趙映林
“康乾盛世”是我國“三千年未變之局”的最后一個(gè)封建治世,歷經(jīng)康熙(1662—1722)、雍正(1723—1735)、乾?。?736—1795)三朝,計(jì)134年?!翱登⑹馈钡旎诳滴跄觊g,康熙朝吏治很有值得總結(jié)之處。
以王道仁政的理念施政,強(qiáng)調(diào)“德治”下的慎刑執(zhí)法
“為政以德”、“為政以寬”,這是儒家的治國理念。儒家認(rèn)為政治的中心是治民,而治民之道是教化。這與法家觀點(diǎn)有別,法家不反對教化,但強(qiáng)調(diào)君主“治吏不治民”,而且是“重典治吏”。康熙接受的是儒家的觀念,他認(rèn)為要把國家治理好,實(shí)現(xiàn)四海宴安,征塵不起,路不拾遺,夜不閉戶,就要“不以法令為極,而以教化為先”;“法令禁于一時(shí),而教化維于可久”,也就是說只有教化才是實(shí)現(xiàn)長治久安的根本手段。而教化的核心是以義正民,所謂“以義正民”就是以德、正直,教育臣民不要違紀(jì)犯法。在康熙看來這是王道政治“教化”的終極目的。既然以義正民,故主張“國家致治,首在崇尚寬大”,這才符合儒家的“仁政”,而行“仁政”,必“以寬為本,以和平為貴,要處處息事寧人”。因?yàn)榭滴鯊?qiáng)調(diào)“德治”,所以主張減除繁苛,簡明律例,官員則敬慎執(zhí)法??滴跤H政后指示各衙門的處分條例不應(yīng)過于繁雜苛刻,對所有處罰條例訂正斟酌,刪繁就簡。同時(shí)要求從中央到地方各級衙門必須敬慎執(zhí)法,不得輕罪重判。他對司法部門的官員們說,老百姓犯法者眾,其原因是你們這些官員沒有很好地對百姓進(jìn)行教化,老百姓一旦為饑寒所迫,就會鋌而走險(xiǎn),觸犯法律??滴趸实鄣倪@種看法在歷朝歷代君主中真是難能可貴。這種觀點(diǎn)深深影響了自他之后的各代清帝,終有清一代沒有出現(xiàn)過如漢唐那樣的酷吏,也沒有出現(xiàn)過如明代那樣多的大規(guī)模株連。這在中國歷史上是不多見的。再就是反對濫刑冤獄,有枉必伸,不得“誅名而不察實(shí)”。他主張平法治民,中國傳統(tǒng)社會,地方的基層主官既是行政長官,也是司法官員,如一縣之長的知縣除了征收賦稅外,最重要的一項(xiàng)工作就是審案。所以,康熙要求各級官員執(zhí)法時(shí)一定要實(shí)事求是,不得濫用酷刑,嚴(yán)禁“誅名而不察實(shí)”。他下令,凡是問刑衙門、法司吏員、地方官員,無論案件大小都須掌握案件實(shí)情,據(jù)實(shí)審理。為了使獄情清明,確保無冤案,康熙規(guī)定了五條問刑原則:
——一切訊審衙門與法司,處理案件,都要以“中正之心,行平恕之道”;
——秉公審案,務(wù)得實(shí)情;
——定案必須“情法允協(xié)”,即合法合理合情,凡有罪未允協(xié)者,上級衙門一定要發(fā)回重審;
——一旦發(fā)現(xiàn)失誤,一定要改正,做到正直明白無誤,“有枉必伸”,審判者倘若明知自己判錯(cuò)了,還要隱瞞,使冤抑不伸,從重追究法司之罪;
——審理案件,不得放過一個(gè)壞人,也不得冤枉無罪之人,要遏制豪強(qiáng),杜塞僥幸,使人守法。
康熙主張用法平允,用在老百姓身上也許問題不大,但用在官員身上,對官員比較寬容,發(fā)現(xiàn)問題偏重教育,處置不重,對吏治是不利的。督撫陛辭時(shí),他會對他們交待:地方治理,總以安靜為好,安靜是地方之福。凡屬員貪污先當(dāng)訓(xùn)誡,若始終不改的,再參劾。他這么要求地方官,自己也這么做。如有一年戶部官員受買辦草豆人賄賂,共有176名官吏得銀,共計(jì)64萬兩白銀。康熙得報(bào)后,一怒之下,受賄者一律革職。誰知到了第二天,又改變主意了,只將戶部尚書希福納一人革職,其余受賄者,限期退賠,不再追究責(zé)任。