梅獻中

一、區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化是當(dāng)今不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。主動適應(yīng)經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的內(nèi)在要求。但是，在我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的過程中注重經(jīng)濟發(fā)展、忽視制度建設(shè)，注重協(xié)議簽訂、忽視法治保障的現(xiàn)象目前還較為普遍。在法的運行領(lǐng)域，區(qū)域間立法不協(xié)調(diào)、執(zhí)法有沖突、司法標準不一致以及“逆一體化”的現(xiàn)象還較為常見。區(qū)域法制體系的不健全、不完善，一定程度上影響和束縛了區(qū)域經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程。因而，如何解決區(qū)域政府間合作立法中存在的問題，落實合作計劃、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，成為當(dāng)前法治建設(shè)中一個新的時代課題。

區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)是區(qū)域政府間合作的一部分。區(qū)域政府間合作是指在區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下，為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會的共同發(fā)展，地方政府間通過開展合作交流活動來解決區(qū)域共同發(fā)展問題的行政互助活動[1]。區(qū)域政府間合作是地方政府為推動區(qū)域共同發(fā)展，實現(xiàn)各方利益共贏而開展的行政合作，合作的目的就是基于對市場發(fā)展的共識，通過行政的力量，掃除彼此之間的行政壁壘，促進區(qū)域內(nèi)部要素的順暢流動，實現(xiàn)資源的有效配置，最終形成一個統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟組織，即區(qū)域經(jīng)濟共同體[2]。通常語境下，我們所談的政府合作，是在我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下，區(qū)域內(nèi)的各級政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展的實際而進行的互助合作。它既不是超國家的政府合作，也不是毗鄰國家的次區(qū)域政府合作，而是一國內(nèi)區(qū)域間的政府合作。這種合作既可能是中央政府主導(dǎo)下的區(qū)域政府之間的合作，也可能是地方政府間自主開展的平權(quán)型合作。由于地方政府間自主開展的平權(quán)型合作能夠充分調(diào)動各參與主體的積極性、主動性，避免強迫命令式的官僚主義，從而有助于實現(xiàn)合作利益共享、成果共有的理想局面。本文所指稱的區(qū)域政府間合作，主要是指地方政府間自主開展的平權(quán)型合作。

區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)是指在政府合作背景下所開展的區(qū)域立法協(xié)調(diào)活動，它是區(qū)域政府為了促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，以構(gòu)建和諧統(tǒng)一的區(qū)域立法體系、營造公平正義的法治環(huán)境為目標，推動地方人大和地方政府開展有關(guān)主體參與的立法協(xié)調(diào)活動。立法協(xié)調(diào)是為了解決區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展問題所做的一種共同的立法努力，這種努力是為推動區(qū)域政府間立法完善所必須的，也是完整統(tǒng)一的社會主義法律體系的一個有機組成部分。推動區(qū)域經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展必須有統(tǒng)一的區(qū)域法律體系作保障。系統(tǒng)、嚴密、規(guī)范、科學(xué)的區(qū)域法律體系是經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要支撐和推動力量。當(dāng)前，盡管我國已初步建立起有中國特色的社會主義法律體系，但涉及區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的法律制度和規(guī)范還處于逐步構(gòu)建階段，有關(guān)區(qū)域發(fā)展的立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督的制度、體制還尚不健全、不完善，地方執(zhí)法、司法標準不統(tǒng)一，執(zhí)法、司法相互沖突等問題，都較為常見。司法上的同案不同判、執(zhí)法上的行政裁量權(quán)幅度不一致等問題，時而見諸媒體報道，引起社會關(guān)注和爭議。在2015年立法法開始賦予設(shè)區(qū)的市均有了地方立法權(quán)的背景下，區(qū)域間立法各自為戰(zhàn)，立法不協(xié)調(diào)、立法相沖突的現(xiàn)象必將更加突出。地方立法權(quán)的賦予也可能成為一把“雙刃劍”。一方面它調(diào)動了地方通過立法推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的積極性和主動性，有利于當(dāng)?shù)貑栴}的解決和法律秩序的實現(xiàn)。另一方面，各自為戰(zhàn)、彼此缺乏協(xié)調(diào)的立法也可能相互掣肘，影響區(qū)域統(tǒng)一大市場的形成，進而妨礙區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，同一流域的上下游、左右岸可能分屬不同的行政區(qū)，基于不同的目的，在欠缺協(xié)調(diào)的情況下，區(qū)域間政府各自的立法價值定位和立法手段的運用，以及對相同的違法行為的責(zé)任追究，結(jié)果可能大不同，但該流域的上下游、左右岸之間卻可能有著相同或相似的資源稟賦、文化背景和經(jīng)濟水平。在此情況下，如果因立法各異導(dǎo)致“同案不同判”，必然導(dǎo)致對立法正當(dāng)性的拷問，損害法律所應(yīng)體現(xiàn)的公平正義價值。在過去立法法沒有賦予設(shè)區(qū)的市以上地方人大和地方政府具有立法權(quán)的情況下，該類問題還時有發(fā)生，在立法法于2015年賦予設(shè)區(qū)的市以上地方人大和地方政府具有立法權(quán)的情況下，為強化各自利益、增強各自的競爭力而大量運用立法權(quán)力的現(xiàn)象必然大量增加，為了本地利益設(shè)置行政壁壘、采取地方保護主義行為更值得警惕和避免。就此而言，區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)因立法法的賦權(quán)而具有了現(xiàn)實的緊迫性和壓力感，促使區(qū)域政府間加快立法的協(xié)調(diào)工作。

