□ 張新華

☆社會治理創(chuàng)新☆

“楓橋經(jīng)驗”與社會治理創(chuàng)新

□ 張新華

“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好。”[1]產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代初期浙江省諸暨縣的“楓橋經(jīng)驗”，是新中國成立以來幾代中國共產(chǎn)黨人持續(xù)探索化解基層社會矛盾、推進社會治理創(chuàng)新的重要成果，是我們黨治國理政的寶貴歷史經(jīng)驗。

一、回歸“楓橋經(jīng)驗”的最初文本

之所以提出這個問題，在于“楓橋經(jīng)驗”從提出到當(dāng)下經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)換與發(fā)展的過程。研究“楓橋經(jīng)驗”首先應(yīng)該回到問題的原點，以探究事物與現(xiàn)象的本源。

1963年11月20日，毛澤東對時任公安部長謝富治在二屆全國人大四次會議上的發(fā)言稿的批語中指出：“諸暨的好例子，要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做?！盵2]這里說的“好例子”，根據(jù)《建國以來毛澤東文稿》第十冊此批語下的解釋：指浙江省諸暨縣的經(jīng)驗，最基本的一條就是發(fā)動群眾，通過說理斗爭，制服敵人，把“一個不殺，大部不抓”的內(nèi)部肅反的方針推廣到用來處理社會主義教育運動中揭發(fā)出來的有破壞活動的地、富、反、壞分子。[3]暫且不論具有特定指向的“內(nèi)部肅反”、“社會主義教育運動”和“地、富、反、壞分子”等歷史現(xiàn)象和謝富治本人后來的結(jié)局如何，毛澤東之所以要向各地推廣這一做法，在于其“發(fā)動群眾”“說理斗爭”這兩個根本點。這是“楓橋經(jīng)驗”最初、最本來的做法。1964年元旦和2月25日，毛澤東前后兩次又在公安部相關(guān)的報告與指示上做了肯定性的批示[4]。這足見毛澤東對“楓橋經(jīng)驗”的高度重視。

根據(jù)毛澤東的批語，1964年1月14日，中共中央在《關(guān)于依靠群眾，加強人民民主專政，把絕大多數(shù)四類分子改造成新人的指示》中批轉(zhuǎn)了“楓橋經(jīng)驗”。指示批評了其時一些地區(qū)與“楓橋經(jīng)驗”相悖的作法與現(xiàn)象，即“有不少同志不善于發(fā)動群眾，依靠群眾力量，通過說理斗爭，去制服敵人，對他們實行專政，而習(xí)慣于單純依靠公安、司法機關(guān)，采取簡單的辦法去解決問題?！盵5]所以，指示強調(diào)“我么們應(yīng)當(dāng)基本上實行‘一個不抓，大部（百分之九十五以上）不捉’，依靠群眾力量，把絕大多數(shù)的四類分子改造成為新人的方針?！盵6]事實上，這正是毛澤東一貫的堅定主張。1963年11月15日，即在批轉(zhuǎn)“楓橋經(jīng)驗”的前幾天，毛澤東在會見外賓時就明確表示：對付反革命分子等，“我們主要不靠捉人殺人，主要靠批評教育，就是用教育的方法改造人。我們相信依靠群眾是可以把他們教育改造好的?！盵7]

以上材料表明，即使在強調(diào)階級斗爭的歷史條件下，毛澤東依然突出了以“發(fā)動群眾”和“說理斗爭”的方式來最大限度就地化解社會矛盾，這樣“對于人民群眾和社會主義事業(yè)更為有利”[8]。這三點構(gòu)成了“楓橋經(jīng)驗”最本來的基本內(nèi)容。

二、調(diào)動一切積極因素的“楓橋經(jīng)驗”

調(diào)動一切積極因素，化消極因素為積極因素，是毛澤東一貫的思想。革命如此，建設(shè)也是如此。

1956年4月，毛澤東提出社會主義建設(shè)需要處理好的十大關(guān)系，其中心思想也是要努力把黨內(nèi)黨外、國內(nèi)國外的一切積極的因素，直接的、間接的積極因素，全部調(diào)動起來，把我國建設(shè)成為一個強大的社會主義國家。社會主義改造基本完成以后，我國階級關(guān)系和社會政治生活發(fā)生了重大變化。正確處理好這些關(guān)系，成為調(diào)動一切積極因素為社會主義服務(wù)的重要問題。關(guān)于革命與反革命，《論十大關(guān)系》肯定了鎮(zhèn)壓反革命是必須的，要繼續(xù)清查反革命，分清敵我；但認(rèn)為反革命已經(jīng)大為減少，主張鎮(zhèn)反要少捉少殺，對反革命分子給予生活出路和自新的機會，做好其轉(zhuǎn)變工作。關(guān)于是與非，與人民內(nèi)部矛盾有關(guān)，重申了“懲前毖后，治病救人”的方針?？梢郧宄乜吹?，《論十大關(guān)系》一文中的論述已經(jīng)孕育了其后正確處理人民內(nèi)部矛盾這一社會政治生活主題的重要思想。