可見在治吏問題上,康熙是考核從嚴(yán),處理從輕。這樣很難不出問題,在康熙時(shí)期貪官污吏明顯多于明朝前期便是例證。順治時(shí),律法對貪贓枉法處罰極嚴(yán),貪污10兩白銀就處死刑,所以大小官員在重刑面前無不重足而立,不敢輕易冒險(xiǎn)貪贓。而康熙繼位后認(rèn)為處罰太重,遂廢除苛刻用法,導(dǎo)致用法過寬,于是,貪腐案件(主要是小貪“蒼蠅”)明顯增多。古今中外,有殺身成仁、視死如歸的仁人志士,沒有不怕死的貪官污吏。因?yàn)楣賳T貪腐就是為了享受,為了遺財(cái)于子孫,倘若命都沒了,貪腐的目的何在?因而,對官員倘若以德治教化為主,收效有限??滴醯淖龇ㄅc朱元璋的重典治吏鐵腕反腐形成了明顯的效果差異。故而,針對小貪小腐不絕,在德治的主導(dǎo)下,康熙采取了刷清吏治的另外一些措施。
重視官員考核,尤其是
對高官的監(jiān)管
吏治向來是國家盛衰治亂的關(guān)鍵,吏治好壞直接關(guān)系民心向背和政權(quán)安危??滴踔鲝埖轮?,執(zhí)法寬宥,這很容易讓官員輕視朝廷法紀(jì)。從清代對官員的監(jiān)管來看,職能部門考察官員,仍沿襲了明朝制度,即京察、大計(jì)和軍政等。京察是考察京官,六年一次;大計(jì)是考察外官,三年一次;軍政是考察武官,五年一次。每逢考察之年,由在京三品衙門堂官以上、地方督撫與武官提督、總兵自陳功過,類似于20世紀(jì)90年代機(jī)關(guān)事業(yè)單位每逢年底的總結(jié)考核。吏部、都察院根據(jù)各官自陳功過,加以甄別后開列事實(shí)報(bào)告皇帝候旨。其下屬官員,分別由衙門主官、督撫、提督負(fù)責(zé)考核,考察畢造冊呈送吏部、都察院。根據(jù)考核結(jié)果,經(jīng)皇帝批準(zhǔn),記錄在案,決定升賞、降革。康熙覺得三年、五年、六年相隔時(shí)間長了點(diǎn),又增加了一個(gè)“兩年舉劾”之制。“兩年舉劾”即由軍政長官舉劾屬下功過,分別獎(jiǎng)懲。康熙擔(dān)心時(shí)間久了,大家會疲沓,使“舉劾”流于形式,他又弄了“親察”。所謂“親察”就是康熙不時(shí)經(jīng)常地召見官員,通過親自接觸交談,進(jìn)行考察。如官員們離京赴任前,要向皇帝陛辭。此時(shí),康熙會有針對性地同陛辭官員研討問題,提出要求,做考察。對州縣官員和地方武官,赴任前,康熙也會下令引見,“親驗(yàn)補(bǔ)授”,倘若發(fā)現(xiàn)庸劣之員,立即“罷斥之”。
康熙一生六次南巡,出巡時(shí)均作察吏之舉。每次巡視,都會周覽民情,察訪吏治,發(fā)現(xiàn)官員不稱職,立予革職,并追究督撫不早行參奏的責(zé)任。
除此之外,還實(shí)行密折奏事。這是針對統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部矛盾日多,座師門生故吏結(jié)交難以禁止,瞞上欺下之事增多,特令大臣官員“皆奏密折”,以逞明目達(dá)聰之意。享有密折奏事權(quán)的主要官員是地方督撫、提督、總兵、欽差大臣,臨時(shí)差遣到各地辦事的官員回朝復(fù)命時(shí),也可將所見所聞專折密奏。如一侍衛(wèi)到某地辦事回京時(shí),當(dāng)?shù)囟綋峁操涖y6000兩,被人密折奏報(bào),康熙下令徹查。再如江南山東等地,鹽賊橫行,以致官鹽壅塞,商旅受害,可該地督撫、提督、總兵諸官,竟無一人據(jù)實(shí)奏陳,江寧織造曹寅(曹雪芹祖父)、李煦密折奏報(bào)才使康熙了解情況后采取措施解決。不過,密折奏報(bào)有時(shí)不一定真實(shí),很容易被官場內(nèi)斗利用。endprint
