□ 趙定東 袁麗麗

城鎮(zhèn)化過程中村改居居民社會(huì)保障公正性問題分析

□ 趙定東 袁麗麗

城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革背景下產(chǎn)生的村改居居民處在農(nóng)村人與城市人之間的尷尬境地。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度及現(xiàn)階段的土地征用補(bǔ)償及社保政策，導(dǎo)致了村改居居民在土地補(bǔ)償及其基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面都存在著制度設(shè)計(jì)不公和實(shí)施措施不力等問題。村改居居民社會(huì)保障公正性較差影響著城鎮(zhèn)化目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。在頂層設(shè)計(jì)上注重保障水平的底線公平以及保障方式的多樣性，應(yīng)是我國(guó)當(dāng)前解決村改居居民社會(huì)保障公正性問題的基本理路。

城鎮(zhèn)化 村改居居民 土地補(bǔ)償 社會(huì)保障 公正性

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是當(dāng)代中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最大轉(zhuǎn)型。這一過程由于利益極其巨大、復(fù)雜與多元，會(huì)激發(fā)大量社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，因此，如何保證這一進(jìn)程的公正性，如何維護(hù)好保障好村改居居民的切身利益，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的同步實(shí)現(xiàn)，便成為了執(zhí)政黨、各級(jí)政府和廣大民眾最為關(guān)心的問題。[1](P4)

眾所周知，自1958年城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始形成，至2016年9月19日全國(guó)普遍推出戶籍制度改革方案，中國(guó)農(nóng)村與城市之間經(jīng)歷了近60年的差異化發(fā)展，也導(dǎo)致了如今城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平和社會(huì)保障理念嚴(yán)重隔離的二元局面。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是有效改變這種城鄉(xiāng)二元狀態(tài)的必經(jīng)之路，但城鎮(zhèn)化也同時(shí)意味著一部分農(nóng)民將失去土地保障。在農(nóng)村傳統(tǒng)戶籍制度下，農(nóng)民的利益保障是一種土地保障，主要表現(xiàn)為土地對(duì)農(nóng)民生活、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的支撐。村改居居民一旦失去土地，其保障利益只能依靠國(guó)家新的制度設(shè)計(jì)加以彌補(bǔ)，也即以社會(huì)保障彌補(bǔ)土地的利益缺失是維持村改居居民社會(huì)保障水平的可行方式。就此而言，在村改居居民失去土地獲得土地補(bǔ)償和改變保障方式的過程中，公正性是維護(hù)村改居居民合法權(quán)益的重要指標(biāo)，也是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的首要原則。村改居居民的社會(huì)保障在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中既處于原動(dòng)力地位也是城鎮(zhèn)化的防護(hù)網(wǎng)。

現(xiàn)實(shí)的問題是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中許多村改居居民的處境比較尷尬。在身份上他們已經(jīng)屬于市民，但是在生活方式、收入結(jié)構(gòu)乃至在社會(huì)保障方式上他們?nèi)詫⒃谖磥磔^長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)與農(nóng)民相近，如果不能隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程真正融入到城市中，村改居居民將會(huì)成為影響中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最大障礙。村改居居民可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵在于如何成功完成土地保障的替代，因?yàn)樵谑ネ恋刂巴恋厥寝r(nóng)民的底線保障，城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)只有找到優(yōu)于土地保障的其他保障方式，才能有效地體現(xiàn)社會(huì)保障的公正性。同樣，單純的土地補(bǔ)償金不能滿足村改居居民的可持續(xù)性發(fā)展，只有通過合理的土地利益補(bǔ)償加公正的社會(huì)保障制度的雙層保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民由村改居居民向城鎮(zhèn)居民的真正轉(zhuǎn)化。村改居居民公正性的社會(huì)保障有利于促進(jìn)其順利融入城市進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，土地補(bǔ)償金可以維持村改居居民社會(huì)保障后期的可持續(xù)性，防止逆城市化的噴井式現(xiàn)象的出現(xiàn)。

