焦闖

摘 要：本文對(duì)精英組織和精英群體參與產(chǎn)業(yè)脫貧進(jìn)行了闡述，并基于精英牽引，提出金融精準(zhǔn)扶貧效率優(yōu)化對(duì)策建議：提高應(yīng)對(duì)精英捕獲和解決非法集資的能力；提升貧困人口的金融素養(yǎng)；搭建“結(jié)算+信息”金融e平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：精英牽引、金融精準(zhǔn)扶貧、效率優(yōu)化

中圖分類號(hào)：F323.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（8）-0071-05

一、引言

2017年5月31日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》，要求“依托產(chǎn)業(yè)開展資產(chǎn)收益扶貧，選準(zhǔn)本地優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、對(duì)貧困群眾輻射帶動(dòng)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向貧困地區(qū)聚集，帶動(dòng)貧困群眾增收，提高精準(zhǔn)脫貧成效”。2017年6月12日，寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《金融扶貧示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》提出“要將金融工具鏈接在產(chǎn)業(yè)鏈上，以產(chǎn)業(yè)支撐、信用評(píng)級(jí)、財(cái)政引導(dǎo)、擔(dān)保跟進(jìn)、銀行支持、保險(xiǎn)護(hù)航、風(fēng)險(xiǎn)防范和黨建保障為主要任務(wù)，將行政資源、金融資源和市場(chǎng)資源有效鏈接互動(dòng)起來，形成更加管用、更加便利、更加有效的支農(nóng)惠農(nóng)便農(nóng)金融服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制”。2017年6月15日，寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的指導(dǎo)意見》，指出“要將實(shí)施示范帶動(dòng)工程，即建設(shè)百個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧示范村、培育百家扶貧龍頭企業(yè)、培育千家扶貧產(chǎn)業(yè)合作社、發(fā)展萬名致富帶頭人。同時(shí)，引導(dǎo)金融資源向特色產(chǎn)業(yè)集聚”?？偠灾a(chǎn)業(yè)脫貧是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主攻點(diǎn)和關(guān)鍵突破口，作為專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、致富帶頭人等精英組織或精英群體，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助推農(nóng)民脫貧致富具有顯著的牽引作用。正是基于這一點(diǎn)，有必要提升金融支持精英牽引的深度和廣度，通過支持精英參與的具有良好扶貧效果的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以市場(chǎng)化收益讓利于貧困戶，提高貧困戶的經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入和財(cái)政轉(zhuǎn)移收入，不斷增強(qiáng)貧困戶受益的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

2012年6月，國(guó)務(wù)院扶貧辦劃分了14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，主要集中于老少邊區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，但這些地方往往具有獨(dú)特的氣候環(huán)境和自然條件，具有培育特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)前景廣闊。比如，地處六盤山集中連片核心區(qū)的固原市，因其獨(dú)特的高原暖溫帶氣候，冷涼蔬菜、生態(tài)牛羊、邊塞鄉(xiāng)村旅游具有天然比較優(yōu)勢(shì)。依托這類稀缺、特色產(chǎn)業(yè)，形成了一批專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)或種養(yǎng)專業(yè)大戶等精英組織，培育了一批農(nóng)村能人、致富帶頭人等具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)村社會(huì)精英，這類精英組織和精英群體往往成長(zhǎng)于本區(qū)域，對(duì)于本土經(jīng)濟(jì)文化、生態(tài)環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)等具有較好的洞察力，已經(jīng)成為發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的生力軍，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益能夠直接或間接地共享到貧困戶。2017年，寧夏固原市政府采取在本鄉(xiāng)本村現(xiàn)有精英中培育扶持一批、在外出創(chuàng)業(yè)成功人員中召回一批、依托特色產(chǎn)業(yè)引進(jìn)一批的措施，大力培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人。固原市政府印發(fā)了《關(guān)于開展“家鄉(xiāng)要脫貧，我能做些啥”助推脫貧攻堅(jiān)活動(dòng)的實(shí)施方案》，出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員擔(dān)任農(nóng)村“兩個(gè)帶頭人”帶領(lǐng)群眾脫貧致富的實(shí)施辦法》和《關(guān)于落實(shí)“三個(gè)深化”進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村“兩個(gè)帶頭人”工程的通知》，持續(xù)壯大脫貧致富精英群體。