《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》（1957年2月27日）對人民內(nèi)部矛盾的論述，首先從理論的層面，漸次分析了社會主義社會的基本矛盾——兩類社會矛盾——人民內(nèi)部矛盾——解決人民內(nèi)部矛盾的方法即“團結(jié)——批評——團結(jié)”，然后從實際的層面分別論述了涉及人民內(nèi)部矛盾中經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)和社會生活方面的若干重大問題。毛澤東主張：凡屬于思想性質(zhì)的問題，凡屬于人民內(nèi)部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法，批評的方法，說服教育的方法去解決，而不能用強制的、壓服的方法去解決；在我們這樣大的國家里，有少數(shù)人鬧事，不值得大驚小怪；為了從根本上消滅發(fā)生鬧事的原因，必須堅決地克服官僚主義，很好地加強思想政治教育，恰當(dāng)?shù)靥幚砀鞣N矛盾。

需要指出的是，《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》公開承認(rèn)我們的人民政府“同人民群眾之間也有一定的矛盾。這種矛盾包括國家利益、集體利益同個人利益之間的矛盾，民主同集中的矛盾，領(lǐng)導(dǎo)同被領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾，國家機關(guān)某些工作人員的官僚主義作風(fēng)同群眾之間的矛盾。這種矛盾也是人民內(nèi)部的一個矛盾?！盵9]毛澤東在講話中特別指出：“在一般情況下，人民內(nèi)部的矛盾不是對抗性的。但是如果處理得不適當(dāng)，或者失去警覺，麻痹大意，也可能發(fā)生對抗?！盵10]新中國建立以來的歷史表明，毛澤東的這種判斷及其所體現(xiàn)的憂患意識是有深厚的現(xiàn)實社會基礎(chǔ)的。

顯而易見，從十大關(guān)系的提出到正確處理人民內(nèi)部矛盾都是旨在正確應(yīng)對進入社會主義社會后出現(xiàn)的新的社會矛盾及其存在的問題，以最大限度地調(diào)動一切積極因素建設(shè)社會主義國家。前述“楓橋經(jīng)驗”的最初文本表明正是這一思想在社會層面尤其是基層社會治理中的運用與總結(jié)。

三、“楓橋經(jīng)驗”轉(zhuǎn)換與拓展

“楓橋經(jīng)驗”從形成、提出、推廣至今已有50多年的歷史實踐。有論者梳理了“楓橋經(jīng)驗”50年來的演進與發(fā)展，認(rèn)為：20世紀(jì)60年代初到70年代末，“楓橋經(jīng)驗”是改造“四類分子”的經(jīng)驗；20世紀(jì)80年代初到21世紀(jì)頭10年，“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展成為社會治安綜合治理的經(jīng)驗；21世紀(jì)頭十年開始，“楓橋經(jīng)驗”逐步成為社會管理綜合治理的經(jīng)驗。[11]從階級斗爭年代的“對敵”改造到社會轉(zhuǎn)型時期的社會治安防范，再到新世紀(jì)頭十年嚴(yán)格來說應(yīng)該是2013年黨的十八屆三中全會以來的創(chuàng)新社會治理，前述“楓橋經(jīng)驗”最基本的三點要義都蘊含其中。

“發(fā)動群眾”是毛澤東思想活的靈魂——群眾路線的應(yīng)有之義。就第一階段而言，不論是“內(nèi)部肅反”還是開展“社會主義教育運動”亦或是“文革”十年，發(fā)動群眾尤其是發(fā)動和依靠底層工農(nóng)大眾始終是黨開展各項工作最基本的方針。就第二階段而言，隨著改革開放特別是社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展帶來的社會轉(zhuǎn)型，對內(nèi)對外開放，社會流動增大，經(jīng)濟利益多元化，新興社會階層從數(shù)量和種類上的大量涌現(xiàn)，社會管理中社會治安問題日漸凸顯，為此更必須發(fā)動社會成員來參與社會治安的綜合治理。就第三階段而言，建立在我國綜合國力迅速增長的基礎(chǔ)上，中國特色社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)的五位一體總體布局逐步形成，社會治理創(chuàng)新已經(jīng)成為社會建設(shè)亟待解決的重大理論和實際問題。這需要全社會的關(guān)注與參與，當(dāng)然也仍然離不開“發(fā)動群眾”。