在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，需要面對的問題多種多樣，其中包括大量的立法調(diào)研、立法清理和立法規(guī)劃工作。首先，要通過調(diào)研對區(qū)域立法進行梳理，調(diào)查研究哪些舊的法律是阻礙區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的，哪些法律是需要立法機關(guān)盡快制定的，哪些法律是需要修改完善的。其次，要對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的阻礙區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的立法及時清理，對需要通過立法解決的問題及時立法，對某些過時的條款及時修訂或解釋，做到廢、立、改、釋并舉。再次，在區(qū)域間相互溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，做好各自的立法規(guī)劃和實施計劃。做到長期的立法規(guī)劃和短期的實施計劃相結(jié)合，經(jīng)濟發(fā)展和社會保障相協(xié)調(diào)，明確哪些法律是需要上級立法機關(guān)制定的，哪些法律是需要區(qū)域政府間共同協(xié)商制定的，哪些法律是需要本地立法機關(guān)單獨制定的；在由本級立法機關(guān)有權(quán)立法的范圍內(nèi)，哪些法律應(yīng)由人大及其常委會制定，哪些法律應(yīng)由地方政府制定，等等。在區(qū)域間政府合作中，合作的層次多樣、主體繁多、內(nèi)容多種。既有省級政府間的合作，也有設(shè)區(qū)的市間的政府合作，還有縣區(qū)間的政府合作；既有地方黨委之間的合作，也有人大之間的合作，還有行政機關(guān)之間的合作；既有宏觀規(guī)劃和市場經(jīng)濟方面的合作，也有微觀項目和行政執(zhí)法、司法方面的合作。在參與合作的主體方面，設(shè)區(qū)的市以上的政府間地方人大和地方政府都有立法權(quán)，而縣區(qū)間合作的地方人大和地方政府都沒有立法權(quán)。人大和政府都有立法權(quán)，是人大立法協(xié)調(diào)主導(dǎo)為好，還是政府立法協(xié)調(diào)主導(dǎo)為好，等等，這些問題都需要一定的法律政策和立法理論加以規(guī)范、明確和指引。上述種種復(fù)雜的問題，如果沒有一個靈活高效的立法協(xié)調(diào)機制加以應(yīng)對，將是不可想象的。本文立足于區(qū)域政府間合作中人大和政府都有立法權(quán)的現(xiàn)行地方立法體制下，探討區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的能動機制，并對此進行分析論證。endprint