目前，在“窮人跟著精英走”的產(chǎn)業(yè)開發(fā)式扶貧背景下，金融精準(zhǔn)扶貧仍集中于“小貸跟著窮人走”，即主要以小額信貸的形式，聚焦建檔立卡貧困戶，對(duì)于吸收和帶動(dòng)扶貧的項(xiàng)目和組織支持力度明顯不足，映射到具體資金層面，這類精英群體或精英組織參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入不足，產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)模相對(duì)較小，扶貧的帶動(dòng)能力后勁乏力，這也是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧的主要問題所在，需要通過金融精準(zhǔn)扶貧，發(fā)揮精英牽引作用。產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施離不開金融精準(zhǔn)扶貧的支持，金融信貸政策的制定引導(dǎo)資金的流動(dòng)，特別是貸款方向的導(dǎo)向性，直接影響到各個(gè)產(chǎn)業(yè)所能獲取的資金數(shù)量，合理的信貸政策能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)扶貧支持的重點(diǎn)領(lǐng)域提供良好的發(fā)展條件，有利于產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。而金融精準(zhǔn)扶貧政策的制定又是以產(chǎn)業(yè)扶貧為指導(dǎo)，在制定信貸政策時(shí)必須要考慮產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，確保資金流動(dòng)的有效性，防止資金投入到過剩產(chǎn)業(yè)，如果金融扶貧政策制定偏誤，不僅有悖于國(guó)家脫貧攻堅(jiān)工程，也會(huì)增加金融信貸風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查顯示，截至2017年6月末，建立各類擔(dān)?；?4.42億元、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金1.46億元，建檔立卡貧困戶貸款余額22.62億元，扶持經(jīng)營(yíng)狀況良好，樂于扶貧助困且誠(chéng)信守約的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體1100戶作為精英牽引扶貧的實(shí)施主體，為其量身定制“能人貸”、“文旅貸”、“產(chǎn)業(yè)脫貧貸”、“企業(yè)幫扶貸”等近10項(xiàng)信貸產(chǎn)品，貸款余額12.46億元，較年初增加3.76億元，帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)4.07萬人，輻射帶動(dòng)貧困人口4220人。

二、概念界定

本文涉及的概念，主要是精英，精英捕獲和精英牽引，其中“精英牽引”是本文結(jié)合工作實(shí)踐，歸納提煉的一個(gè)概念，主要從精英自身的正向功能出發(fā)，探索精英牽引“帶動(dòng)式”扶貧。

（一）精英

按照農(nóng)村不同領(lǐng)域的精英而言，本文把精英劃分為經(jīng)濟(jì)精英和政治精英（包括宗族精英）。其中經(jīng)濟(jì)精英主要指農(nóng)村地區(qū)的領(lǐng)軍人物，一般擁有較高的企業(yè)家才能、社會(huì)資本和政治資本，在農(nóng)村發(fā)展和市場(chǎng)化浪潮中形成了自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，比如家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)合作社、私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)辦人等。政治精英主要指村干部，亦即村黨支部和村委會(huì)這兩個(gè)正式組織的負(fù)責(zé)人，另外，宗族精英與政治精英高度融合。

