（西華師范大學(xué)計(jì)財(cái)處 四川南充637000）

一、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

我國高校內(nèi)部控制起步時(shí)間較晚，缺乏系統(tǒng)的理論知識和扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，以往出臺的一些關(guān)于內(nèi)部控制的文件中，內(nèi)部控制一直被視為一項(xiàng)輔助手段，輻射面較小，缺乏整體性和規(guī)范性，不能直接運(yùn)用到內(nèi)部控制的管理中去，加之內(nèi)部控制是一個(gè)動態(tài)、復(fù)雜、不斷變化的過程，在實(shí)施過程中，要達(dá)到整體性和規(guī)范性的難度非常大，因此遲遲沒有形成一套完整的內(nèi)部控制體系。近幾年隨著高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)逐步復(fù)雜化、多樣化，在帶來巨大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也給高校內(nèi)部控制提出了新的要求。為適應(yīng)高校的迅猛發(fā)展，提高事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平，財(cái)政部依據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》等相應(yīng)規(guī)定及法律法規(guī)，制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），自2014年1月1日起實(shí)施。該《規(guī)范》的出臺為我國高校內(nèi)部控制制度建設(shè)提供了全面的指導(dǎo)。

二、高校內(nèi)部控制存在的問題

高校內(nèi)部管理水平的高低，直接影響到資金使用、學(xué)校發(fā)展等重大問題，是社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。高校內(nèi)部控制雖然在不斷的發(fā)展和完善，但仍然存在一些問題。

（一）缺乏良好的控制環(huán)境

相對于發(fā)達(dá)國家，我國高校內(nèi)部控制起步較晚，目前還處于一個(gè)發(fā)展階段，還沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的、成熟的、有針對性的高校內(nèi)部控制體系，現(xiàn)有的內(nèi)控制度相對簡單，不能系統(tǒng)、全面的約束，新出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對高校內(nèi)部控制提出了新的要求，但高校管理層對內(nèi)部控制的認(rèn)知有限，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制是一種不信任的行為，缺乏主人翁意識和經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識，內(nèi)控意識淡薄，平時(shí)不重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善，導(dǎo)致一些高校內(nèi)控制度缺失。

有些高校為應(yīng)付上級檢查，直接將上級主管部門的管理辦法作為本校內(nèi)部控制制度，或是直接照搬其他高校內(nèi)控制度，沒有根據(jù)本校實(shí)際制定和完善內(nèi)部控制制度，內(nèi)控制度流于形式。有些高校雖然建立了自己的內(nèi)部控制制度，但在實(shí)際工作過程中，也沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，不能順應(yīng)市場和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于內(nèi)部控制制度的缺乏和不完善，使得各高校在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動、政府采購、基建項(xiàng)目、招投標(biāo)、招生就業(yè)等許多環(huán)節(jié)因?yàn)槁氊?zé)不清、權(quán)限不明等內(nèi)部控制漏洞而出現(xiàn)這樣那樣的問題。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理意識淡薄

隨著高校教育改革的不斷推進(jìn)，高校不斷擴(kuò)招、擴(kuò)建，高校資金來源呈多元化發(fā)展趨勢，數(shù)目巨大、來源廣泛的高校資金，一方面為高校發(fā)展提供了保障，另一方面也潛藏著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如在高校的擴(kuò)招和擴(kuò)建過程中，對外投資和負(fù)債不斷加大，如果只考慮自身需求，而忽視項(xiàng)目可行性、償債能力、投資回報(bào)等影響因素，盲目投資，大肆舉債，貸款使用不當(dāng)?shù)?，將大大增加高校的?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，一旦引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”，后果將不堪設(shè)想。我國高校領(lǐng)導(dǎo)一般由政府直接任免，這種傳統(tǒng)的管理體制，使得許多高校管理層存在“風(fēng)險(xiǎn)再大，由政府買單”的思想，風(fēng)險(xiǎn)管理意識淡薄，沒有刻意建立專門的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的控制大多為事后控制，不能主動識別風(fēng)險(xiǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施也相對缺乏，存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）業(yè)務(wù)活動控制不足

預(yù)算控制不到位。預(yù)算控制問題在高校普遍存在，在預(yù)算編制上，一些高校領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏重視，沒有嚴(yán)格的預(yù)算編制程序，預(yù)算編制主觀隨意性較強(qiáng)，編制的預(yù)算缺乏科學(xué)性和可行性。在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏嚴(yán)格控制，預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，隨意變更預(yù)算和調(diào)整預(yù)算的情況屢見不鮮，更有為了執(zhí)行預(yù)算而“突擊花錢”的現(xiàn)象。由于事后缺乏對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督和考核評價(jià)機(jī)制，不能進(jìn)行準(zhǔn)確的評價(jià)，導(dǎo)致無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，不利于預(yù)算編制水平的提高，從而無法發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督和管理高校資金的作用。