二、區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)主體的多元化與復(fù)雜化

雖然區(qū)域政府間合作有利于消除行政壁壘，有利于區(qū)域間公共物品與公共服務(wù)的提供，有利于整個法治的統(tǒng)一，但是建立起合作關(guān)系并維持其良性運行卻不是一件容易的事。當(dāng)前，區(qū)域地方政府間合作的困境大致有三。一是達成合作協(xié)議難。據(jù)統(tǒng)計，有的地方每年政府協(xié)調(diào)會議所討論的議題與幾年前曾討論過的議題具有高度的重合性，甚至有些20年前所探討的議題在20年后依然不斷舊事重提、毫無進展[3]。二是合作協(xié)議執(zhí)行難。即使雙方最后簽署了合作協(xié)議，然而由于制度化程度低、欠缺法律效力以及人事變動頻繁等原因，合作協(xié)議也可能只是一紙空文，未必能得到很好的貫徹執(zhí)行。三是糾紛裁決難，監(jiān)督實施難。地方政府間簽訂的合作協(xié)議并沒有實際的法律效力，因此，誰來監(jiān)督之后的合作行為，監(jiān)督的依據(jù)是什么，發(fā)生爭議后誰來裁決，裁決后如何保障裁決的效力等等，均成為合作成功的一大障礙[4]。因此，通過立法來確保政府合作協(xié)議的效力，明確相應(yīng)的法律責(zé)任，并通過協(xié)調(diào)機制保障各政府間遵循一致的合作原則和規(guī)范，就顯得尤為必要。一個良好的立法協(xié)調(diào)機制能在最大程度上化解雙方分歧，促成共識達成，落實合作意愿，從而提高合作效率，提升區(qū)域政府間合作的質(zhì)量。

學(xué)界認為，在區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)中，協(xié)調(diào)主體往往具有多元性。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)離不開參與協(xié)調(diào)的主體，而區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體只是參與立法協(xié)調(diào)的一個機制要素。這些協(xié)調(diào)主體，除了包括區(qū)域內(nèi)地方人大和地方人民政府這些起主導(dǎo)作用的主體，還包括社會公眾這一區(qū)域立法協(xié)調(diào)的參與主體[5]。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方立法有政府立法和人大立法兩種，政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章，人大有權(quán)制定地方性法規(guī)。圍繞兩種立法類型，相應(yīng)主體間的協(xié)調(diào)就有政府與政府間的立法協(xié)調(diào)、政府與人大間的立法協(xié)調(diào)以及人大與人大間的立法協(xié)調(diào)。當(dāng)政府之間認為需要制定某一方面的區(qū)域性行政規(guī)章時，政府與政府間可以進行協(xié)調(diào)開展相關(guān)行政立法活動；當(dāng)人大與人大之間認為需要制定地方性法規(guī)時，人大雙方或者多方之間也可以協(xié)調(diào)開展立法活動；當(dāng)政府認為某些事項需要由人大制定地方性法規(guī)時，政府也可以與人大進行立法協(xié)調(diào)；當(dāng)人大認為制定地方性法規(guī)還不成熟時，也可以在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，讓地方政府就某一事項先行制定地方政府規(guī)章，待條件成熟時再由人大協(xié)調(diào)制定地方性法規(guī)。同時，當(dāng)政府與政府之間、政府與人大之間、人大與人大之間進行協(xié)調(diào)時認為某些問題應(yīng)當(dāng)進行立法規(guī)制，但由于超越了自身權(quán)限而無法自行或聯(lián)合立法時，它們又需要向上級政府或人大機關(guān)請示匯報，推動上級政府或人大通過更高層級的立法解決相關(guān)問題。社會公眾參與立法適應(yīng)了新形勢下“科學(xué)立法”“民主立法”“開門立法”的要求，包括社會公眾在內(nèi)的多機關(guān)、多群體、多主體的立法參與使立法更具有群眾基礎(chǔ)和實踐理性，因而也會具有更強的生命力和公信度。同時，“社會公眾”是個外延非常寬泛的概念，一般是指參與社會活動的民眾群體，包括政黨、社團、媒體、社區(qū)、個人等，其中包含執(zhí)政黨這一特殊團體，甚至還應(yīng)包括地方人民法院、人民檢察院等司法機關(guān)。司法機關(guān)參與立法協(xié)調(diào)的方式和條件比較特殊，這與其“保守性”“消極性”的工作特色和社會分工有關(guān)，可以另行探討。上述情況體現(xiàn)出區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)主體的多元性與復(fù)雜性的現(xiàn)實局面。在中國，中國共產(chǎn)黨各級地方黨委在區(qū)域地方合作立法時無疑發(fā)揮著核心和領(lǐng)導(dǎo)作用，在立法協(xié)調(diào)中其地位和角色無可替代，不但是立法協(xié)調(diào)中的一個“參與”主體，事實上也是其中幾乎分量最重的一個主體，常發(fā)揮著異乎尋常的指導(dǎo)作用、統(tǒng)領(lǐng)作用，但在許多研究中對此卻鮮有論及，這不免說是個很大的缺憾。筆者認為，這是在立法協(xié)調(diào)中不能回避的問題。