（二）精英捕獲（EliteCapture）

經(jīng)濟(jì)學(xué)最先創(chuàng)立的概念，這一概念在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)中被廣泛應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵是指“精英控制和主宰了社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理，使社區(qū)發(fā)展與管理出現(xiàn)了混亂和遭受破壞的現(xiàn)象，精英將社區(qū)變成為自身謀利的小團(tuán)體”。精英，分為權(quán)利精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英，其中權(quán)利精英主要鄉(xiāng)村新政管理者，經(jīng)濟(jì)精英主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的富裕者，社會(huì)精英指從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出去的，具有一定社會(huì)影響力的能人，比如公職人員。世界銀行《2005年世界發(fā)展報(bào)告》討論政府尋租行為時(shí)，用“捕獲（capture）”和“庇護(hù)者-扈從（clientism）”關(guān)系指稱在政策制定中由于不公平信息分布和對(duì)決策的影響，政策向某些集團(tuán)傾斜，從而損害其他集團(tuán)的利益。普惠金融視角下精英捕獲的兩個(gè)視角：一是惠及大眾的金融政策，由于貧困人口金融素養(yǎng)低，精英先知先覺，被精英“偷吃”；二是定向特惠政策下，精英誘惑特定政策受益人，變相讓渡特惠政策，如貸款轉(zhuǎn)移。精英捕獲與“搭便車”不同，后者不排擠他人享受政策的權(quán)益。endprint

（三）精英牽引

本文歸納提煉的一個(gè)新的概念，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界尚未有明確定義，主要針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體、“兩個(gè)帶頭人”、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等精英群體依靠自有資源，以產(chǎn)業(yè)收入、股金分紅等方式幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。按照是否有金融媒介參與，可分為金融媒介參與和非金融媒介參與兩種形式，前者是指金融媒介發(fā)揮作用，信貸支持、利率優(yōu)惠、結(jié)算便利等金融政策服務(wù)及時(shí)導(dǎo)入，解決貧困人口脫貧能力不足與定向信貸扶貧難題。后者是指精英層通過自有資金、市場(chǎng)影響力等要素，非金融媒介的作用下，幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。根據(jù)田野調(diào)查和工作實(shí)踐，近七成的精英牽引是在金融媒介參與下發(fā)生的，本文主要研究金融媒介參與下的精英牽引。

三、精英牽引的運(yùn)行機(jī)制與案例分析

（一）運(yùn)行機(jī)制

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體、“兩個(gè)帶頭人”、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等精英組織和精英群體，通過吸收建檔立卡貧困人口就業(yè)，或者以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地托管、勝出托管等資產(chǎn)收益，或者簽訂幫扶協(xié)議和交易合同等途徑，帶動(dòng)貧困群眾增收脫貧。概括起來，就是按照企業(yè)帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、合作社帶動(dòng)，聯(lián)業(yè)、聯(lián)股、聯(lián)產(chǎn)、聯(lián)營(yíng)的“三帶四聯(lián)”方式，以“土地、資金、勞動(dòng)力”為要素，將建檔立卡貧困人口、精英組織或精英群體、市場(chǎng)有效聯(lián)接起來，形成利益共同體，建立“保底股金+勞務(wù)收入+盈余分紅”的產(chǎn)業(yè)扶貧新機(jī)制。

（二）案例分析

案例1：中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金入股。在不改變中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金用途的情況下，集中起來入股精英牽引的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，貧困戶參與分紅。如，固原市原州區(qū)彭堡鎮(zhèn)惠德村整合109戶貧困戶到戶扶貧資金675.8萬元（每戶扶貧貸款5萬，扶貧項(xiàng)目到戶資金1.2萬）作為貧困戶“股金”入股村“兩委”牽頭成立的惠德村養(yǎng)殖專業(yè)合作社，由合作社組織建設(shè)養(yǎng)雞示范園區(qū)，統(tǒng)一發(fā)展蛋雞養(yǎng)殖，年底為貧困戶按股分紅。

案例2：土地和自有資金入股。如，固原市張易鎮(zhèn)宋洼村是原州區(qū)土地股份制改革試點(diǎn)村，該村注冊(cè)成立了土地股份專業(yè)合作社，組織群眾以土地或自有資金方式入股合作社參與股份制經(jīng)營(yíng)，采取“租金保底、盈余分紅”的辦法分配收益，每年從當(dāng)年的盈余中提取10%的公積金（公益金）和20%的風(fēng)險(xiǎn)基金，建立了“土地變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東、收益有分紅”的新型經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

案例3：村集體資產(chǎn)入股。如，隆德縣將高速公路工程部贈(zèng)予村集體的“項(xiàng)目部”折價(jià)入股合作社，利潤(rùn)提留10%作為公積公益金、10%作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、10%作為設(shè)施折舊和管理費(fèi)，剩余的70%按照股份分紅。

