何佩云

新的發(fā)展布局將帶動江蘇發(fā)展優(yōu)勢的重塑，促進各地轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，探索發(fā)展新路，實現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟向功能區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、區(qū)域同質(zhì)競爭向協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。

多年以來，蘇南、蘇中、蘇北的概念，成為外界論及江蘇區(qū)域發(fā)展三大板塊格局的常識。2017年以來，江蘇省決策層提出一系列新的省內(nèi)區(qū)域發(fā)展構(gòu)想，這一系列構(gòu)想被稱為“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，打破了蘇南、蘇中、蘇北的地理分界和行政壁壘，重塑了江蘇經(jīng)濟地理版圖，推動區(qū)域走向融合發(fā)展。用時任江蘇省委書記李強的話來說，江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已到了新階段，推動“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略盡快落地、落到實處，目的是以新的發(fā)展布局帶動全省發(fā)展優(yōu)勢重塑。

那么，“1+3”是如何提出的？其具體內(nèi)涵何在？實現(xiàn)的抓手又在哪里？

“不合時宜”的傳統(tǒng)劃分

本世紀(jì)初，依據(jù)區(qū)域發(fā)展不平衡、梯度特征明顯的實際狀況，江蘇省重新界定了蘇南、蘇中、蘇北三大板塊的范圍，將南京、鎮(zhèn)江與蘇州、無錫、常州一起納入蘇南板塊，將長江以北的南通、揚州、泰州沿江三市從“大蘇北”中劃出，作為一個整體明確為蘇中板塊，徐州、淮安、鹽城、連云港、宿遷五市作為蘇北板塊。

在交通不發(fā)達(dá)、新技術(shù)革新未出現(xiàn)的情況下，以產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的概念來劃分蘇南、蘇中、蘇北，有其合理性和必然性，但蘇北“跟隨者”的姿態(tài)始終難以改變。近年來隨著高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)全省，江蘇的經(jīng)濟地理格局已發(fā)生很大變化。

5月10日，江蘇省在宿遷召開蘇北發(fā)展座談會，研究探索蘇北新一輪發(fā)展方向和重點時，提出了要跳出地理劃分，對全省發(fā)展格局進行重新研究，實施重點功能區(qū)戰(zhàn)略。會上提出了“1+3”重點功能區(qū)的雛形。

“1”是指揚子江城市群戰(zhàn)略，是以沿江八市為主體，打造城市群的集群發(fā)展，既是江蘇發(fā)展工業(yè)的“主戰(zhàn)場”，也是全省經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”。

“3”分別為：沿海經(jīng)濟帶（南通、鹽城、連云港等沿海三市，主攻現(xiàn)代海洋經(jīng)濟和臨港產(chǎn)業(yè)，是江蘇的潛在增長極）；徐州淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市（徐州為主，拓展江蘇發(fā)展縱深）；江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)（淮安、宿遷全境以及揚泰鹽的部分縣域，打造江蘇的中心生態(tài)花園，發(fā)揮其生態(tài)優(yōu)勢、生態(tài)競爭力）。

揚子江城市群中，江南五市大部分地區(qū)和江北三市城區(qū)是國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，江北沿江地區(qū)是省級重點開發(fā)區(qū)域，這兩類區(qū)域的主體功能定位就是承載工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)的核心區(qū)域，將揚子江城市群作為江蘇工業(yè)經(jīng)濟的“主戰(zhàn)場”和經(jīng)濟發(fā)展的“主動力”，豐富了這一地區(qū)的主體功能內(nèi)涵。

“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略指出在連云港、鹽城、南通建設(shè)沿海經(jīng)濟帶，主要發(fā)展沿海經(jīng)濟、臨港經(jīng)濟，不僅符合主體功能要求，也更好地體現(xiàn)了國家沿海開發(fā)、陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略意圖。

徐州是國家級重點開發(fā)區(qū)域，按照主體功能定位要提高對周邊地區(qū)乃至中西部的影響力?！?+3”功能區(qū)戰(zhàn)略進一步明確了徐州淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市的戰(zhàn)略定位，有助于切實發(fā)揮徐州對淮海經(jīng)濟區(qū)的引領(lǐng)輻射作用。

“1+3”戰(zhàn)略改變了什么

新的發(fā)展布局將帶動江蘇發(fā)展優(yōu)勢的重塑，促進各地立足不同的基礎(chǔ)條件和資源稟賦，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，探索發(fā)展新路，實現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟向功能區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、區(qū)域同質(zhì)競爭向協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。簡單來說，是梳理、挖掘各個區(qū)域的特色，進行差異化、協(xié)同化發(fā)展。

通過這樣的布局和功能重構(gòu)，將改變之前蘇北地區(qū)僅僅作為產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的被動接受者、發(fā)展上的“跟隨者”的現(xiàn)狀。同時，蘇北能夠跳出原來的區(qū)域局限和路徑依賴，放開手腳、集中力量，做“自己應(yīng)該干、能夠干，也能夠干得好的事情”，走差異化、特色化發(fā)展路徑。

比如，同為蘇北地區(qū)，淮安和宿遷如今被劃為“江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”，注重“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，今后要著力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟，深度挖掘旅游業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)門檻，吸引優(yōu)質(zhì)資源和高端要素。