失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金和村改居居民的社會(huì)保障設(shè)計(jì)是目前可以保護(hù)村改居居民完成人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)的兩大支柱。其中土地補(bǔ)償金改革是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的顯性措施，而社會(huì)保障政策變革是保證失地農(nóng)民社會(huì)保障水平可持續(xù)性的隱性措施，二者缺一不可，二者相互作用才能切實(shí)推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障的公正性。而如何推進(jìn)村改居居民在這兩個(gè)環(huán)節(jié)得到公正性對(duì)待，構(gòu)成了本文研究的關(guān)鍵。

二、“土地?fù)Q保障”的公正性理念問題

國(guó)內(nèi)不少學(xué)者如鄭雄飛、王瑞雪等都提出了用“土地?fù)Q社?！钡姆椒▉斫鉀Q村改居居民的社會(huì)保障問題，認(rèn)為“土地?fù)Q保障”有利于完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障制度，該制度創(chuàng)新契合了“土地是農(nóng)民社會(huì)保障”這一主流觀點(diǎn),部分解決了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后地價(jià)增值分配問題,有助于遏制被征地農(nóng)民盲目攀比等非理性消費(fèi)行為。[2-4]但是在本文看來，這種方法雖然有效卻是不準(zhǔn)確的，這實(shí)際是對(duì)社會(huì)保障公正性的誤讀，因?yàn)橄硎苌鐣?huì)保障是每一個(gè)公民應(yīng)有的基本權(quán)利。我國(guó)憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力時(shí)有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，獲得社會(huì)保障是每一個(gè)公民的合法權(quán)利，毫無疑問，村改居居民同樣擁有這種權(quán)利。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，由于諸多制度政策原因，土地既是農(nóng)民收入的重要來源，也成為了農(nóng)民基本的保障支柱，但不能就此而輕易提出“土地?fù)Q社?！?，將土地看成為農(nóng)民社會(huì)保障的替代，這種說法有損公正性，是一種城鄉(xiāng)二元思維定式。正確的提法應(yīng)該是土地續(xù)保障。

“土地?fù)Q保障”與“土地續(xù)保障”雖然只有一字之差，但二者具有實(shí)質(zhì)區(qū)別，會(huì)導(dǎo)致在村改居過程中出現(xiàn)兩種明顯不同的有關(guān)土地補(bǔ)償金的換算理念與方法。其中，“土地?fù)Q保障”主張將失地農(nóng)民與土地完全割裂開來,用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為其建立社會(huì)保險(xiǎn)；而“土地續(xù)保障”主張將農(nóng)民原有的土地作為基礎(chǔ)，將農(nóng)民的社會(huì)保障水平提升起來。土地補(bǔ)償金是對(duì)失地農(nóng)民失去土地和融入城市生活的成本補(bǔ)償，也是作為社會(huì)保障金持續(xù)性繳費(fèi)的基礎(chǔ)。公正合理的土地補(bǔ)償金既是維護(hù)村改居居民的社會(huì)保障權(quán)利，也是有效避免社會(huì)保障制度碎片化的一種有效途徑?，F(xiàn)階段我國(guó)大部分失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金偏低，土地補(bǔ)償金不足以支持村改居居民向市民順利轉(zhuǎn)化，這是我國(guó)各地城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的最普遍的問題。即使不考慮在土地補(bǔ)償金發(fā)放過程的層層截留以及最終究竟有多少能真正發(fā)放到失地農(nóng)民手中的問題，我國(guó)征地補(bǔ)償方式也有待改善。

按照土地?fù)Q保障的思維，目前城鎮(zhèn)化過程中土地征用是按照土地原用途產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算征地補(bǔ)償金，而不是按土地的市場(chǎng)價(jià)值。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償一般包括按土地前三年平均產(chǎn)值的4-6倍計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)，6-10倍計(jì)算安置人口補(bǔ)助費(fèi)，青苗和附著物補(bǔ)償金三個(gè)部分。雖然土地屬于集體所有，但由于諸多原因?qū)е略谕恋剞D(zhuǎn)讓的實(shí)際過程中大部分失地農(nóng)民并沒有參與土地補(bǔ)償方案的討論過程，同時(shí)按照目前有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)償金原則上也歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，失地農(nóng)民只能得到安置人口補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。雖然在實(shí)踐中大部分土地補(bǔ)償費(fèi)也劃歸農(nóng)民個(gè)體所有，并使部分區(qū)域的農(nóng)民短期內(nèi)集聚了大量財(cái)富，但由于我國(guó)農(nóng)民的土地在使用過程中產(chǎn)出率較低，其社會(huì)保障水平較城市居民又長(zhǎng)期處于較低水平，這使得村改居居民很難維持其城市化后的社會(huì)保障的可持續(xù)性。因?yàn)榘凑兆罡咄恋匮a(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)用只能維持農(nóng)村居民7年左右的正常消費(fèi)，若將這些補(bǔ)償全部投入社會(huì)保障也只能領(lǐng)到相當(dāng)于城市最低生活保障的三分之一水平的養(yǎng)老金。[5]正如文貫中所言，農(nóng)民不能憑借土地財(cái)富進(jìn)入到城市，城鎮(zhèn)化造成的土地被廉價(jià)收回對(duì)農(nóng)民來說是極不公正的。[6]這種缺乏公正的補(bǔ)償機(jī)制嚴(yán)重影響了村改居居民社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