案例4：信貸資金、縣財(cái)政補(bǔ)貼資金和農(nóng)民自籌款入股。如，固原市涇源縣下黃村推行“四統(tǒng)一兩監(jiān)測(cè)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，將金融機(jī)構(gòu)貸款、政府補(bǔ)貼資金不直接向農(nóng)戶發(fā)放，連同農(nóng)戶自籌款一起存入縣農(nóng)牧局購(gòu)牛專戶，由縣農(nóng)牧局與鄉(xiāng)村干部統(tǒng)一組織從天山牧業(yè)公司購(gòu)進(jìn)安格斯基礎(chǔ)母牛，發(fā)放給貧困戶進(jìn)行飼養(yǎng)，村級(jí)養(yǎng)殖合作社負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)配飼料、統(tǒng)一防疫服務(wù)，對(duì)繁殖牛犢進(jìn)行價(jià)格估算之后，由天山牧業(yè)公司統(tǒng)一回收。

（三）主要成效

采取“精英+農(nóng)戶”這種模式，有助于整合農(nóng)村資源，促進(jìn)形成要素優(yōu)化組合、利益聯(lián)結(jié)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，充分發(fā)揮精英群體能把紛繁復(fù)雜的消費(fèi)需求，轉(zhuǎn)化為明確有效的農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)、加工、銷售決策信息和生產(chǎn)訂單的這種能力，帶動(dòng)普通農(nóng)戶（建檔立卡戶）和其他新型經(jīng)營(yíng)主體有效對(duì)接市場(chǎng)。有助于實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)無形之手實(shí)現(xiàn)造血扶貧脫貧。

四、金融支持精英牽引：模式、特點(diǎn)與困境

（一）主要模式

1.“銀行+擔(dān)保公司+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”的互保模式。首先新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶簽訂購(gòu)銷合同，即按照市場(chǎng)價(jià)格負(fù)責(zé)收購(gòu)貧困戶的種養(yǎng)產(chǎn)品；其次，擔(dān)保公司依據(jù)購(gòu)銷合同，對(duì)專業(yè)合作社、種養(yǎng)私營(yíng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供擔(dān)保，承貸銀行按照“總額控制、分批使用”的授信原則，向以上經(jīng)營(yíng)主體提供扶貧貸款。截止2017年4月末，已累計(jì)向324戶種養(yǎng)大戶發(fā)放貸款2844萬元；為26家各類合作社發(fā)放貸款3330萬元，從而帶動(dòng)建檔立卡戶610戶擺脫貧困狀態(tài)。

2.“銀行+信用村+信用戶/兩個(gè)帶頭人+村級(jí)擔(dān)?；?建檔立卡戶”的帶動(dòng)模式。成立村鄉(xiāng)兩級(jí)信用協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)按照“村級(jí)協(xié)會(huì)采集農(nóng)戶信息→評(píng)定信用等級(jí)→測(cè)算授信額度→公示評(píng)級(jí)授信結(jié)果→鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)信用協(xié)會(huì)審核→扶貧辦核實(shí)備案→銀行發(fā)放貸款”的操作流程，開展評(píng)級(jí)授信工作。同時(shí)，根據(jù)不同地域、不同的信用環(huán)境評(píng)定出信用村，以村級(jí)信用環(huán)境和建檔卡貧困戶所從事的產(chǎn)業(yè)評(píng)定出信用戶，以信用戶帶動(dòng)致富周圍建檔立卡戶脫貧。