在我國，中國共產(chǎn)黨各級地方黨委在依法治國中發(fā)揮著關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)與核心作用。同樣的，在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，其角色也無可替代，盡管功能、方式與人大和政府有所不同。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）指出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。十八屆四中全會在部署全面推進依法治國時，以堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本原則，回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國關(guān)系這個法治建設(shè)的核心問題，為建設(shè)社會主義法治國家提供了根本遵循[6]。黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題，只有明確二者的關(guān)系，才能確保法治建設(shè)有序推進?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，不只是給了權(quán)利，也確立了黨的義務(wù)。一方面，要把黨的主張貫徹到依法治國全過程和各方面；另一方面，要不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平。這就需要黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的同時保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。筆者以為，在具體推進過程中，應(yīng)把握好“三個統(tǒng)一”：一是把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來；二是把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來；三是把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。很明顯，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不是要越俎代庖、以黨代法，不是以地方黨委代替地方人大或者代替地方政府，而是通過發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用確保中國社會主義法治的政治原則和基本方向[7]。地方黨委代表黨的意志，為地方確定大的方向，把握大的原則，做好宏觀上立法的謀劃和布局，確保各機關(guān)、各團體、各界別思想統(tǒng)一、步調(diào)一致，這是確保區(qū)域政府合作立法協(xié)調(diào)時的一個政治遵循，具有鮮明的中國特色。在探討區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)這個問題上，以法治思維和法治方式將地方黨委納入?yún)f(xié)調(diào)的主體加以分析，既是我國國情的要求，也是實踐中一個無法逾越的臺階，其重要性自不待言。

三、區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)主體的職能與權(quán)限

前文述及，區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的主體主要有區(qū)域間的地方黨委、地方政府、地方人大和社會公眾，它們?nèi)绾螀⑴c立法協(xié)調(diào)，依據(jù)是什么，是需要進一步明確的問題。endprint

首先，關(guān)于地方黨委?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》分幾個層次提出地方黨委在依法治國中的作用：第一，全面推進依法治國總目標必須堅持的幾個原則中，第一個就是“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。舉重以明輕，在“依法治省”“依法治市”“依法治縣”等基層法治建設(shè)中，在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，地方黨委同樣要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。第二，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面”?？梢哉f，在法治建設(shè)進程中，沒有任何方面黨不能參與和領(lǐng)導(dǎo)的，這當(dāng)然包括在區(qū)域合作立法協(xié)調(diào)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。第三，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，而不能隨便以黨代法，把黨的意志直接等同于立法規(guī)定。第四，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的方式是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，即黨在地方法治建設(shè)中更具有宏觀性、全局性、指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性的作用。易言之，脫離地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和參與的區(qū)域政府間合作立法，就與黨的地位和角色相悖，有違黨的政治紀律、政治規(guī)矩和組織原則。同樣，超越地方政府和人大機關(guān)，由地方黨委直接包攬代替進行立法協(xié)調(diào)，這與黨的性質(zhì)與角色相違背，也是不可取的。實踐中，應(yīng)當(dāng)通過地方黨委之間相互溝通磋商，通過互訪交流等方式表達合作意愿，確立合作意向，企劃合作藍圖，擬訂合作方式，然后將有關(guān)立法合作意向在本地黨委會上加以傳達、討論，再將討論后形成的決議交由本地政府或人大具體推進和實施。