“說理斗爭”，從一定意義上講，也可以看作是“團結(jié)——批評——團結(jié)”的另一種表達(dá)?！耙粋€不殺，大部不抓”是在堅持共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下進行“說理斗爭”的重要選項。即使“文革”期間面對“打倒一切、全面內(nèi)戰(zhàn)”的極端混亂局面，黨和毛澤東依然強調(diào)“要文斗，不要武斗”。十一屆三中全會以來，我們黨告別了以階級斗爭為綱的左傾錯誤，回到了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的正確軌道上來，面對各種紛繁復(fù)雜的社會矛盾乃至社會沖突，也更多地需要運用“說理斗爭”及其類似的方式加以調(diào)解，換一種更委婉的說法就是在“說理”中通過博弈達(dá)到觀點的交流、利益的平衡和關(guān)系的協(xié)調(diào)，這種平衡和協(xié)調(diào)更多地是在民主與法制的基礎(chǔ)上進行的。

“發(fā)動群眾”和“說理斗爭”是為了“對于人民群眾和社會主義事業(yè)更為有利”。毛澤東時代，從十大關(guān)系、正確處理兩類不同性質(zhì)矛盾的理論論述到“楓橋經(jīng)驗”的實踐總結(jié)，絕大多數(shù)論述或舉措都帶有“革命”的色彩，但總體看毛澤東“抓革命”的目的仍然是為了“促生產(chǎn)”。新時期以來，從撥亂反正到社會主義本質(zhì)的提出，從建立社會主義市場經(jīng)濟體制到全面建成小康社會，無不彰顯了“對于人民群眾和社會主義事業(yè)更為有利”這一根本目的的繼承與發(fā)展。

可見，雖然“楓橋經(jīng)驗”提出至今已愈半個世紀(jì)，其內(nèi)涵與外延隨著時代的變遷也經(jīng)歷了轉(zhuǎn)換與拓展，但其核心的精神沒有改變。這是“楓橋經(jīng)驗”得以延續(xù)與發(fā)揚光大的重要前提，也是其持久生命力的緣由所在。所以，2003年11月，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志在全省紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗”40周年大會上提出，要牢固樹立“發(fā)展是硬道理、穩(wěn)定是硬任務(wù)”的政治意識，充分珍惜“楓橋經(jīng)驗”，大力推廣“楓橋經(jīng)驗”，不斷創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，切實維護社會穩(wěn)定。[12]從一定意義上講，珍惜、推廣、創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，就在于“不發(fā)展有不發(fā)展的問題，發(fā)展起來有發(fā)展起來的問題，而發(fā)展起來后出現(xiàn)的問題并不比發(fā)展起來前少，甚至更復(fù)雜了。新形勢下，如果利益關(guān)系協(xié)調(diào)不好、各種矛盾處理不好，就會導(dǎo)致問題激化，嚴(yán)重影響發(fā)展進程?！盵13]這就是“楓橋經(jīng)驗”常講常新的價值所在。

四、“楓橋經(jīng)驗”的當(dāng)代超越

2012年黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在推進中國特色社會主義偉大事業(yè)、加強全面從嚴(yán)治黨的偉大工程、迎接具有新的歷史特點的偉大斗爭中，高度重視社會建設(shè)，社會治理創(chuàng)新進入了一個新的發(fā)展階段，“楓橋經(jīng)驗”也由此實現(xiàn)了新的超越。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。關(guān)于改進社會治理方式，決定指出：堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。決定特別強調(diào)：創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。

就在十八屆三中全會召開的一個月前，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示，強調(diào)各級黨委和政府要充分認(rèn)識“楓橋經(jīng)驗”的重大意義，發(fā)揚優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。習(xí)近平指出，50年前，浙江楓橋干部群眾創(chuàng)造了“依靠群眾就地化解矛盾”的“楓橋經(jīng)驗”，并根據(jù)形勢變化不斷賦予其新的內(nèi)涵，成為全國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟。浙江省各級黨委和政府高度重視學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”，緊緊扭住做好群眾工作這條主線，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要保障。[14]2003、2013年習(xí)近平兩次對“楓橋經(jīng)驗”的肯定，猶如1963年底到1964年初年毛澤東于三個月左右間前后三次批示“楓橋經(jīng)驗”及相關(guān)文件一樣，充分展示了這一經(jīng)驗的歷史價值與現(xiàn)實意義。