土地續(xù)保障是一種基于保障失地農(nóng)民生活可持續(xù)性的理念，在當(dāng)前它可以按照完全市場(chǎng)化原則，通過完善我國(guó)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制來進(jìn)行。按照完全市場(chǎng)化原則進(jìn)行土地價(jià)值評(píng)估國(guó)外有許多可供我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)在土地征用方面是維護(hù)被征地者利益的，美國(guó)憲法規(guī)定對(duì)于私有土地非有合理補(bǔ)償不得私自征用，并且有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，不論是政府還是私人必須以市場(chǎng)價(jià)值或者高于市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償征用土地，政府征用土地時(shí)必須滿足公共目的的要求。英國(guó)不僅保護(hù)被征地者的利益還設(shè)有專門的土地法庭，當(dāng)談判雙方不能達(dá)成共識(shí)或者出現(xiàn)土地利益糾紛時(shí)可以交由土地法庭進(jìn)行裁決。德國(guó)也有土地法庭，補(bǔ)償金以官方公布的交易價(jià)格為準(zhǔn)，且規(guī)定補(bǔ)償金不能拖欠必須在一個(gè)月之內(nèi)給付。日本的土地征用也是按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，不僅包括土地補(bǔ)償金還有對(duì)可能產(chǎn)生的附帶性損失補(bǔ)償?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家都遵循以土地的市場(chǎng)價(jià)值給予失地者補(bǔ)償，補(bǔ)償方式更為公正，有助于更好地維護(hù)被征地者的利益。

上述國(guó)家與我國(guó)相比，雖然土地制度不同，但也可以從這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中借鑒改變?cè)械牟还a(bǔ)償方式的經(jīng)驗(yàn)。土地續(xù)保障的補(bǔ)償方式可以在補(bǔ)償機(jī)制的過程中體現(xiàn)出來：一是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)公正，應(yīng)該賦予土地應(yīng)有的價(jià)值?？紤]到我國(guó)土地并不是私人所有，最公正的方法是以土地的保障價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償失地農(nóng)民損失，不僅包括土地在農(nóng)民手中的使用價(jià)值，還應(yīng)包括各項(xiàng)附帶價(jià)值如生活、住房、失業(yè)等補(bǔ)貼，這既是對(duì)失地農(nóng)民的尊重也是對(duì)土地國(guó)家所有的尊重；二是可以學(xué)習(xí)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，成立單獨(dú)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)和被征地者可以有效維護(hù)自身利益的土地法庭，作為失地者利益的第三方保護(hù)機(jī)制；三是針對(duì)在土地補(bǔ)償問題中許多人提出集體所有制容易出現(xiàn)土地補(bǔ)償金被截留或挪用現(xiàn)象，造成補(bǔ)償金不能量化到失地農(nóng)民本人的問題，應(yīng)該建立專門的監(jiān)督與投訴部門，這些部門應(yīng)獨(dú)立于涉及征地過程中的人和部門，最好是由農(nóng)民和失地農(nóng)民推舉產(chǎn)生；四是失地農(nóng)民的利益應(yīng)由法律維護(hù)，應(yīng)該從立法的高度確定公正的土地補(bǔ)償制度，使失地農(nóng)民在維護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)有法可依。只有這樣，才能從根本上保障農(nóng)民的土地利益，進(jìn)而完成土地續(xù)保障的使命。