3.“政府+銀行+企業(yè)+合作社+建檔立卡貧困戶”的“農(nóng)戶眾籌”模式。將社會(huì)兜底的貧困戶以及無法獲得貸款的建檔立卡貧困戶作為金融托管支持的重點(diǎn)對(duì)象，精心選擇一批帶動(dòng)意愿和帶動(dòng)能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、組織化程度高、發(fā)展前景好的新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體作為主要托管主體，充分發(fā)揮他們的產(chǎn)業(yè)整合效應(yīng)和輻射帶動(dòng)能力。由政府籌集扶貧資金建立托管企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)保證金，由承貸銀行按照以1：10的比例放大，向托管企業(yè)授信，用于發(fā)展壯大托管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，最后由托管企業(yè)與貧困戶簽訂托管協(xié)議，每年按合同約定向建檔立卡貧困戶進(jìn)行分紅，扶貧企業(yè)貸款享受貸款貼息補(bǔ)貼。調(diào)查顯示，截至6月末，固原市彭陽縣“農(nóng)戶眾籌”模式小額扶貧貸款發(fā)放560戶2800萬元，建檔立卡戶的金融扶貧貸款覆蓋率達(dá)73.61%。

4.統(tǒng)貸統(tǒng)還。農(nóng)戶聯(lián)保的一種形式，主要采用打包授信方式，扶貧辦組織建檔立卡貧困戶以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立合作社或申請(qǐng)加入現(xiàn)有合作社，并委托合作社代理申請(qǐng)貸款，授權(quán)合作社簽署借款合同。合作社作為借款主體，委托縣融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。當(dāng)前，整村推進(jìn)貸款也采用的是統(tǒng)貸統(tǒng)還。

5.分貸統(tǒng)還。按照固原市金融扶貧實(shí)施方案要求，建檔立卡貧困戶授信要全覆蓋。但鑒于部分建檔立卡貧困戶無發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出由建檔立卡戶辦理貸款后，歸集到新型經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)籌使用，并由其承貸還本付息的責(zé)任，貧困戶優(yōu)先享受分紅和務(wù)工收益，享受政府貼息。endprint

（二）主要特點(diǎn)

一是順應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，積極依托產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以“銀行+精英”的形式將金融服務(wù)延伸到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，有利于解決交易信息不對(duì)稱的難題，提高了信貸資金的安全性，緩解擔(dān)保抵押物不足的問題。二是信貸資金的導(dǎo)向作用有效發(fā)揮，調(diào)動(dòng)了精英組織或精英群體參與扶貧的積極性，提高了精英組織或精英群體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，提高了信貸資金與扶貧政策的銜接平和度。三是增加金融供給。利用精英牽引的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有的人緣、地緣優(yōu)勢(shì)，將其發(fā)展成為金融產(chǎn)品與金融服務(wù)的營(yíng)銷渠道，有利于打通金扶最后一公里，有利于提高金融知識(shí)的普及度，營(yíng)造良好的信用環(huán)境。四是提升貧困戶或其他經(jīng)濟(jì)主體作為獨(dú)立的合格的市場(chǎng)主體主動(dòng)參與金融資源配置的能力。

（三）主要困境或梗阻

1.存在精英捕獲的風(fēng)險(xiǎn)。一是精英有獲益的沖動(dòng)，需要特別關(guān)注精英治理結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)交易，防止精英利用持股變相“圈錢”的行為。二是地方政府作為精英牽引項(xiàng)目的委托方可能處于信息劣勢(shì)，而受托方則可能借助信息優(yōu)勢(shì)采取“敲竹杠”行為，需要謹(jǐn)防道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。三是金融機(jī)構(gòu)在金融政策或產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí)，將精英運(yùn)作成市場(chǎng)中的權(quán)力中介。比如，貸款擔(dān)保人資格（要求精英擔(dān)保）、村級(jí)信用協(xié)會(huì)（精英把持）、吸引貧困人口就業(yè)的公司享受貸款優(yōu)惠條件等等。這種要求自覺或不自覺地鼓吹精英成為市場(chǎng)中權(quán)力的中介，為精英農(nóng)戶瓜分農(nóng)貸市場(chǎng)利益提供了可能，并且逐漸演變?yōu)槭聦?shí)。同時(shí)，農(nóng)貸資金供給者持續(xù)經(jīng)營(yíng)的原則需要農(nóng)戶提供足額的抵押品，實(shí)則已經(jīng)為農(nóng)貸設(shè)立了“門檻”，在此過程中或多或少地排斥作為“低端客戶”的農(nóng)戶，遂使農(nóng)貸市場(chǎng)多數(shù)農(nóng)戶被“客體化”和“邊緣化”，農(nóng)貸市場(chǎng)分化加劇。