其次，關(guān)于地方政府。在地方黨委關(guān)于區(qū)域立法的意向在黨委會上傳達、討論之后，政府及政府有關(guān)部門就要聯(lián)系本地實際，做好調(diào)查研究，提出合作事項，建立合作平臺，草擬合作協(xié)議，做好具體的溝通、對接、聯(lián)絡(luò)工作。政府行政立法是我國立法體制的重要組成部分。地方政府立法解決的是地方政府為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定而制定規(guī)章或為解決本行政區(qū)域的具體行政管理事項而制定規(guī)章的問題。立法法第八十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。”通過立法法的規(guī)定可知，地方政府規(guī)章帶有鮮明的執(zhí)行性，其立法領(lǐng)域受到了授權(quán)范圍的限制。在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，地方政府規(guī)章的內(nèi)容往往是對區(qū)域各方之間皆有切身利害關(guān)系的事項，事關(guān)雙方具體的行政管理領(lǐng)域。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國地方政府立法的主體一直是具有行政立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的省會城市人民政府，經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市政府和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市政府。2015年立法法修改后，政府立法權(quán)的主體已擴大到所有設(shè)區(qū)的市以上人民政府。這些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要，通過規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、簽署、公布、備案等一系列環(huán)節(jié)制定出行政規(guī)章。地方政府立法往往由政府法制部門或者相關(guān)職能部門起草，法制部門審查，之后政府常務(wù)會議或者全體會議討論通過，再由行政首長簽署命令公布實施。在行政立法中，政府法制部門起著主要的聯(lián)絡(luò)、組織、協(xié)調(diào)作用。相較人大立法主體的立法協(xié)調(diào)，區(qū)域政府間的立法協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)程序更簡便，協(xié)調(diào)的事項較具體，進行立法協(xié)調(diào)的效率也相對較高。

第三，關(guān)于地方人大。同理，在地方黨委關(guān)于區(qū)域政府間立法的意向在人大的黨委會上傳達討論后，地方人大就要組織本機關(guān)做好調(diào)查研究，草擬立法規(guī)劃，在結(jié)合政府及其有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，聯(lián)系、對接區(qū)域內(nèi)的對方人大機關(guān)。

關(guān)于地方人大的立法權(quán)，在此有必要梳理一下憲法和法律的相關(guān)規(guī)定。憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！绷⒎ǚǖ谄呤l第一款的規(guī)定與憲法第一百條的規(guī)定基本相同，同時還規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行?！毕駪椃ㄒ粯?，立法法也沒有規(guī)定區(qū)域間立法協(xié)調(diào)的問題。立法法第七十三條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！钡谄呤鶙l規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過?！钡胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法第七條、第四十三條，也做了與上述立法法基本相似的規(guī)定。

通過以上憲法和法律的規(guī)定可知：（1）地方人大立法有執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法兩種，執(zhí)行性立法其對象是法律和行政法規(guī)，創(chuàng)制性立法是因國家尚未制定法律或者行政法規(guī)而本地立法又實屬必要的一種創(chuàng)新實踐。（2）省級地方性法規(guī)屬于本地最高級別的立法，只低于法律和行政法規(guī)，而高于其他地方性立法，尤其是地方政府規(guī)章。（3）對一般性事項需要制定地方性法規(guī)時，只需要本地人大常委會制定通過即可，而本行政區(qū)域內(nèi)特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過。（4）除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會只可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護這三個方面的事項制定地方性法規(guī)，而且所有省級以下的地方性法規(guī)均須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后方能施行。（5）根據(jù)立法法的規(guī)定，原國務(wù)院批準的49個較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，涉及三類事項范圍以外的，繼續(xù)有效，但不能再擴大領(lǐng)域。對這些法規(guī)和規(guī)章，如因為上位法修改或者實際情況發(fā)生變化，可以對地方性法規(guī)進行必要的修改，但是不得再增加立法法關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍以外的事項[8]。上述有關(guān)地方人大立法權(quán)法律條文的羅列與解釋意在說明，人大立法遠比政府立法復(fù)雜，人大立法的事項更加宏觀，著眼于全局，要照應(yīng)更多的關(guān)系，因而更應(yīng)顯示公平。相應(yīng)的，在立法協(xié)調(diào)問題上，溝通的投入、機制的運作、協(xié)議的達成等也更加需要嚴謹細致的態(tài)度和方法。而政府立法側(cè)重于局部的問題、緊迫的問題，因而更注重效率。對此，在立法協(xié)調(diào)問題上，政府間立法協(xié)調(diào)可以盡量壓縮環(huán)節(jié)、節(jié)約時間、提高效率。endprint