收支業(yè)務(wù)控制欠缺。由于收支業(yè)務(wù)審核不夠嚴(yán)格，監(jiān)守自盜現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是面對金額龐大的科研經(jīng)費(fèi)，往往由于收支控制不到位，而出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。例如，過分重視科研成果，忽視過程行為規(guī)范，出現(xiàn)虛報(bào)和違規(guī)報(bào)銷科研經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象，大大降低了科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

采購控制不嚴(yán)格。由于政府采購必須按照規(guī)定的程序和方式進(jìn)行，且整個(gè)流程耗費(fèi)時(shí)間較長，部分高校為了避免政府采購，投機(jī)取巧，將達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目進(jìn)行拆分，分別采購。另外，對于非政府采購項(xiàng)目，由于內(nèi)部控制制度的缺乏，采購人員法律意識淡薄，在招投標(biāo)、采購、驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)漏洞，給了一些不法商家可乘之機(jī)，采購人員收受回扣，采購數(shù)量和質(zhì)量都得不到保障，貪腐現(xiàn)象滋生。

資產(chǎn)管理混亂。由于高校資產(chǎn)具有覆蓋面廣、種類繁雜的特點(diǎn)，使得高校資產(chǎn)的管理比較復(fù)雜，特別是資產(chǎn)盤存更是耗時(shí)耗力，許多高校因此沒有按時(shí)對資產(chǎn)進(jìn)行清查，也無法對資產(chǎn)需求和資產(chǎn)使用效果進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，加上資產(chǎn)購置和使用部門信息溝通不暢，學(xué)校資產(chǎn)管理部門無法對全校資產(chǎn)做到準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，以至于出現(xiàn)資產(chǎn)重復(fù)采購、閑置、占用、提前報(bào)廢等情況。

基建項(xiàng)目管理松散?；?xiàng)目的特點(diǎn)是涉及的資金量大，范圍廣，沒有良好的內(nèi)部控制很容易出現(xiàn)問題。一些高校由于缺乏完善的基建項(xiàng)目內(nèi)控制度，沒有專業(yè)的基建項(xiàng)目管理人員，對基建項(xiàng)目缺乏有效的監(jiān)督，無法準(zhǔn)確把握基建項(xiàng)目的執(zhí)行情況，進(jìn)而出現(xiàn)虛報(bào)預(yù)算、串標(biāo)騙標(biāo)、貪污腐敗等現(xiàn)象，工程質(zhì)量得不到保證，“形象工程”變“豆腐渣工程”。

（四）缺乏有效的溝通

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的飛速發(fā)展，人類社會已經(jīng)邁入了信息時(shí)代，信息的傳遞與溝通變得越來越重要。作為一個(gè)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)，高校內(nèi)部各部門、各層級之間信息能否及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞與溝通，直接影響到高校工作效率和健康快速發(fā)展。隨著信息化的不斷推進(jìn)，高校信息化系統(tǒng)逐步完善，大多配備了專業(yè)辦公軟件，實(shí)現(xiàn)了辦公自動化，大大提高了辦公效率。但不難發(fā)現(xiàn)，各部門的辦公軟件大多停留在對本部門業(yè)務(wù)的處理上，雖然在一個(gè)部門中大多能實(shí)現(xiàn)資源共享，但部門與部門之間卻不能實(shí)現(xiàn)資源的實(shí)時(shí)共享，存在信息溝通不暢的現(xiàn)象；很多數(shù)據(jù)無法對接，不同軟件里的數(shù)據(jù)往往只能通過人工來核查，大大降低了辦事效率，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。另外，許多高校信息公開還不夠透明化，學(xué)校及各部門網(wǎng)站上陳列的大多是一些陳年舊事或無關(guān)痛癢的新聞，能真正被利用的信息很少。

