王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

淺談PPP模式下的城市綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)

王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

探討PPP模式下的城市綜合管廊項(xiàng)目的融資及建設(shè)，總結(jié)了PPP項(xiàng)目的操作模式及城市綜合管廊項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理及經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，希望對(duì)于城市綜合管廊項(xiàng)目在PPP模式下操作運(yùn)營(yíng)有一定的借鑒。

PPP模式；城市綜合管廊

1.引言

近年來我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，促進(jìn)了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的民營(yíng)化，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。綜合管廊建設(shè)在國(guó)內(nèi)是個(gè)新型理念，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施功能集聚、消除“城市蛛網(wǎng)”的視覺污染，創(chuàng)造和諧的城市生態(tài)環(huán)境，項(xiàng)目具有很大的特殊性及深遠(yuǎn)意義。但由于地下綜合管廊建設(shè)前期需要大量資金的投入，政府為了緩解巨大的資金缺口壓力，正在積極探索采用PPP模式進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)。

2.PPP模式的發(fā)展

2.1 PPP的含義

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，就是政府和社會(huì)資本合作。

PPP是為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)的方式，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

2.2 國(guó)外PPP的發(fā)展

在國(guó)外PPP實(shí)踐中， 1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。加拿大自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元。澳大利亞是世界上PPP模式應(yīng)用體系最為成熟的國(guó)家之一,配以現(xiàn)行的政府和社會(huì)資本合作政策,為國(guó)內(nèi)實(shí)施PPP項(xiàng)目提供了統(tǒng)一的框架。

從國(guó)際PPP的實(shí)踐來看，PPP項(xiàng)目成功的核心在于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。

2.3 我國(guó)PPP的發(fā)展和特點(diǎn)

2.3.1 發(fā)展過程。

自十九世紀(jì)八十年代中期PPP引入我國(guó)以來，已經(jīng)在諸如能源、通信等各大領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。PPP在我國(guó)的發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段：萌芽階段(上世紀(jì)80年底至1993年)、探索階段(1993年至2002年)、發(fā)展階段(2003年至2013年)、熱潮階段(2013年至今)。

2.3.2 PPP的優(yōu)點(diǎn)及面臨的困難。

與其他運(yùn)作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點(diǎn)：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏；可以彌補(bǔ)公共部門資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。

PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜；同時(shí)PPP模式一般周期較長(zhǎng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。

2.3.3 發(fā)展PPP項(xiàng)目的意義和前景。

PPP作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，將成為撬動(dòng)財(cái)政的支點(diǎn)，對(duì)基建投資的拉動(dòng)作用將越來越明顯。

PPP不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務(wù)提供模式和項(xiàng)目管理方式的變革，發(fā)展前景非常廣闊。

3.我國(guó)城市綜合管廊建設(shè)高速發(fā)展

3.1 城市綜合管廊的定義

綜合管廊的定義為：“建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施?！逼鋵?shí)就是地下城市管道綜合走廊，即在城市地下建造一個(gè)隧道空間，將電力、通訊，燃?xì)?、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。

3.2 城市綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)背景和發(fā)展意義

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展和城市人口增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)建設(shè)用地緊張、道路交通擁擠、城市基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境污染加劇等問題。城市發(fā)展迫切地向地下尋求空間。綜合管廊避免了由于埋設(shè)或維修管線而導(dǎo)致路面重復(fù)開挖的麻煩，同時(shí)由于管線不接觸土壤和地下水，避免了管線的腐蝕延長(zhǎng)了使用壽命，為規(guī)劃發(fā)展需要預(yù)留了寶貴的地下空間。

推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，是黨中央、國(guó)務(wù)院為適應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，對(duì)于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節(jié)約土地資源、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。

3.3 PPP模式下城市綜合管廊項(xiàng)目的融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理

3.3.1 國(guó)家政策的支持。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會(huì)資本合作機(jī)制（PPP）試點(diǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也特別指出了對(duì)采用PPP模式的地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助方式及金額比例。

2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào))，部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，到2020年計(jì)劃建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)。

3.3.2 以PPP模式進(jìn)行城市綜合管廊項(xiàng)目的融資及建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

采用PPP模式運(yùn)作綜合管廊項(xiàng)目，可以緩解政府資金壓力、引入專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)。以PPP模式運(yùn)作綜合管廊項(xiàng)目，有如下優(yōu)勢(shì)：1、資金方面：采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，與社會(huì)資本合作成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)仁袌?chǎng)化方式融資，可以緩解地方政府債務(wù)壓力；2、技術(shù)方面，由于地下綜合管廊涉及電力、通信、給排水、熱力等各類管線，建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間很可能會(huì)遇到各類技術(shù)問題，需要較強(qiáng)的專業(yè)能力，政府通過PPP模式可引入專業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)對(duì)地下綜合管廊進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)，政府行使監(jiān)管職能，對(duì)社會(huì)資本定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，使得其回報(bào)與績(jī)效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運(yùn)營(yíng)地下綜合管廊。

