委托，需要上級有關(guān)部門賦權(quán)。

四是仍有少數(shù)事項由省、市直接負(fù)責(zé)辦理，如出海船舶戶口簿核發(fā)、出入境人員、裝卸貨物或者物品許可等，如何納入“全鏈審批”范疇，也是一個值得思考的問題。

因此，要想讓“全鏈審批”取得更好效果，僅靠江蘇省和鎮(zhèn)江市兩級賦權(quán)還不夠，特別是涉及條口上的權(quán)力。而這些權(quán)力，又往往是通過立法和行政規(guī)章的方式確定下來的，地方無權(quán)改變。所以，首先國家層面應(yīng)當(dāng)對相關(guān)的權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)一和集中，并依據(jù)實際情況，繼續(xù)加大下放力度，給地方更大的改革空間。

同時，對涉及專業(yè)性強(qiáng)的事項，要指定專門機(jī)構(gòu)和人員，參與到“全鏈審批”之中，避免再走“回頭路”；要堅持“誰審批、誰負(fù)責(zé)”、“誰主管、誰監(jiān)管”、“誰行權(quán)、誰擔(dān)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實監(jiān)管責(zé)任，切實加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；另外，要加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)對接，特別要針對開發(fā)區(qū)人手較少，部分事項承接困難的問題，在編制等方面實行跨層級調(diào)整，將編制資源向基層政府傾斜。

（作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江新區(qū)管委會、鎮(zhèn)江市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）endprint