“1+3”戰(zhàn)略，重在“+”，不僅是板塊之間，每個功能區(qū)內(nèi)部也要“+”，進而形成一個全省域“開放融合、協(xié)同發(fā)展”的大生態(tài)系統(tǒng)。揚子江城市群戰(zhàn)略的提出正是秉持了這一宗旨。

蘇南地區(qū)作為江蘇發(fā)展的先行區(qū)，主要承接上海輻射，對蘇中、蘇北地區(qū)輻射效應(yīng)有限。蘇中與蘇南雖然近年來融合步伐加快，但要素流通仍然不足，城市協(xié)調(diào)仍然不足，蘇北受蘇南輻射作用更弱。打造揚子江城市群，江蘇的一個重要戰(zhàn)略意圖，是要打破三大板塊的地理分界和行政壁壘，使蘇南蘇中進一步融合起來，沿江城市實現(xiàn)一體發(fā)展，發(fā)揮更大作用，形成更為強大的經(jīng)濟增長核，更好輻射、帶動和支撐包括蘇北腹地在內(nèi)的其他區(qū)域發(fā)展。

在提出“1+3”戰(zhàn)略構(gòu)想后，江蘇省決策層在不同場合多次提及要深刻理解“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略的豐富內(nèi)涵，著力做好“+”字大文章。這里的“+”，不是區(qū)域的簡單相加，而是建立在放大優(yōu)勢、強化功能、彰顯特色基礎(chǔ)之上，能夠通過生態(tài)水系、功能特色、基礎(chǔ)設(shè)施、體制機制的鏈接，形成一個功能互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動、融合融通的江蘇發(fā)展共同體。

戰(zhàn)略落地重在龍頭

發(fā)揮不同地區(qū)的功能作用，關(guān)鍵是要解決部分蘇北地區(qū)的發(fā)展之道，如果相對落后的蘇北地區(qū)不能通過新的區(qū)域功能布局得以較快發(fā)展，區(qū)域功能化發(fā)展就不能算成功。特別要指出的是，部分蘇北地區(qū)發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟，并不是不要工業(yè)化，也不是不發(fā)展制造業(yè)，而是要發(fā)展有特色的有利于彰顯本地生態(tài)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，避免簡單地接受蘇南淘汰產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

毫無疑問，重構(gòu)江蘇區(qū)域功能布局，揚子江城市群的形成與發(fā)展起著龍頭與核心的作用，發(fā)展條件也更為成熟。這里不僅將形成超大規(guī)模城市群，而且在發(fā)展功能上對江蘇全省乃至長江流域都起到帶動作用。重要的是，要從更加開闊的視角和尊重市場機制的思維來謀劃這一區(qū)域長遠(yuǎn)的發(fā)展。其中，最關(guān)鍵的是要把揚子江城市群按照創(chuàng)新發(fā)展高地和創(chuàng)新要素集聚區(qū)來加以建設(shè)打造。

揚子江城市群不應(yīng)是蘇南蘇中沿江城市的簡單集合，也不僅僅在于放大城市群的效應(yīng)，更大的意義在于利用這一獨特的城市高度密集的沿江走廊，全面對接上海，聯(lián)動整個長江經(jīng)濟帶，集聚高端創(chuàng)新要素，形成一個創(chuàng)新活動異常活躍、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)高度繁榮、創(chuàng)新驅(qū)動成為主力的創(chuàng)新功能區(qū)。

治理能力三大考驗

“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略的實施對政府治理能力提出了更高要求。盡管“1+3”戰(zhàn)略給出了經(jīng)濟集中和生態(tài)安全的戰(zhàn)略圖景，但要實現(xiàn)這一藍(lán)圖，并規(guī)避不同功能區(qū)財富累積能力差異帶來的社會不公風(fēng)險，江蘇需要打好治理政策的“組合拳”。政府的治理手段主要包括空間干預(yù)性政策、公共服務(wù)均衡性政策和基礎(chǔ)設(shè)施連通性政策三個方面。

空間干預(yù)性政策方面，按照主體功能區(qū)和“1+3”功能區(qū)格局，加快出臺配套的人口、投資、土地、財稅等差異化區(qū)域政策，探索制定各功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單；加快完善空間規(guī)劃體系，推進“多規(guī)合一”，促進各類規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，確?！?+3”功能區(qū)戰(zhàn)略實施中各部門“心往一處想，勁往一處使”。

公共服務(wù)均衡性方面，加快完善省級財政一般性轉(zhuǎn)移支付制度，對生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)的基本運轉(zhuǎn)和社會建設(shè)剛性支出進行補助，對生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入給予支持；加強區(qū)域間基本公共服務(wù)制度的銜接，促進基本公共服務(wù)在省內(nèi)無障礙流轉(zhuǎn)。

此外，還需要創(chuàng)新干部政績考核制度，對于工業(yè)化集聚和創(chuàng)新經(jīng)濟為主的地區(qū)，要增加發(fā)展質(zhì)量、GDP和財稅貢獻(xiàn)的考核，為全省經(jīng)濟增長和財富累積做更大貢獻(xiàn)；對于生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)，要淡化GDP考核，突出發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護、富民增收等指標(biāo)，把當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的注意力和工作重心加快引導(dǎo)到新的發(fā)展路子上。

（作者單位：南京大學(xué)城市與資源學(xué)系）endprint