按照立法法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序比較嚴謹，也比較復(fù)雜。地方性法規(guī)一般涵蓋面廣，涉及利益關(guān)系重大，因而，人大立法主體的立法協(xié)調(diào)，較之政府之間的立法協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的時間一般要長一些，協(xié)調(diào)的程序也相對更復(fù)雜一些。同時，針對某一事項是通過立法制定地方性法規(guī)還是制定地方政府規(guī)章這一問題，立法法第八十二條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！睋Q言之，地方政府規(guī)章一般是地方性法規(guī)的基礎(chǔ)和前置性規(guī)定，只有成熟了的地方政府規(guī)章才可能轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)。這也意味著日常行政管理中地方政府的行政規(guī)章往往是率先而立，這也意味著在區(qū)域政府合作立法協(xié)調(diào)中政府往往要起“先遣隊”的作用，大量的立法協(xié)調(diào)工作是由政府推進并完成的。

第四，關(guān)于社會公眾。區(qū)域經(jīng)濟一體化中的地方立法協(xié)調(diào)，不僅僅是作為立法主體的區(qū)域各地人大及政府的事，更是區(qū)域內(nèi)廣大公眾所關(guān)注、關(guān)心的事。因此，凡涉及區(qū)域間公眾利益的立法協(xié)調(diào)，應(yīng)讓區(qū)域內(nèi)的社會公眾知情并參與進來，并在參與程序上給予保障，使公眾在參與地方立法協(xié)調(diào)中體現(xiàn)出人民當(dāng)家作主的作用。就區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)事項而言，人大和政府不能一廂情愿地包辦所有協(xié)調(diào)事宜，對哪些事項，在什么時候進行協(xié)調(diào)，具體協(xié)調(diào)什么專門問題，包括對一些專業(yè)性、技術(shù)性、針對性比較強的問題等，都應(yīng)充分尊重民意、傾聽民聲。例如，對相關(guān)地方性法規(guī)中規(guī)定的內(nèi)容，有關(guān)立法協(xié)調(diào)措施的出臺、具體方案的實施等，都應(yīng)事先通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等形式公布，讓區(qū)域內(nèi)的公眾充分了解，并應(yīng)通過聽證會、座談會、論證會等形式廣泛聽取各界人士的意見，并將這些意見及時反饋給參與的公眾。公眾參與立法協(xié)調(diào)是立法民主精神的體現(xiàn)，也是公民立法參與權(quán)實現(xiàn)的必然要求。在強調(diào)主權(quán)在民、一切權(quán)力屬于人民的社會主義法治國家，增強社會公眾在地方立法協(xié)調(diào)中的參與作用，既是法治文明進步的標志，也是立法權(quán)力來源的根本體現(xiàn)，同時也是公眾監(jiān)督公權(quán)力行使的重要方式。

四、立法協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建與運作

前文述及，區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的主體主要有區(qū)域間的地方黨委、地方政府、地方人大和社會公眾。然而，它們的身份、角色、地位和功能各有不同，在憲法、法律上的權(quán)力大小和行使方式也各不相同，因而在區(qū)域合作立法協(xié)調(diào)中既不能眉毛胡子一把抓，毫無頭緒和秩序地進行，也不可能一概由某個部門領(lǐng)導(dǎo)掛帥、缺乏專門的運作平臺和人財物的支撐進行，這樣必將導(dǎo)致人員疲于奔命、工作效率低下。對此，應(yīng)當(dāng)建立高效的溝通協(xié)調(diào)機制，搭建合作對接的平臺，成立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)和人才隊伍。無疑，各地人大常委會法工委和政府法制辦在立法協(xié)調(diào)中將發(fā)揮十分重要的作用，這與它們的職能是相匹配的。另外，在地方黨委內(nèi)部，可進一步改擴大政法委員會的職能，在其內(nèi)部設(shè)立專門的立法協(xié)調(diào)機構(gòu)（如立法協(xié)調(diào)小組或法治工作組），組建專門的法律人才隊伍，參與區(qū)域地方黨委間的立法協(xié)調(diào)工作，為相互間的立法協(xié)調(diào)發(fā)揮橋梁紐帶作用。