2.產(chǎn)業(yè)集中的風(fēng)險(xiǎn)增大。精英牽引項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體多為家族式的專業(yè)合作社或小微企業(yè)，沒有健全完善的企業(yè)內(nèi)部管理制度和規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，部分企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)與規(guī)模不匹配，少數(shù)企業(yè)存在虛假報(bào)表問題。產(chǎn)業(yè)信貸需求和三方評(píng)估虛夸，企業(yè)授信等級(jí)不高，信貸需求遠(yuǎn)超企業(yè)承貸能力，導(dǎo)致銀行認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)過大不敢投放信貸。貸款用途不明確，部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無法對(duì)自身所申報(bào)的項(xiàng)目信貸資金需求給出明確的用途，或存在多種用途。

3.信貸資金過度集中或非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。容易誘發(fā)利用本人賬戶或控制賬戶歸集或過渡他人資金，尤其是農(nóng)民專業(yè)合作社案件多發(fā)，成為當(dāng)前非法集資犯罪的重災(zāi)區(qū)和潛在高發(fā)案區(qū)。涉嫌非法集資組織的經(jīng)營(yíng)范圍和特點(diǎn)，決定其資金流向應(yīng)以農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、銷售、貨款回籠為主要方式，且應(yīng)帶有明顯的季節(jié)特征。

4.信貸資金流入民間借貸市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。民間借貸利率高企，部分農(nóng)戶將銀行資金承貸出來，貸給所謂的市場(chǎng)能人。如在枸杞苗價(jià)高時(shí)，固原市三營(yíng)、七營(yíng)、黑城大量貧困戶參與民間借貸或相關(guān)招投標(biāo)、工商注冊(cè)驗(yàn)資等活動(dòng)，很容易助長(zhǎng)或卷入投招標(biāo)、公司設(shè)立等領(lǐng)域的違法活動(dòng)。資金運(yùn)用與其經(jīng)營(yíng)范圍及規(guī)模不匹配，資金流入均由其在異地賬戶以匯兌方式分筆轉(zhuǎn)入或個(gè)人賬戶以“入股”、“投資”、“購(gòu)貨”名義匯入，日常收付的資金量大大超過企業(yè)規(guī)模，同時(shí)資金流動(dòng)沒有明顯的季節(jié)性。三是存款利率主要實(shí)行“同期銀行存款利息+保底紅利”、“股息+分紅”，最高的年利率達(dá)35%。貸款利率主要實(shí)行“銀行同期貸款利率+浮動(dòng)利率”、“協(xié)議利率”，貸款月利率均超過20‰。

5.據(jù)調(diào)查個(gè)別地區(qū)推出的“大戶貸”、“能人貸”等產(chǎn)品，以貧困戶名義申貸，貸款交由農(nóng)業(yè)大戶、合作社或涉農(nóng)企業(yè)使用，定期給申貸貧困戶分紅。這一產(chǎn)品設(shè)計(jì)的初衷是鼓勵(lì)精英牽引組織吸收帶動(dòng)貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)脫貧，但在個(gè)別地方異化為借用貧困戶名義貸款、套取財(cái)政貼息，以及與貧困戶簽訂抽屜協(xié)議給予好處費(fèi)，但并未真正吸收帶動(dòng)貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

五、優(yōu)化金融支持精英牽引扶貧的對(duì)策建議

（一）提高應(yīng)對(duì)精英捕獲和解決非法集資的能力

一是建議對(duì)精英牽引項(xiàng)目資金實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)行階段參股，跟進(jìn)投資。二是金融、財(cái)政、工商等部門要建立信息溝通、意見協(xié)調(diào)、合作監(jiān)管等協(xié)作機(jī)制，采取部門聯(lián)席會(huì)議制度的形式，在產(chǎn)業(yè)扶持、動(dòng)產(chǎn)抵押、融資貸款、規(guī)范引導(dǎo)等方面加強(qiáng)協(xié)作配合，降低產(chǎn)業(yè)和信貸風(fēng)險(xiǎn)集中度。三是健全精英組織的會(huì)計(jì)報(bào)表報(bào)送制度，定期匯總分析相關(guān)會(huì)計(jì)信息，全面掌握和監(jiān)測(cè)精英組織的財(cái)務(wù)狀況及經(jīng)營(yíng)情況。組織做好精英組織審計(jì)工作，特別是對(duì)違規(guī)發(fā)放貸款進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)和相關(guān)部門公示，杜絕精英捕獲現(xiàn)象。四是金融機(jī)構(gòu)要注重金融支持精英牽引扶貧的宣傳推介。要積極向地方黨政、上級(jí)部門反映工作進(jìn)展、成效及需要關(guān)注并支持解決的突出問題，利用多種媒介加強(qiáng)對(duì)精英牽引扶貧成功經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)典型和感人事跡的宣傳推介。

（二）提升貧困人口的金融素養(yǎng)

重點(diǎn)依托“金惠工程”教育培訓(xùn)、“雨露計(jì)劃”技術(shù)培訓(xùn)（實(shí)用技術(shù)和就業(yè)技能培訓(xùn)），推進(jìn)行政村金融精準(zhǔn)綜合服務(wù)站全覆蓋，長(zhǎng)期、定期開展農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)情況調(diào)查，動(dòng)態(tài)掌握消費(fèi)者金融知識(shí)水平和需求，為農(nóng)村人口提供政策咨詢、融資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)一條龍服務(wù)。通過消費(fèi)者需求調(diào)查等方式鎖定消費(fèi)者教育的目標(biāo)群體，提高金融消費(fèi)者的金融維權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，農(nóng)村金融消費(fèi)者金融維權(quán)救助行動(dòng)，尤其是在涉嫌非法集資風(fēng)險(xiǎn)排查、監(jiān)測(cè)預(yù)警等工作上持續(xù)用力，要經(jīng)常性開展對(duì)群眾的常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)警示教育，通過“以案說法”的形式，提高民眾的風(fēng)險(xiǎn)甄別能力和防范意識(shí)。

（三）搭建“結(jié)算+信息”金融e平臺(tái)

繼續(xù)實(shí)施以金融精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)和金融精準(zhǔn)扶貧工作站為重點(diǎn)的“一網(wǎng)一站”建設(shè)，做好精英牽引產(chǎn)融對(duì)接。建議將金融支持精英牽引作用發(fā)揮納入金融精準(zhǔn)扶貧政策效果評(píng)估，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)有效地將“扶貧信息”轉(zhuǎn)化為“扶貧信貸”，從單純提供融資服務(wù)向集融資、銷售、結(jié)算等為一體的綜合性金融服務(wù)。建議盡快建立農(nóng)村金融有效對(duì)接的代理渠道，將一些非銀行機(jī)構(gòu)如藥店、超市、彩票銷售點(diǎn)、電商實(shí)體店等發(fā)展成為銀行代理渠道，開辦存取款、轉(zhuǎn)賬支付、查詢余額等金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大金融服務(wù)覆蓋面。endprint

（四）注重維權(quán)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

一是構(gòu)建起以貧困戶利益為導(dǎo)向的維權(quán)機(jī)制，協(xié)助貧困戶與精英牽引組織簽訂正式合同。二是制定具體的收益分配方案，健全農(nóng)戶參與機(jī)制和利益分享機(jī)制，推廣“保底收益+按股分紅”等模式，優(yōu)先保障貧困戶的收益。三是明確精英牽引扶貧實(shí)施主體作為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的權(quán)利和義務(wù)，承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，依法按約支付收益，堅(jiān)持貧困戶不承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)。同時(shí)，鼓勵(lì)精英牽引主體通過購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)、調(diào)節(jié)年度間收益分配規(guī)模等方式，分散和降低利益波動(dòng)，增強(qiáng)履約償付能力。

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