官場慣例是下級看上級,一級看一級。所以,康熙認(rèn)為“大臣為小臣表率,京官為外吏之觀型,大法則小廉,源清則流潔”,并說“此從來不易之理”。因此,康熙把治吏的重點(diǎn)放在高官身上,即地方為督、撫兩級,朝廷為三品以上京官。清代十八行省,一省或兩省設(shè)總督一名,正二品,加尚書銜者為從一品,“掌綜治軍民,統(tǒng)轄文武,考核官吏,修飭封疆”,權(quán)力極大。每省設(shè)巡撫一人,從二品,加侍郎銜者為正二品,權(quán)力僅次于總督,“掌宣布德意,撫安齊民,修明政刑,興革利弊”。所以,地方長官督撫接受皇帝委托,全面負(fù)責(zé)地方一切事務(wù),并有單獨(dú)向皇帝奏事之權(quán),其地位尊崇,號曰封疆大吏。督撫在地方,遠(yuǎn)離京城,直接對府、州、縣各級基層官員和百姓發(fā)號施令,與民間利害安危關(guān)系重大,而且直接影響到下屬各級官吏隊(duì)伍好壞。地方督撫一旦貪腐有問題,地方官員往往寅緣為奸,時(shí)間一長,盤根錯(cuò)節(jié),處理一個(gè)官員,就引起反彈。
京官手握官員任免大權(quán)與錢糧奏銷權(quán),權(quán)勢很重,故地方督撫往往攀結(jié)京官,久之,形成難以撼動的關(guān)系網(wǎng)。說京官權(quán)勢重,舉一個(gè)可能大家都熟悉的例子就能明白這其中的厲害了。晚清曾國藩鎮(zhèn)壓了太平天國,被稱為“中興名臣”,封侯拜相,位極人臣。當(dāng)戰(zhàn)事結(jié)束之后,曾國藩需要報(bào)銷歷年來的軍餉。按照清代財(cái)務(wù)制度,曾國藩需要先將歷年來的軍費(fèi)開支逐項(xiàng)統(tǒng)計(jì),造表編成清冊,送戶部審核后,由戶部再呈報(bào)皇帝批準(zhǔn)予以報(bào)銷。然而,事情遠(yuǎn)非例行公事那樣簡單。因?yàn)橐獞舨繉彶椋裁茨軋?bào)銷什么不給報(bào)銷,全在戶部官吏手中。戶部官吏如要在雞蛋里挑石頭,再光明正大的支出也過不了他們這一關(guān)。那么,怎樣才能讓戶部官員不為難報(bào)銷人?這就要靠潛規(guī)則——“部費(fèi)”來通關(guān)?!安抠M(fèi)”就是向戶部官員行賄的經(jīng)費(fèi)?!安抠M(fèi)”得多少呢?曾國藩讓李鴻章去打聽,反饋回來的消息是一厘三毫的回扣,也就是報(bào)銷100兩,“部費(fèi)”是一兩三錢。曾國藩需要報(bào)銷的軍費(fèi)總計(jì)是3000多萬兩,按此一算,“部費(fèi)”是40多萬兩,把曾國藩嚇了一跳。后來托人一再疏通,降到8萬兩。巧的是恰好皇帝的批復(fù)到了。出于考慮曾國藩平定太平天國和捻軍之亂,就欽準(zhǔn)了,省了戶部審核關(guān),曾國藩對此感激涕零。按理說,這8萬兩“部費(fèi)”可以不出了??稍鴩f以后還是要與戶部打交道的,“部費(fèi)”還是照給吧。雖然曾國藩報(bào)銷的事發(fā)生在晚清時(shí)期,但官場的此類潛規(guī)則從清初就存在了,其原因之一與明朝相似——官俸太薄。官員的俸祿低了,他要養(yǎng)家糊口,更不要說體面地生活了。況且官員們的幕賓收入是由幕主(官員)支付的。這也是后來清政府推行“養(yǎng)廉銀”的一個(gè)重要原因。
正因?yàn)榫┕賯兊臋?quán)勢,終有清一代,封疆大吏們無有不攀交京官的。所以,當(dāng)時(shí)就有“民生安危視吏治,吏治貪廉視督撫”之說。因此,康熙始終把治吏的重點(diǎn)放在高級官員身上。特別規(guī)定:凡督撫司道官員與在京大臣各官,彼此謁見、饋送,因事營求,以及派家人“問候”、來往者,行賄受賄的一律革職;官員本人不知其事者一律降兩級使用,而經(jīng)手此事的兩家家人“俱正法”。人總是怕死的,如此一來,效果好得出奇。