（五）評價(jià)監(jiān)督機(jī)制不完善

高校內(nèi)部控制的評價(jià)監(jiān)督主要通過內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)來進(jìn)行。內(nèi)部審計(jì)主要由內(nèi)部紀(jì)檢部門和審計(jì)部門負(fù)責(zé)，內(nèi)部審計(jì)一般由校級領(lǐng)導(dǎo)直接下達(dá)，而且和其他部門處于同一層級，因而缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。審計(jì)范圍比較受局限，往往只針對被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動，很少關(guān)注內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況等，加之一些高校審計(jì)人員不足，素質(zhì)不高，方法落后等，使得內(nèi)部審計(jì)并沒有真正發(fā)揮作用。

外部審計(jì)主要由政府進(jìn)行，由政府各職能部門進(jìn)行檢查，例如財(cái)政檢查、稅務(wù)檢查等，由于各職能部門檢查目標(biāo)不同，很難形成統(tǒng)一的監(jiān)督體系。目前國家對高校比較全面的外部審計(jì)大多通過抽查的方式進(jìn)行，使得一些高校多年都未被抽中，即使被抽中，其審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)意見都要受委托方的影響，外部審計(jì)力度和效果大打折扣，外部監(jiān)督也比較薄弱。

三、高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建建議

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，首先要提高內(nèi)部控制意識，特別是管理者的內(nèi)部控制意識，只有管理者轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)主人翁意識和經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識，重視財(cái)務(wù)管理，起好帶頭作用，才能帶領(lǐng)全校教職員工從根本上樹立內(nèi)部控制意識，從而營造一個(gè)良好的內(nèi)部控制氛圍；其次，管理者要認(rèn)真分析本校情況，找出本校內(nèi)部控制的重點(diǎn)、難點(diǎn)，依據(jù)國家出臺的相關(guān)法律法規(guī)，制定適合本校實(shí)際的內(nèi)部控制制度；再次，全面鋪開本校內(nèi)部控制，讓內(nèi)部控制貫穿于本校管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，倡導(dǎo)全校各部門、各教職員工積極參與并嚴(yán)格執(zhí)行，充分調(diào)動教職員工積極性，讓內(nèi)部控制真正做到全部門參與、全員參與；最后，還要加強(qiáng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的黨風(fēng)廉政教育，加強(qiáng)教職員工的誠信教育和道德教育，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，只有整體思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，才能保障內(nèi)部控制制度的順利實(shí)施。

（二）建立健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識，提高對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，積極主動地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。根據(jù)具體業(yè)務(wù)，建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)管理。例如建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提前識別和防范風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性，做到風(fēng)險(xiǎn)管理的事前控制。建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理機(jī)制，快速科學(xué)處理風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)管理的事中控制。建立風(fēng)險(xiǎn)管理評價(jià)機(jī)制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，查漏補(bǔ)缺，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的薄弱之處，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系，做好風(fēng)險(xiǎn)管理的事后控制。建立健全不相容職務(wù)相分離制度、內(nèi)部授權(quán)審批制度、歸口管理制度、籌資管理制度、預(yù)算控制制度和責(zé)任落實(shí)制度等，扎緊制度的籠子。加強(qiáng)財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，不斷加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理部門的建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理人才的培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)制度和人才的雙重保障，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控防火墻。

（三）完善高校業(yè)務(wù)活動內(nèi)部控制

加強(qiáng)預(yù)算管理，預(yù)算編制和執(zhí)行的好壞直接關(guān)系到業(yè)務(wù)活動效率的高低。預(yù)算的編制要結(jié)合學(xué)校發(fā)展總體規(guī)劃，以學(xué)校發(fā)展為目標(biāo)，會同各職能部門，由專業(yè)人員進(jìn)行；在執(zhí)行過程中要加強(qiáng)監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行效率；最后還要建立預(yù)算評價(jià)機(jī)制，不斷提高預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)性。做到“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)督、結(jié)果有評價(jià)、評價(jià)有應(yīng)用”的全過程預(yù)算管理。

規(guī)范收支管理，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”“不相容職務(wù)相分離”“稽核”制度，保證財(cái)產(chǎn)安全，對重要的收支業(yè)務(wù)實(shí)行集體決策制度或聯(lián)簽制度，加強(qiáng)收費(fèi)管理，規(guī)范票據(jù)管理，防止“小金庫”，推行公務(wù)卡結(jié)算制度，減少現(xiàn)金流量，降低資金風(fēng)險(xiǎn)。

嚴(yán)格政府采購，嚴(yán)格按照政府采購目錄進(jìn)行政府采購，建立政府采購監(jiān)控系統(tǒng)，對于拆分采購行為進(jìn)行制止和控制；規(guī)范采購行為，杜絕單獨(dú)采購行為，采購的各個(gè)環(huán)節(jié)都必須由多人共同控制；做好供應(yīng)商的統(tǒng)計(jì)和比選工作，確保真正的物美價(jià)廉；加強(qiáng)采購人員職業(yè)道德教育和法律法規(guī)警示教育，提高采購人員自控性，減少行賄受賄行為。