無論是區(qū)域內(nèi)的地方黨委、地方政府還是地方人大，在構(gòu)建立法協(xié)調(diào)工作機制和平臺時，都需要在以下共性問題上有所作為。

一是建立聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機構(gòu)。如政法委員會、人大法工委和政府法制辦，由這些專門的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機構(gòu)根據(jù)區(qū)域內(nèi)各方的需求，按照立法規(guī)劃，根據(jù)預(yù)先設(shè)定的程序、規(guī)則開展立法協(xié)調(diào)活動。在地方黨委、地方人大和地方政府關(guān)于立法協(xié)調(diào)問題上，他們的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“面”與“點”、宏觀與微觀、全局與局部、長遠與當(dāng)前的關(guān)系，即地方黨委重在把握大的方向，側(cè)重于宏觀性、全局性、長遠性的法治發(fā)展與立法合作問題，而地方人大和地方政府應(yīng)在具體的立法規(guī)劃和項目合作上下工夫。相比人大而言，政府的行政立法協(xié)調(diào)更加具體和微觀。

二是建立區(qū)域內(nèi)立法動態(tài)通報機制。區(qū)域內(nèi)的各方應(yīng)定期將本方的立法動態(tài)向?qū)Ψ竭M行通報，必要時應(yīng)當(dāng)及時通報。保持合作各方的信息暢通、及時，便于取得共識、求取支持，從而便于立法更好的實施。

三是建立重大立法事項會商機制?；诘赜?、流域、經(jīng)濟、文化等方面的毗鄰關(guān)系、依賴關(guān)系或因歷史傳統(tǒng)的承繼性，區(qū)域間政府任何一方某一方面的立法行為都可能對相關(guān)方造成影響，在此情況下，通過建立區(qū)域各方共同參與的重大立法事項的會商機制，可以有效化解誤會、減少矛盾、達成共識，從而有利于立法的貫徹實施。

四是建立定期例會制度。如根據(jù)情況可以建立年度例會、半年度例會或者季度例會等，便于各方及時互通信息，有利于合作關(guān)系的良性、深入發(fā)展。

五是建立地方立法清理協(xié)調(diào)機制。在區(qū)域一體化進程中，區(qū)域內(nèi)各級各地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，難免有抵觸上位法、各自為政、相互沖突等問題，這些“帶病”的立法如果得不到及時清理，必將加劇區(qū)域政府間立法的沖突。因此，需要區(qū)域各級人大或政府對自身制定的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章做好定期的清理，找出存在問題的立法，研究是否盡快修改或者廢止。另外，還需要各地經(jīng)常性地溝通各自立法清理的動態(tài)，在清理進度和結(jié)果上加強溝通和銜接，以便其他地方隨機作出相應(yīng)的工作安排，發(fā)揮立法清理機制的合力。

六是建立合作糾紛的爭端解決機制。立法協(xié)調(diào)過程中難免會出現(xiàn)矛盾，因此對合作糾紛要及時解決，必要時要建立爭端解決機制。這可通過自行協(xié)商、上級調(diào)解，或者共同委托第三方仲裁等方式推動相關(guān)問題的解決。

七是建立立法協(xié)調(diào)工作的監(jiān)督評價機制。通過建立監(jiān)督評價機制，對合作各方的立法協(xié)調(diào)成效進行考核評價，對機制運行中成效良好的給予及時肯定、表彰，對于運行一般的給予警示、改良，對于運行比較差的機制及時整改或者撤銷，以確保立法協(xié)調(diào)工作持續(xù)、健康、高效地進行。

參考文獻：

[1]潘高峰：《區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作的法制協(xié)調(diào)研究》，人民出版社2015年版，第41頁。

[2]陳剩勇、馬斌：《區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟一體化的路徑選擇》，載《政治學(xué)研究》2004年第1期。

[3]蔡嵐：《我國地方政府間合作困境研究述評》，載《學(xué)術(shù)研究》2009年第9期。

[4]潘小娟等：《地方政府合作研究》，人民出版社2016年版，第3頁。

[5]陳?。骸秴^(qū)域一體化進程中的地方立法協(xié)調(diào)機制研究》，法律出版社2013年版，第30頁。

[6]鄭震宇：《正確認識依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的三個層面》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)[EB/OL]. （2014-11-06）[2016-10-09].http：//theory.people.com.cn/n/2014/1106/c40531-25989264.html.

[7]安傳香：《如何把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系》，新華網(wǎng)[EB/OL]. （2014-10-30）[2016-10-09].http：//news.xinhuanet.com/comments/2014-10/30/c_1113040270.htm.

[8]陳國剛：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期

（作者系廣東韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授）endprint