三、社會(huì)保障制度的公正性設(shè)計(jì)問題

村改居居民是中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的特殊群體?？疾飚?dāng)前全國(guó)各地的實(shí)踐，目前有關(guān)這一群體社會(huì)保障的制度選擇與設(shè)計(jì)方面還處于初步探索階段，主要存在著三種社會(huì)保障的方式：一是繼續(xù)保持農(nóng)村的社會(huì)保障方式，如江西九江市；二是單獨(dú)建立屬于村改居居民的社會(huì)保障體系，如湖北宜都市；三是加入城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系，如浙江杭州市。需要指出的是，建立單獨(dú)的社會(huì)保障體系容易造成保障制度的碎片化，不同群體保障方式的差異還有可能形成城、鄉(xiāng)、村改居三元的局面，違背城鄉(xiāng)一體化的初衷。就此而言，村改居居民既然在戶籍上成為城市居民且失去了土地保障，不能回到原農(nóng)民的保障方式中，那么選擇與城市居民一樣的社會(huì)保障體系，既符合城鎮(zhèn)化要求又能避免社會(huì)保障制度的碎片化，這也成為多數(shù)地方有關(guān)村改居居民社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的主要方向。

在現(xiàn)實(shí)中村改居居民多數(shù)都加入了城市社保，但是這一群體的城市融入情況卻不容樂觀，多數(shù)逐漸淪為社會(huì)弱勢(shì)群體。顯然，這種群體性弱勢(shì)地位的加深不全是個(gè)人因素造成的，而是社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)造成的。對(duì)村改居居民而言，影響其融入城市生活最大的影響因素是養(yǎng)老、就業(yè)、住房、最低生活四個(gè)方面的保障。就此而言，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要有序推進(jìn)村改居，真正實(shí)現(xiàn)村改居居民的城鎮(zhèn)化，就必須以既有城市居民社會(huì)保障制度為參考，高度重視村改居居民社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的公正性。

1.村改居居民的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比有較大的差異性

村改居居民在融入城市的過程中一般會(huì)加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是否公正是影響村改居居民融入城市的重要指標(biāo)。2014年2月27日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[7]，村改居居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也變成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并是社會(huì)保障制度完善的過程，但是企事業(yè)單位的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障待遇水平與村改居居民加入的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度差別很大，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體執(zhí)行和利益分配過程中存在許多不公正問題需要得到重視。

表1 城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

如表1*表1數(shù)據(jù)來源于2013年至2016年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，表中沒有標(biāo)記單位的人數(shù)的單位為(萬人)，基金單位為(億元)。表3、4數(shù)據(jù)由表2計(jì)算得出。所示，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)從2012年到2015年的差異是巨大的，兩種制度參保人數(shù)雖然有差距但差距并不是很大。我國(guó)城鎮(zhèn)職工人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鄉(xiāng)居民人口數(shù)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率自然要小于城鎮(zhèn)職工。我國(guó)每年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出數(shù)額只占城鎮(zhèn)職工的7%左右，既使考慮到兩類制度養(yǎng)老金繳納水平的差異，7%的比例也違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度理應(yīng)具有的縮小收入差距維護(hù)社會(huì)公正的原則。如果從保險(xiǎn)基金支出與參保人數(shù)的比例計(jì)算，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民在人均養(yǎng)老金收入方面的差距明顯(見表2)。從表中看，我國(guó)城鎮(zhèn)職工每年領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金2012年為5115元，2015年則為7299元，而同期城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金則分別只有238元、419元。城鎮(zhèn)職工與村改居居民在步入老年后面臨如此巨大的養(yǎng)老收入差距，這無疑嚴(yán)重違反了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)公正性的追求。

表2 城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金收入

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

進(jìn)而，如果從城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民內(nèi)部養(yǎng)老基金收入與基金支出的數(shù)據(jù)比較看(見表3)就能發(fā)現(xiàn)這種差距的根源。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，從2012年至2015年，我國(guó)每年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支出占收入的比例都是低于城鎮(zhèn)職工的，也就是說城鄉(xiāng)居民繳納養(yǎng)老金的回報(bào)率低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金的回報(bào)率。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平本來就低于城鎮(zhèn)職工，而回報(bào)率也低于城鎮(zhèn)職工，這就解釋了當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金收入差距如此大的原因。根據(jù)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)比，同樣可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)村改居居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面并沒有得到與城鎮(zhèn)職工一樣的公正對(duì)待，這種制度設(shè)計(jì)不利于縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度維護(hù)社會(huì)公平正義的目標(biāo)。

表3 城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支出占收入比例

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

與同處于不公正地位的參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原城市居民相比，村改居居民中的老年人不能參加工作沒有收入來源，只能通過土地補(bǔ)償金和領(lǐng)取微薄的養(yǎng)老金度日；有工作能力的中年人即使找到工作并參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，但受前期繳費(fèi)缺陷的影響，年老時(shí)所領(lǐng)取的養(yǎng)老金也一定會(huì)低于原城市居民的養(yǎng)老金；對(duì)于剛參加工作的村改居年輕人來講，在融入城市的過程中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，與原城市居民相比他們?cè)诰蜆I(yè)技能和人脈方面都處于不利地位，這種不利地位會(huì)減少他們對(duì)養(yǎng)老保障的投入?？傊?，從村改居居民與城市居民不同年齡段的比較來看，村改居居民不論在哪個(gè)年齡階段相對(duì)于城市居民都處于弱勢(shì)地位。在一個(gè)社會(huì)共同體中出于公平正義的目的，弱勢(shì)群體應(yīng)當(dāng)有權(quán)利得到政府提供的特別支持以及關(guān)心和尊重，[8](P163)然而，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國(guó)家并沒有針對(duì)村改居居民在養(yǎng)老保障中的弱勢(shì)地位提供必要的幫助或者財(cái)政補(bǔ)貼，沒有對(duì)村改居居民的養(yǎng)老保障承擔(dān)更多的責(zé)任。國(guó)家只有在政策設(shè)計(jì)上解除村改居居民養(yǎng)老的后顧之憂，才有使其順利融入城市，幫助他們實(shí)現(xiàn)城市化的真正轉(zhuǎn)型。

2.村改居居民的醫(yī)療保障過低

村改居居民在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后，其所享受的醫(yī)療保險(xiǎn)也轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)(也有極少數(shù)村改居居民自愿選擇新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn))。對(duì)于村改居居民而言，享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)后，他們的醫(yī)療待遇雖然有了一定的提高，但與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)相比仍存在較大的差異。國(guó)家政策規(guī)定城鎮(zhèn)職工在繳費(fèi)達(dá)到一定年限且在法定退休年齡后不再需要繳費(fèi)就可以享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)則沒有這個(gè)保護(hù)政策，必須年年繳費(fèi)，否則就不能享受醫(yī)療保險(xiǎn)，這種政策傾斜是極不公正的。社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的作用在于保障不同收入人群都能平等地享受醫(yī)保的幫助，公正的政策應(yīng)該保證人們享受平等的權(quán)利，甚至是應(yīng)該傾斜于弱勢(shì)群體，但我國(guó)城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民在所享有的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇之間的差異顯然違背了對(duì)公正性的追求。如表4，2011年至2015年期間，雖然我國(guó)城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)職工人均享受醫(yī)保數(shù)額的比例差距，從1∶8.5逐步縮小到了1∶4.4，但是享受資金的額度上的差距卻從2011年1405元增加到了2015年的2135元，差距在逐年增大。

表4 2011年至2015年城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民人均享受醫(yī)保資金額

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

在醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷制度中，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)只能報(bào)銷住院和國(guó)家規(guī)定的病種費(fèi)用，掛號(hào)門診及未住院費(fèi)用都要患者自己承擔(dān)。醫(yī)療自付費(fèi)用的壓力會(huì)使村改居居民輕易不去醫(yī)院就醫(yī)，造成村改居居民對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)睦寐瘦^低。這顯然也違背了社會(huì)保障制度的公正性原則，不僅是對(duì)村改居居民社會(huì)保障的不公正性對(duì)待，也不符合我國(guó)“三保合一”的社會(huì)保障制度追求。

從城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度內(nèi)部來看，以家庭為單位與原城市居民相比較，原城鎮(zhèn)居民中的老人多為城鎮(zhèn)職工退休人員，多數(shù)不用繼續(xù)繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。大部分家庭成員都加入了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，只有兒童學(xué)生需要繳納醫(yī)保費(fèi)用，而國(guó)家對(duì)兒童、學(xué)生的醫(yī)保優(yōu)惠頗多。反觀村改居居民家庭，只有少數(shù)成員加入了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)者，這意味著村改居居民家庭中有多個(gè)年齡階段的人需要繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。村改居居民繳費(fèi)能力要低于原城鎮(zhèn)居民，但村改居居民卻成了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的繳納主力軍。[9]從周欽等人對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保受益公平性的實(shí)證研究中可以發(fā)現(xiàn)，按比例報(bào)銷的醫(yī)療保險(xiǎn)制度造成了“低收入群體總體‘補(bǔ)貼’高收入群體”的不合理現(xiàn)象。看似公正的報(bào)銷制度卻造成了結(jié)果的不公正，這是我國(guó)醫(yī)療保障制度改革過程中應(yīng)該注意避免的問題。

3.村改居居民的住房保障存在政策性缺陷

村改居居民無疑對(duì)于住房有著最為迫切的需求，因?yàn)檫@一人群在農(nóng)村已經(jīng)沒有了立足之地，只能隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市生活。但是城市的住房門檻不是村改居居民可以輕易跨越的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照《土地管理法》有關(guān)土地征用的最高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，2011年我國(guó)政府征用農(nóng)民土地的價(jià)格約為4.5萬元/畝，而開發(fā)商購(gòu)置土地時(shí)的價(jià)格平均為131萬元/畝，[10]也就是說，村改居居民失去土地后僅獲得了土地實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值的3.44%的土地補(bǔ)償金。而這也意味著村改居居民在進(jìn)入城市后并沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)買城市商品房。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)政府在征地后會(huì)給村改居居民安排住房，但是多數(shù)地區(qū)特別是2010年以前的征地中并沒有對(duì)村改居居民進(jìn)行必要的住房安排，政府也沒有給予任何住房保障政策。[11]村改居居民的宅基地被國(guó)家以低價(jià)征用后，卻不得不以高價(jià)再次購(gòu)買住房，這是我國(guó)征地制度及住房保障政策的不公正表現(xiàn)。

此外，從微觀層面看，村改居居民與原城市居民間的差異非常大，如果以家庭為單位城市居民一般都有住房公積金，在購(gòu)房時(shí)的壓力要小一些。村改居居民在城市中沒有容身之地，住房需求非常迫切，卻沒有住房公積金減輕購(gòu)房負(fù)擔(dān)；如果是貸款型住房村改居居民的償還能力要低于原城市居民，因?yàn)槭芙逃健⒓夹g(shù)能力、人脈環(huán)境等因素的影響村改居居民的收入要低于原城市居民，村改居居民要時(shí)刻承受擔(dān)心銀行收回房子的壓力；政府針對(duì)城市中的弱勢(shì)群體和低收入者有安排經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等政策，卻沒有為住房需求更為迫切的村改居居民提供在住房政策上的實(shí)質(zhì)性幫助。[12-13]

4.村改居居民的就業(yè)弱勢(shì)化趨勢(shì)明顯

村改居居民能否在城市中順利就業(yè)是村改居居民能否真正融入城市完成城鎮(zhèn)化的決定性因素,關(guān)系著其基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各方面的可持續(xù)發(fā)展。村改居居民在原生活方式中不擔(dān)心就業(yè)，也不存在失業(yè)問題，但是失去土地后的村改居居民意味著同時(shí)失去了維持生計(jì)的工作。進(jìn)入城市后村改居居民必須同城市未就業(yè)人員一樣尋找工作，但是受生活習(xí)慣和接受不同教育的影響，村改居居民在尋找工作機(jī)會(huì)和適應(yīng)工作的過程都要比一般城市居民更加困難。從自身?xiàng)l件看，原城市居民從小接受的就是城市中各項(xiàng)工作的培訓(xùn)，村改居居民因?yàn)橛型恋刈鳛榫蜆I(yè)保障，對(duì)城市中不同性質(zhì)的工作缺乏了解，進(jìn)入城市后也缺乏相關(guān)技能的培訓(xùn)，在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，能做的工作也是一些原城市中人不愿意做的工作，不只收入偏低而且還經(jīng)常會(huì)受到各種歧視。從外部環(huán)境看，政府也沒有針對(duì)促進(jìn)村改居居民就業(yè)的鼓勵(lì)政策，這使得原本就處于弱勢(shì)地位的村改居居民更難順利就業(yè)。當(dāng)前村改居居民中最難實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要是4050人員，因?yàn)樵谑ネ恋刂斑@部分人大多從事的是跟務(wù)農(nóng)有關(guān)的工作，對(duì)城市工作需要的技能完全不了解，接受再培訓(xùn)的能力也低，所以這些人的就業(yè)問題更加難以解決。雖然原城市中的4050失業(yè)人員的再就業(yè)也較為困難，但是很多地方政府至少在幫助這部分群體盡力進(jìn)行就業(yè)幫助或者提供社保補(bǔ)貼，而村改居居民在面對(duì)這些幫扶救助政策時(shí)卻被卻之門外。如山東省濟(jì)南市平陰縣《2017年4050社保補(bǔ)貼新標(biāo)準(zhǔn)與申請(qǐng)條件》中，就明確規(guī)定了申請(qǐng)者必須是下崗工人，而且是進(jìn)行登記了的4050人員。[14]村改居居民原來并不在城市生活也不在城市就業(yè)，自然不屬于下崗工人，也不能滿足失業(yè)登記的要求。雖然不同城市的具體申請(qǐng)條件不同，卻也大同小異實(shí)際是在政策上將村改居居民排斥在外的。以此而論，不論是從村改居居民自身原因還是外部環(huán)境分析，當(dāng)前村改居居民的就業(yè)前景都不容樂觀。

綜上可以看出，對(duì)村改居居民而言，在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)等社會(huì)保障項(xiàng)目中村改居居民皆沒有得到公正性的對(duì)待，村改居居民與原城市居民的養(yǎng)老保障相比處于弱勢(shì)地位。無論是在制度最初的設(shè)計(jì)還是實(shí)施過程中都沒有保證制度的公正性，影響著村改居居民進(jìn)一步完成人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

四、簡(jiǎn)單的結(jié)論及可能的政策修正建議

通過上述分析，本文至少有三點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：第一，土地?fù)Q保障的行為方式可能導(dǎo)致未來我國(guó)村改居居民社會(huì)保障水平出現(xiàn)可持續(xù)性問題，其中土地補(bǔ)償金的現(xiàn)有計(jì)算方式是其中最主要的影響因素；第二，相對(duì)于城市居民，村改居居民的基本社會(huì)保障項(xiàng)目的公正性比較差，因此其社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上處于“半城市化”狀態(tài)，這種狀態(tài)又可能衍生出諸多新的不公正性；第三，村改居居民社會(huì)保障不公正性的主要根源在于各種政策設(shè)計(jì)機(jī)制的不完善。

就此而言，必須在制度的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制上進(jìn)一步完善對(duì)村改居居民的社會(huì)保障保護(hù)。除去上文已經(jīng)指出的部分外，本處重點(diǎn)補(bǔ)充兩個(gè)方面的建議。

第一，以合理的土地補(bǔ)償方式保證村改居居民公正的社會(huì)地位

對(duì)村改居失地農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償不是國(guó)家的照顧政策而是失地農(nóng)民本應(yīng)享有的權(quán)利，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金是維持其短時(shí)期內(nèi)生活水平不降低和作為村改居居民社會(huì)保障可持續(xù)性繳費(fèi)的資金，不公正的補(bǔ)償方式會(huì)阻礙村改居居民向城市的順利融入?？紤]到我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)差異大，補(bǔ)償方式也不盡相同，可以計(jì)算各地區(qū)的生活消費(fèi)需求線，以生活消費(fèi)需求為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金作為失地農(nóng)民維持日常生活的資金，這樣才能保證其生活水平在征地后不降低；對(duì)于失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榇甯木泳用窈蟮纳鐣?huì)保障需求則要分層次有側(cè)重地進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)兒童及學(xué)生重視醫(yī)療與教育保障的資金投入，青年與中年重視醫(yī)療與失業(yè)保障和就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)老年人則要承擔(dān)醫(yī)療和養(yǎng)老責(zé)任。這樣政府用部分土地補(bǔ)償金對(duì)不同的人承擔(dān)不同的保障責(zé)任不僅可以提高對(duì)土地補(bǔ)償金的利用效率，減輕政府的壓力，也可以提高村改居居民的保障水平，使村改居居民各個(gè)年齡階段的人都可以有一定的優(yōu)勢(shì)，而不至于在融入城市的過程中各個(gè)階段都處于弱勢(shì)地位。這種補(bǔ)償方式最好是以家庭為單位的，土地征用后用土地補(bǔ)償金建立以家庭為單位的土地賬戶，在政府的指導(dǎo)或者政府直接作用下用土地賬戶的資金有側(cè)重點(diǎn)的為家庭不同成員購(gòu)買不同的社會(huì)保障。土地補(bǔ)償金不足以支付的地方應(yīng)該增加政府的責(zé)任對(duì)村改居居民進(jìn)行政策幫助。

第二，通過改進(jìn)村改居居民參與制度保證公正性

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不論是失地農(nóng)民的失地過程還是獲得土地補(bǔ)償金時(shí)失地農(nóng)民都沒有作為參與主體進(jìn)行協(xié)商或者談判，轉(zhuǎn)為村改居居民的過程也是在國(guó)家戶籍制度改革政策下的被動(dòng)行為，沒有自發(fā)的選擇享受社會(huì)保障的權(quán)利和參與維護(hù)自身社會(huì)保障的公正性。村改居居民不能參與到與自身利益相關(guān)的政治活動(dòng)中的原因有兩方面，一是因?yàn)榇甯木泳用竦恼螀⑴c意識(shí)和維護(hù)合法權(quán)利的意識(shí)不足，另一方面是我國(guó)現(xiàn)存制度中可供村改居居民參與政治活動(dòng)的途徑有限。針對(duì)自身方面的原因只能通過教育宣傳活動(dòng)增強(qiáng)其參與和維權(quán)意識(shí)，但更重要的是怎樣改革現(xiàn)存制度，擴(kuò)大和開辟村改居居民的制度化參與途徑。可以借鑒其他政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，比如建立關(guān)于村故居居民的雙向信息共享系統(tǒng)，將政府對(duì)村改居居民的補(bǔ)償和安置規(guī)劃等信息在信息系統(tǒng)中共享，村改居居民可以對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)和表達(dá)自己的利益需求，利用信息科技增強(qiáng)政府與村改居居民之間的互動(dòng)。在頒布政策和對(duì)村改居居民進(jìn)行社會(huì)保障安排之前可以增加聽證環(huán)節(jié)，畢竟不是所有的村改居居民都會(huì)使用信息技術(shù)參與制度。為增強(qiáng)聽證制度的有效性可以進(jìn)行必要的聽證補(bǔ)貼以吸引村改居居民的參與意愿，鼓勵(lì)村改居居民積極表達(dá)利益訴求。必須做好聽證會(huì)后期的信息整合工作，重視聽證過程中得到的信息和建議。還要建立便捷的信訪途徑以供村改居居民在權(quán)益受損或?qū)χ贫却嬖诶Щ髸r(shí)向政府求助，具體的設(shè)計(jì)路徑要以便捷、服務(wù)于村改居居民為主。通過多種途徑促進(jìn)村改居居民參與到其社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)中，可以及時(shí)了解村改居居民存在的問題和對(duì)政策的看法，有利于增強(qiáng)其社會(huì)保障制度的公正性。

總之，當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中村改居居民面臨的社會(huì)保障的不公正性問題需要政府加以重視并妥善予以解決。在公正性的制度設(shè)計(jì)中不論是城鄉(xiāng)差別還是地域差別都是允許存在的，但差別不等同于差距，中國(guó)特色社會(huì)主義制度下的社會(huì)保障特色應(yīng)體現(xiàn)在保障方式的多樣性上而不是保障水平的差距上。制度設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)公正性，只有合乎公正的社會(huì)保障制度才能維護(hù)好社會(huì)的公平正義。

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(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

作者：趙定東，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向：社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策；袁麗麗，杭州師范大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：社會(huì)保障。郵編：311121

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民利益訴求型態(tài)及其治理機(jī)制研究”(15ASH011)的階段性成果。

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1243(2017)06-0073-007