康熙后來又開啟科道風(fēng)聞參劾之例,也是針對高官的舉措。之所以開啟風(fēng)聞言事是因?yàn)樨澑讣医唤^。他對大學(xué)士說:對于貪官污吏,因?yàn)闆]有抓住他貪污的證據(jù),因此別人多不敢妄加參奏,過去有風(fēng)聞即可參奏的先例,如今可再行此例,使貪官有所畏懼;若有挾仇參奏者,則嚴(yán)加懲處。雖然朝中大臣反對者居多,但康熙決意實(shí)行,后來大學(xué)士明珠、湖廣巡撫張汧等貪腐大案均是科道言官參劾拿下的。
大張旗鼓表彰清官以激勵(lì)
各級官員
康熙選官“德”的標(biāo)準(zhǔn)第一是清廉。發(fā)現(xiàn)清官,康熙就非常重視,予以獎(jiǎng)勵(lì),號召官員們學(xué)習(xí)。今年一月,中央電視臺一套綜合頻道黃金時(shí)段播放的電視劇《于成龍》,就是以真人真事為藍(lán)本的。于成龍,山西永寧人,順治十八年(1661年)任廣西羅城知縣,康熙六年(1667年)升四川合州知州??滴醢四辏?669年)升湖廣黃州府同知,之后歷任武昌知府、黃州府知府、江防道員、福建按察使、布政使,康熙十九年遷直隸巡撫,再遷江南總督。任基層地方官時(shí),潔己愛民,建學(xué)宮,創(chuàng)養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)老人。他不僅以地方官的身份治理地方,還以自身的人格感化百姓,與普通百姓建立起家人父子般的親密關(guān)系,一些老百姓常常環(huán)集衙門問安,家中婚喪嫁祭,事事與他商量。做地方官除朝廷俸祿外,分文不取。他自奉菲薄,生活清苦,百姓稱之為“于青菜”。他不僅受到百姓愛戴,也受到上司器重,被薦為“廉能第一”。在封疆大吏任上,仍是兩袖清風(fēng),一塵不染,處理政務(wù)是非分明,支持廉潔官吏,劾罷貪黷縣令??滴跤H自接見他,稱其為“清官第一”,賞賜白金、良馬、御制詩,大張旗鼓地表彰他。于成龍去世后加贈太子太保,蔭一子入監(jiān),御書“高行清粹”四字為祠額,撰楹聯(lián)賜之,時(shí)常在諸官面前贊嘆于成龍實(shí)為“天下廉吏第一”,號令全國官員以于成龍為榜樣,鼓勵(lì)官員們爭做清官。
在康熙的提倡推動下,繼于成龍之后,的確出現(xiàn)了一些清官,如張鵬翮,先后任山東兗州太守、蘇州知府、江南學(xué)政、浙江巡撫,直至入京任左都御史、刑部尚書、吏部尚書,為官幾十載,一直公清節(jié)儉,不受一禮,食無兼味,僅有薄田數(shù)畝。吏部為中央機(jī)關(guān)六部之首,掌管全國官吏的任免、考課、升降、調(diào)動,為了對付前來說情、請托者,張鵬翮在府邸的廳堂上,樹了一尊關(guān)公塑像,周倉持刀威嚴(yán)旁立。神座旁擺一書案。每逢親朋好友私事請托,他便指著塑像說:關(guān)帝君在上,豈敢營私徇隱!借以打消登門請托者的妄想。此外那時(shí)有名之清官還有彭鵬、郭琇、李光地、張伯行等。
康熙以儒家仁政為治國指導(dǎo)思想,失于寬容?!肚迨犯濉分杏袀€(gè)例子,大臣奏說全國征糧,地方官收“火耗”,如果不控制,就會給官員貪污提供便利,康熙卻說,官俸微薄,適當(dāng)給他們撈些,對那些努力工作的官員也是一種補(bǔ)償。千里長堤,潰于蟻穴。到康熙晚年已是吏治松懈,腐敗叢生,結(jié)果弄得國家財(cái)政入不敷出。他駕崩的那一年,國庫存銀僅有800萬兩,而在三年前,國庫尚有存銀5000多萬兩。大張旗鼓表彰清官,讓人效法,不是制度保障,那是人治,難免人亡政息。而風(fēng)聞奏事,雖然可以起到震懾作用,但很容易變成攻訐的工具,特別于朋黨,風(fēng)聞奏事幾無正面效應(yīng)??登⑹?00多年,官場清廉遠(yuǎn)不如明朝前期的洪武、仁、宣時(shí)期。而貪腐官員中又以滿八旗出身的為多,這與他們享有的特權(quán)有關(guān)。
(作者系江蘇省工運(yùn)研究所研究員,江蘇省作家協(xié)會會員)
責(zé)任編輯:彭安玉endprint