從十八屆三中全會決定和習(xí)近平關(guān)于“楓橋經(jīng)驗”的指示看，當(dāng)下社會治理創(chuàng)新突出了新的時代內(nèi)涵。首先，從“發(fā)動群眾”到“系統(tǒng)治理”，強調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與，以實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。其次，從“說理斗爭”到“依法治理、綜合治理、源頭治理”三管齊下，注重創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，把矛盾解決在基層，化解在激化之前乃至消弭在萌芽之中。再次，從“對于人民群眾和社會主義事業(yè)更為有利”到“著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”，以全面推進平安中國建設(shè)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要保障。

十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理創(chuàng)新的一系列重要論述極大地豐富和拓展了毛澤東時代形成的“楓橋經(jīng)驗”。其一，針對當(dāng)下基層許多社會矛盾產(chǎn)生的原因，習(xí)近平強調(diào)“多做打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的事，不搞脫離實際的盲目攀比，不搞勞民傷財?shù)摹児こ獭?、‘形象工程’”[15]，批評形式主義“挖空心思造假來粉飾太平”、官僚主義“不愿幫助繼承和群眾解決實際問題，甚至不愿同基層和群眾打交道，怕給自己添麻煩”。[16]其二，習(xí)近平要求干部要深入基層、深入實際、深入群眾，強調(diào)“越是條件艱苦、困難大、矛盾多的地方，越能錘煉人”，干部要“在改革發(fā)展的主戰(zhàn)場、維護穩(wěn)定的第一線、服務(wù)群眾的最前沿”。[17]其三，習(xí)近平要求要更加注重治理能力建設(shè)，切實“增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家”[18]，強調(diào)“做好維護社會和諧穩(wěn)定工作，做好預(yù)防化解社會矛盾工作，從制度、機制、政策、工作上積極推動社會矛盾預(yù)防化解工作?！盵19]其四，就整個社會層面而言，習(xí)近平強調(diào)“要在全社會樹立法律權(quán)威，使人民認(rèn)識到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，培育社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環(huán)境”[20]。這是從根本上化解社會矛盾的重要前提。其五，習(xí)近平指出創(chuàng)新社會治理“要以促進社會公平正義、增強人民福祉為出發(fā)點和落腳點，加大協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的力度，推動發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！盵21]這樣才能有效地“廣泛匯聚民智，最大激發(fā)民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。”[22]

總之，“楓橋經(jīng)驗”從偏重于階級斗爭到社會治理創(chuàng)新即從“發(fā)動群眾”到社會成員廣泛參與，從“說理斗爭”到依靠法治建立預(yù)防和化解社會矛盾體制，從把問題解決在基層到在此基礎(chǔ)上最大程度地激發(fā)社會活力，貫穿其間的就是黨的群眾路線的基本觀點與工作方法，從一個側(cè)面反映了從毛澤東到習(xí)近平等幾代中國共產(chǎn)黨人治國理政的艱辛探索和成功經(jīng)驗，是我們黨在社會領(lǐng)域融思想與實踐、理論與政策于一體的彌足珍貴的精神財富。

[1]中共中央文獻研究室編：習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月版，第91頁.

[2]建國以來毛澤東文稿第十冊[M].中央文獻出版社1996年8月版，第416頁.

[3]建國以來毛澤東文稿第十冊[M].第416-417頁.

[4]中共中央文獻研究室編.毛澤東年譜（1949-1976）第五卷[M].中央文獻出版社2013年12月版，第300-301頁.

[5]中共中央文件選集（1949年10月-1966年5月）第四十五冊（1964年1月-4月）[M].人民出版社2013年6月版，第16頁.

[6]中共中央文件選集（1949年10月-1966年5月）第四十五冊（1964年1月-4月）[M].第17頁.

[7]中共中央文獻研究室編.毛澤東年譜（1949-1976）第五卷[M].第282頁.

[8]中共中央文件選集（1949年10月-1966年5月）第四十五冊（1964年1月-4月）[M].第17頁.

[9]建國以來毛澤東文稿第六冊[M].第318頁.

[10]建國以來毛澤東文稿第六冊[M].第324頁.

[11]中共紹興市委黨校、紹興市“楓橋經(jīng)驗”研究會編.“楓橋經(jīng)驗”與新城鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新研究[M].中國社會科學(xué)出版社2013年9月版，第31-40頁.

[12]“楓橋經(jīng)驗”：48年的創(chuàng)新與發(fā)展[N].浙江日報2011年04月25日第5版.

[13]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第276頁.

[14]習(xí)近平.把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好把黨的群眾路線堅持好、貫徹好[N].人民日報2013年10月12日第1版.

[15]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第29頁.

[16]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第45頁.

[17]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第63頁.

[18]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第93頁.

[19]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第131頁.

[20]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第213頁.

[21]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第131頁.

[22]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].第403頁.

作 者：重慶行政學(xué)院教授，本刊編輯部主任

責(zé)任編輯：張 波