3.3.3 項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

從部分試點(diǎn)城市開展PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，地下綜合管廊建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴(kuò)容、維修等反復(fù)開挖道路的額外施工浪費(fèi)，減少環(huán)境污染；同時(shí)，在融資方面：在加大財(cái)政投入的同時(shí)，通過特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。發(fā)揮開發(fā)性金融作用，將管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍，支持管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)通過發(fā)行債券、票據(jù)等融資。在回報(bào)機(jī)制方面，采用入廊管線單位交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，確保項(xiàng)目合理穩(wěn)定回報(bào)。

3.3.4 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中需要注意以下幾點(diǎn)問題。

在實(shí)施綜合管廊PPP項(xiàng)目初期，通過政府充分授權(quán)，相關(guān)部門代表政府主持地下綜合管廊的建設(shè)工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)及管理相關(guān)事宜。

其次，確保電力、排水、燃?xì)飧鞴芫€使用單位的多方協(xié)調(diào)配合，明確入廊要求。根據(jù)“保本微利”原則，事先擬定好科學(xué)、合理的定價(jià)方案，從而吸引社會(huì)資本來參與。

在綜合管廊項(xiàng)目中，社會(huì)資本可以通過征收入廊費(fèi)、收取管理維護(hù)費(fèi)用等方式來收回投資并實(shí)現(xiàn)一定盈利。僅通過入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用無法回收投資，政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)立可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，保證社會(huì)資本的基本投資收益。

同時(shí)應(yīng)重視中介機(jī)構(gòu)的作用，中介咨詢機(jī)構(gòu)可彌補(bǔ)政府部門在經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)上的欠缺，幫助政府理順項(xiàng)目邊界條件，保障政府部門的正當(dāng)利益。

3.3.5 保持財(cái)政可持續(xù)性的對(duì)策建議。

綜合管廊項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，其中只有很少部分可以量化，可量化的部分又因規(guī)劃區(qū)內(nèi)許多因素尚待確定，而無法進(jìn)行定量的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

針對(duì)這一特點(diǎn)，提出以下建議：

1.從國(guó)內(nèi)工程實(shí)際案例來看，技術(shù)上一般不存在不可解決的問題。實(shí)施綜合管廊涉及政府部門特別是壟斷行業(yè)的權(quán)力和利益問題，對(duì)現(xiàn)有的部門條塊分割體制沖擊很大，需要政府強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)。

2.綜合管廊作為一種市政基礎(chǔ)設(shè)施，所有權(quán)為國(guó)有。在明確地下空間權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，解決地下空間的規(guī)劃聯(lián)通問題。

3.政府應(yīng)以“經(jīng)營(yíng)城市”的理念，將綜合管廊作為提升城市形象，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、改善投資環(huán)境的工程項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，并制訂相應(yīng)的政策。

4.在目前建設(shè)資金緊張的情況下，整合社會(huì)資源，引導(dǎo)社會(huì)基金、企業(yè)和個(gè)人資本介入，政府對(duì)投資的個(gè)人或企業(yè)予以融資和稅收上的優(yōu)惠，盡可能形成綜合管廊完整的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理運(yùn)作機(jī)制。

5.綜合管廊前期投入額巨大，要避免管線單位將其費(fèi)用轉(zhuǎn)移到管線用戶身上。因此,在公共管廊的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中應(yīng)該由政府采取必要的措施進(jìn)行監(jiān)控。

6.綜合管廊的收費(fèi)定價(jià)應(yīng)該是兼顧考慮多種因素的定價(jià)方法。收費(fèi)定價(jià)機(jī)制的合理性應(yīng)以保障社會(huì)總體效益最大化、相關(guān)各方的享受的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)相匹配為最終判斷標(biāo)準(zhǔn)。

建設(shè)城市綜合管廊，實(shí)際上是一個(gè)以新的社會(huì)化的管理方式、管理體制代替舊有的管理制度的變革，目前正處于探索、試驗(yàn)階段。

[1]城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范．中國(guó)計(jì)劃出版社，2015

[2]王恒棟,薛偉辰著. 綜合管廊工程理論與實(shí)踐.北京: 中國(guó)建筑工業(yè)出版社, 2012

[3]王亦虹,潘敏，尹貽林主編. 雙贏之道.天津大學(xué)出版社, 2016

[4]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào)

[5]《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》財(cái)建[2014]839號(hào)

[6]《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào)