王喆　王琛偉　李紅娟

歷經(jīng)近40年高速發(fā)展，粵港澳已經(jīng)形成了十分龐大的經(jīng)濟(jì)體量和唇齒相依的密切關(guān)系。2016年粵港澳大灣區(qū)人口6600多萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)總量1.4萬(wàn)億美元，消費(fèi)市場(chǎng)2萬(wàn)億元人民幣。借助軌道交通和高快速路網(wǎng)，大灣區(qū)的城市群盡在1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈之內(nèi)。新的時(shí)代背景下，如何進(jìn)一步深化粵港澳合作，打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，更好地引領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全方位開(kāi)放，已經(jīng)成為擺在面前的歷史任務(wù)。

一、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略意義

粵港澳三地?cái)y手共建大灣區(qū)，合力打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，是國(guó)家特定發(fā)展條件下的時(shí)代任務(wù)，承載著國(guó)家多重戰(zhàn)略功能。它既是粵港澳區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要構(gòu)成與動(dòng)力引擎；同時(shí)，也是國(guó)家借助港澳國(guó)際窗口實(shí)施開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要探索，是建設(shè)“一帶一路”戰(zhàn)略樞紐、構(gòu)建“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”雙向平臺(tái)的重要區(qū)域支點(diǎn)；此外，還是成功實(shí)踐“一國(guó)兩制”、構(gòu)建港澳經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展動(dòng)力、提升港澳民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感和向心力、實(shí)現(xiàn)港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的重要舉措。

（一）完善區(qū)域戰(zhàn)略版圖、探尋發(fā)展新動(dòng)能的重要實(shí)踐

近年來(lái)，國(guó)家依托城市群規(guī)劃重構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作有序推進(jìn)，2017年將全部完成我國(guó)“十三五”規(guī)劃中19個(gè)城市群的規(guī)劃編制任務(wù)。其中，有別于京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等其他國(guó)家層面的區(qū)域發(fā)展概念，粵港澳大灣區(qū)城市群的特點(diǎn)不僅在于其面向海洋、承載更多對(duì)外開(kāi)放功能，更重要的意義是打破了原有行政區(qū)劃上的“兩制”界限，是以制度創(chuàng)新為主線、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的粵港澳合作升級(jí)版，是立足新的時(shí)代背景和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需求對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略版圖進(jìn)行的整體規(guī)劃與優(yōu)化完善。

此外，打造粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群的另一層戰(zhàn)略價(jià)值，是要發(fā)揮好高端區(qū)域在國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的核心功能與引領(lǐng)作用，提升大灣區(qū)在泛珠三角地區(qū)發(fā)展中的輻射帶動(dòng)能力，并向中南、西南、東南延伸，形成輻射東南亞、南亞的重要經(jīng)濟(jì)支撐帶，進(jìn)而提升本地經(jīng)濟(jì)對(duì)外部市場(chǎng)、資源的掌控能力，為國(guó)家培育發(fā)展新動(dòng)能提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展模式的戰(zhàn)略選擇

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型迫切需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展模式，改變資金“脫實(shí)向虛”狀況，跨越“中等收入陷阱”。這既需要尖端的科研和技術(shù)人才，鼓勵(lì)人才脫穎而出的機(jī)制，高度國(guó)際化的對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)，還須同資本市場(chǎng)和創(chuàng)新活動(dòng)相結(jié)合。而大灣區(qū)內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)整合，正好具備上述條件，有望為國(guó)家跨越“中等收入陷阱”探索示范效應(yīng)。

（三）對(duì)接“一帶一路”、構(gòu)建雙向平臺(tái)的重要支點(diǎn)

在全球經(jīng)濟(jì)一體化大趨勢(shì)下，我國(guó)同國(guó)際社會(huì)的互聯(lián)互動(dòng)空前緊密。在快速融入全球化的同時(shí)，我國(guó)也積極參與和推動(dòng)全球治理體系變革進(jìn)程，“一帶一路”成為我們向世界提出的最重要合作設(shè)想，也是迄今受到最廣泛歡迎的國(guó)際公共產(chǎn)品。粵港澳大灣區(qū)應(yīng)憑借其特殊的歷史文化、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以及科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、航貿(mào)物流及創(chuàng)業(yè)孵化中心等功能，發(fā)揮好“一帶一路”特別是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的“新支點(diǎn)”功能，成為國(guó)家探索開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的試驗(yàn)田，成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體，提升我國(guó)在全球價(jià)值鏈中的地位。

二、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）如何在“兩種制度”下實(shí)現(xiàn)有效跨境協(xié)調(diào)

港澳與內(nèi)地城市在政府功能、規(guī)劃內(nèi)涵及執(zhí)行力等方面都有不同，行政程序亦存在較大差異。例如，香港一直沒(méi)有類似內(nèi)地綜合性的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，其“策略規(guī)劃”主要是為人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本要素，更多側(cè)重于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，與內(nèi)地城市的“五年規(guī)劃”差別較大。如何協(xié)調(diào)政府間“游戲規(guī)則”上的差異，成為當(dāng)前必須解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

（二）如何在“三個(gè)關(guān)稅區(qū)”實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素高效流通

粵港澳分屬三個(gè)不同經(jīng)濟(jì)體和關(guān)稅區(qū)，區(qū)內(nèi)人員、資金、貨物及信息等要素在三地間并不能自由流通，存在邊界管理。三地的關(guān)稅水準(zhǔn)、資金流通制度、投資開(kāi)放程度、對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策也有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。這意味著粵港澳大灣區(qū)城市群的經(jīng)濟(jì)合作只能是有限度的合作。未來(lái)如何突破這些限制，取決于大灣區(qū)制度創(chuàng)新與跨境管理模式上的突破。

（三）如何在“三個(gè)法律體系”下構(gòu)建深度融合的法律基礎(chǔ)

粵港澳在立法理念、法律原則及法律規(guī)定上有很大差異，且缺乏行之有效的區(qū)際司法協(xié)助制度，導(dǎo)致三地在平行訴訟、文書送達(dá)、調(diào)查取證、法院的認(rèn)可和執(zhí)行上存在諸多困境。同時(shí)，粵港澳深度合作的協(xié)商機(jī)制缺乏相應(yīng)憲法依據(jù)，糾紛解決機(jī)制行政色彩較濃，主要靠政府間互相禮讓來(lái)解決問(wèn)題，缺乏法律和制度保障。

（四）如何在跨境多中心區(qū)域內(nèi)推進(jìn)城市群錯(cuò)位發(fā)展

雖然四方簽署的《大灣區(qū)框架協(xié)議》要求粵港澳三地在產(chǎn)業(yè)分工上錯(cuò)位發(fā)展。但目前只有廣東省確定了總體定位，尚未見(jiàn)到9個(gè)城市的細(xì)分角色。此外，城市群中各城市經(jīng)濟(jì)功能的形成和演變有其獨(dú)特規(guī)律，更多的是市場(chǎng)競(jìng)合的結(jié)果，而非按照政府規(guī)劃邏輯發(fā)展。因此，大灣區(qū)城市群能否沿《大灣區(qū)框架協(xié)議》確定的方向發(fā)展，能否形成區(qū)域協(xié)同互動(dòng)發(fā)展的良性格局，仍存在一定的不確定性。

（五）如何打消部分人群對(duì)粵港澳融合發(fā)展的疑慮

目前，港澳民間層面對(duì)大灣區(qū)城市群建設(shè)的戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足。部分香港人對(duì)進(jìn)一步融合存在疑慮，擔(dān)心香港在融合發(fā)展中會(huì)失去自身空間，擔(dān)心互聯(lián)互通與要素便捷流通會(huì)對(duì)“兩制”造成破壞。這些問(wèn)題從根本上來(lái)源于港澳市民對(duì)自身利益的擔(dān)憂。要解決這些問(wèn)題，必須充分考慮對(duì)港澳市民的利益保障，加快釋放民生紅利。同時(shí)，在香港還需要消弭政治因素的人為阻撓。

三、推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的政策建議

市場(chǎng)化，是粵港澳三地最大的優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)，也是大灣區(qū)形成的根本動(dòng)力?！白屖袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用”是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展建設(shè)必須遵循的一條核心原則。應(yīng)堅(jiān)決避免使用行政命令整合大灣區(qū)資源要素，強(qiáng)行拉郎配。

（一）重構(gòu)灣區(qū)規(guī)劃版圖，為港澳發(fā)展提供更大平臺(tái)和空間endprint

大灣區(qū)規(guī)劃不應(yīng)僅局限于“9+2”地區(qū)，而要有全球視野和宏闊格局。要打破以往區(qū)域規(guī)劃碎片化的缺憾，著眼更大區(qū)域中的產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，通過(guò)東進(jìn)西拓北擴(kuò)，進(jìn)而將粵港澳與海峽西岸城市群、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群緊密聯(lián)系在一起，形成整個(gè)“環(huán)南海經(jīng)濟(jì)圈”或“華南經(jīng)濟(jì)區(qū)”的空間輪廓概念。在為港澳未來(lái)發(fā)展留足廣闊腹地的同時(shí)，將大灣區(qū)真正建設(shè)成為中國(guó)和平經(jīng)略南海的一個(gè)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（二）深化三地經(jīng)濟(jì)合作，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制高效對(duì)接

在“港深創(chuàng)新及科技園”及“深圳科創(chuàng)園區(qū)”建立試點(diǎn)區(qū)，探索深港科技創(chuàng)新要素?zé)o障礙配置和便利流通，創(chuàng)立更有效率更簡(jiǎn)便的簽證方式和通關(guān)模式。建議深化粵港澳制度對(duì)接，統(tǒng)一地區(qū)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)貿(mào)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)和規(guī)章制度的全面對(duì)接。

（三）建立法律保障機(jī)制，彌合三地法律制度的分歧和差異

盡快建立粵港澳法律體系的相互支援與保障機(jī)制，加強(qiáng)司法協(xié)作，為三地緊密合作提供強(qiáng)有力的法律保障。建議全國(guó)人大加快研究制定《中華人民共和國(guó)統(tǒng)一區(qū)際沖突法》，切實(shí)解決區(qū)際司法協(xié)助問(wèn)題。在條件成熟時(shí)，由三地政府共同制定、發(fā)布和實(shí)施《粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)綱要》。成立粵港澳自由貿(mào)易委員會(huì)和爭(zhēng)端解決中心，創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制和仲裁制度，拓寬經(jīng)濟(jì)糾紛解決渠道。建立粵港澳司法資源共享中心，推動(dòng)三地法院更便捷地分享司法信息。

（四）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多中心治理結(jié)構(gòu)下組織模式

充分利用聯(lián)席會(huì)議、公眾參與等手段，推動(dòng)各地區(qū)、各城市“統(tǒng)一規(guī)劃、分頭實(shí)施、共同監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建議在粵港、粵澳兩個(gè)專責(zé)規(guī)劃小組的基礎(chǔ)上，盡快整合成立由三地城市規(guī)劃行政主官、民間社團(tuán)和企業(yè)組織代表組成的粵港澳規(guī)劃及發(fā)展專責(zé)小組，探討和協(xié)商涉及粵港澳共同利益的空間發(fā)展事務(wù)，制定實(shí)施粵港澳發(fā)展規(guī)劃等。

（五）做實(shí)深港合作文章，發(fā)揮好深港在大灣區(qū)的核心作用

大灣區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵是深港。深港要在粵港澳合作中履行先行先試職責(zé)，共同建設(shè)國(guó)內(nèi)和國(guó)際的金融服務(wù)中心、航運(yùn)物流中心及高科技產(chǎn)業(yè)中心，努力形成“深港經(jīng)濟(jì)共同體”，打造大灣區(qū)發(fā)展的主引擎。建議以前海為突破口，全面深化深港在產(chǎn)業(yè)、科技、教育、文化等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，提升合作水平和層次。促進(jìn)深港在經(jīng)濟(jì)與城市管理方面的政策法規(guī)對(duì)接。建立多渠道多層次制度化的深港合作協(xié)調(diào)機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)與完善深港民間的合作機(jī)制。

（六）充分釋放民生紅利，為港澳提供更廣泛便利政策安排

中央政府及粵港澳三地政府應(yīng)聚焦于重要民生領(lǐng)域，為港人、澳人到珠三角就學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老提供更廣泛便利的政策安排。為讓更多中低收入階層港人受益，建議港府主動(dòng)在制度安排上做出相應(yīng)調(diào)整，例如，研究養(yǎng)老福利與內(nèi)地制度銜接，醫(yī)療券在廣東乃至內(nèi)地更大范圍使用，鼓勵(lì)港生從小學(xué)到大學(xué)自由選擇到內(nèi)地就讀，內(nèi)地與香港文憑互認(rèn)，鼓勵(lì)年輕港人北上創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等。

（七）突出創(chuàng)新發(fā)展，打造全球重要科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心

超常規(guī)布局建設(shè)一批重大科技基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新載體，加強(qiáng)與國(guó)際一流大學(xué)和頂級(jí)科研機(jī)構(gòu)的合作，加快建設(shè)一批引領(lǐng)性研發(fā)機(jī)構(gòu)。加速推進(jìn)大片區(qū)、全產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新生態(tài)鏈布局，打造具備完整產(chǎn)業(yè)鏈條的世界級(jí)創(chuàng)新生態(tài)平臺(tái)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶持資金使用方式，大幅增加創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，借力創(chuàng)投機(jī)構(gòu)評(píng)審機(jī)制，實(shí)施“對(duì)合資格創(chuàng)投機(jī)構(gòu)跟投、成功退出后給予獎(jiǎng)勵(lì)”的政策。

（八）圍繞“一帶一路”，三地?cái)y手在沿線國(guó)家深耕細(xì)作

積極創(chuàng)建國(guó)際對(duì)話交流機(jī)制和合作平臺(tái)，構(gòu)建與全球投資貿(mào)易規(guī)則制度相銜接的營(yíng)商環(huán)境。有針對(duì)性地在大灣區(qū)發(fā)展總部分區(qū)，總部輻射半徑要努力延展至南亞、東南亞和中東、非洲等海上絲路沿線區(qū)域。共同建設(shè)投資項(xiàng)目，搞大型基建、專屬園區(qū)投資，推動(dòng)能源、產(chǎn)能走出去。共同盯住六大通道建設(shè)，與相關(guān)部委簽署《合作備忘錄》，盯住央企推出的大項(xiàng)目，為這些企業(yè)的沿線投資做“側(cè)翼”。共同發(fā)展針對(duì)沿線國(guó)的伊斯蘭金融。

（九）國(guó)家層面要賦予大灣區(qū)更高的規(guī)格和改革權(quán)限

要解決目前粵港澳大灣區(qū)一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要國(guó)家層面出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)方案，并設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建議中央成立副國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的粵港澳大灣區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照推進(jìn)京津冀發(fā)展的思路和格局，來(lái)加強(qiáng)中央層面的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施和政策落地。在實(shí)踐中，要賦予大灣區(qū)重大合作平臺(tái)更多先行先試政策。

（十）推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，解決發(fā)展土地瓶頸問(wèn)題

一方面，香港、廣州、深圳要勇敢的走出去，和泛珠三角地區(qū)、內(nèi)地省市合作，拓展發(fā)展空間。另一方面，也要從大灣區(qū)內(nèi)部挖潛，通過(guò)珠江口東西兩岸聯(lián)合協(xié)作等方式，與江門、中山等土地資源較多的城市開(kāi)展合作，就地就近解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)效率效益雙提升。

（十一）建立多元化、可持續(xù)的區(qū)域合作資金保障機(jī)制

建議粵港澳按照GDP比例，出資設(shè)立粵港澳區(qū)域合作共同基金，促進(jìn)空間規(guī)劃實(shí)施。針對(duì)不同類型地區(qū)的發(fā)展需求，建立不同類型基金，如設(shè)立“粵港澳地區(qū)發(fā)展基金”，促進(jìn)粵東西北等落后區(qū)域加快發(fā)展和追趕步伐，設(shè)立“粵港澳地區(qū)結(jié)構(gòu)基金”，促進(jìn)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困境的地區(qū)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，設(shè)立“粵港澳地區(qū)創(chuàng)新基金”，專項(xiàng)投入于創(chuàng)新體系建設(shè)等。

（本文系2017年深圳市政府重大調(diào)研項(xiàng)目“推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)研究”的階段性成果）

（王喆，國(guó)家發(fā)展改革委體管所副研究員。王琛偉，國(guó)家發(fā)展改革委體管所副研究員。李紅娟，國(guó)家發(fā)展改革委體管所助理研究員）endprint