重視資產(chǎn)管理，資產(chǎn)管理部門要做好與財(cái)務(wù)部門的數(shù)據(jù)對接和共享工作，定期盤點(diǎn)，確保賬實(shí)相符；加強(qiáng)資產(chǎn)的定期保養(yǎng)維護(hù)工作，對一些高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)要配備專業(yè)使用說明，由專業(yè)人員使用，減少不必要的損壞，資產(chǎn)的報(bào)廢要經(jīng)過嚴(yán)格的審批，減少資產(chǎn)的浪費(fèi)；優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)各部門資產(chǎn)的資源共享，減少資產(chǎn)的閑置、重復(fù)購置，提高資產(chǎn)使用效率。

嚴(yán)肅基建項(xiàng)目，設(shè)置專門的部門進(jìn)行管理，各項(xiàng)目都必須配備專業(yè)的人員負(fù)責(zé)跟蹤管理；開工前做好項(xiàng)目的詳細(xì)的評估和預(yù)算工作，防止虛報(bào)預(yù)算，騙取國家資金；嚴(yán)格按照國家招投標(biāo)制度公開招標(biāo)，做好招投標(biāo)前的保密工作，杜絕串標(biāo)騙標(biāo)、貪污腐敗等現(xiàn)象；做好項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督檢查工作，確保項(xiàng)目進(jìn)度，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，根據(jù)國家規(guī)定進(jìn)行檢查和驗(yàn)收，確保項(xiàng)目質(zhì)量。

（四）建立健全信息溝通機(jī)制

為解決信息溝通不暢帶來的問題，高校的各級領(lǐng)導(dǎo)要樹立溝通意識，著眼未來，充分利用現(xiàn)代化的技術(shù)和手段，整合學(xué)校網(wǎng)絡(luò)資源，加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制溝通信息系統(tǒng)的建立。該系統(tǒng)不僅包括自上而下或自下而上的縱向溝通，還包括各部門間的橫向溝通，以及學(xué)校內(nèi)外部的溝通，通過該信息系統(tǒng)的建立，實(shí)現(xiàn)上下級、平級，以及內(nèi)外部信息的實(shí)時(shí)共享，提高信息傳遞的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。建立信息化溝通平臺，讓師生參與到學(xué)校管理中去，充分行使自己的發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，完善反饋機(jī)制，及時(shí)反映發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議。提高信息公開透明度，不僅要及時(shí)公開涉及師生員工切身利益的重要事項(xiàng)，還要主動做好一些重大活動、建設(shè)項(xiàng)目等的財(cái)務(wù)信息披露工作，特別是對容易產(chǎn)生舞弊的環(huán)節(jié)的公開，實(shí)現(xiàn)信息公開透明化，讓師生員工和內(nèi)外部審計(jì)共同監(jiān)督制度的執(zhí)行，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，集思廣益，將腐敗扼殺在搖籃之中。

（五）不斷完善監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

重視內(nèi)部審計(jì)工作，成立聯(lián)合審計(jì)委員會，讓內(nèi)部審計(jì)人員與其審查的對象獨(dú)立開來，且內(nèi)部審計(jì)人員直接隸屬于該審計(jì)委員會，提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性；加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，重視審計(jì)人員專業(yè)技能的培訓(xùn)，不斷提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)；轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，由傳統(tǒng)的發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤和舞弊為目的的審計(jì)向效益審計(jì)和管理審計(jì)轉(zhuǎn)變，提高認(rèn)識，拓寬審計(jì)領(lǐng)域，提高審計(jì)高度，展開多種形式的審計(jì)及審計(jì)服務(wù)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題、監(jiān)督問題；公開審計(jì)結(jié)果，落實(shí)責(zé)任，建立透明公開的獎懲機(jī)制，提高審計(jì)質(zhì)量，調(diào)動員工積極性。最后，要加強(qiáng)外部監(jiān)督。公開內(nèi)部控制體系和評估結(jié)果，校內(nèi)重大變革和重大支出等，充分發(fā)揮政府和公眾的外部監(jiān)督作用，接受大眾評審，接受外部檢舉。定期聘請外部專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)對高校重要業(yè)務(wù)活動等進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，不斷完善內(nèi)部控制制度。