李仲平

摘要：補(bǔ)貼事實(shí)專向性之“不成比例”，應(yīng)關(guān)注補(bǔ)貼利益的分配，而非補(bǔ)貼工具的使用；應(yīng)探究補(bǔ)貼對(duì)經(jīng)濟(jì)條件而非計(jì)劃使用的扭曲；應(yīng)追詢補(bǔ)貼利益的分配何種情況會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)而非是否扭曲經(jīng)濟(jì)。與之相對(duì)應(yīng)，“不成比例”的判斷應(yīng)遵循“三步走”分析法：第一步，比較補(bǔ)貼接受者獲得的補(bǔ)貼利益占補(bǔ)貼計(jì)劃全部利益的比例；第二步，比較補(bǔ)貼接受者所做的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)的比例；第三步，比較這兩個(gè)比例之間是否存在“顯著”差異。中國(guó)防范相關(guān)實(shí)踐被訴至世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的主要方法，是在《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例》中明確規(guī)定“不成比例”，并在反補(bǔ)貼實(shí)踐中采用“三步走”分析法。

關(guān)鍵詞：補(bǔ)貼 事實(shí)專向性 不成比例

事實(shí)專向性是甄別一項(xiàng)名義上可被普遍獲得的補(bǔ)貼，在事實(shí)上是否扭曲資源配置的重要標(biāo)準(zhǔn)。世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《SCM協(xié)議》）規(guī)定，“給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼”（以下簡(jiǎn)稱“不成比例”）是構(gòu)成事實(shí)專向性的考慮因素之一，但并未對(duì)“不成比例”的判斷標(biāo)準(zhǔn)做出任何說明?！安怀杀壤迸袛鄻?biāo)準(zhǔn)的模糊，加大了中國(guó)反補(bǔ)貼實(shí)踐的不確定性。為此，筆者在探討世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)相關(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)“不成比例”賴以建立的資源配置理論，提出相對(duì)客觀且可供操作的“不成比例”判斷標(biāo)準(zhǔn)，并指出中國(guó)完善相關(guān)實(shí)踐的具體建議。

一、世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)判斷“不成比例”的標(biāo)準(zhǔn)

“不成比例”是《SCM協(xié)議》界定事實(shí)專向性的考慮因素之一。迄今，世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在“美國(guó)與歐盟互訴對(duì)方大型民用航空器補(bǔ)貼爭(zhēng)端”（以下分別簡(jiǎn)稱“歐盟空客公司案”與“美國(guó)波音公司案”）中，對(duì)“不成比例”做出了法律解釋與適用。

美國(guó)在“歐盟空客公司案”中訴稱，歐洲投資銀行根據(jù)“2002創(chuàng)新倡議”

（以下簡(jiǎn)稱“倡議”）給予空客公司的貸款構(gòu)成“不成比例”，因?yàn)榕c歐洲投資銀行在“倡議”存續(xù)期間（2000年到2003年）提供的貸款總額相比，空客公司獲得的貸款“不成比例地大”。然而，歐盟辯稱，與歐洲投資銀行從1957年成立至今所提供的貸款總額相比，空客公司獲得的貸款數(shù)量非常少。由此，美國(guó)和歐盟均不否認(rèn)，判斷“不成比例”需要將爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼數(shù)量與某個(gè)基準(zhǔn)進(jìn)行比較，分歧在于如何選擇比較基準(zhǔn)。歐盟認(rèn)為，比較基準(zhǔn)應(yīng)是補(bǔ)貼計(jì)劃存續(xù)期間的補(bǔ)貼總額；而美國(guó)則認(rèn)為，比較基準(zhǔn)應(yīng)是補(bǔ)貼計(jì)劃在某一時(shí)段內(nèi)的補(bǔ)貼總額。

面對(duì)美國(guó)和歐盟的爭(zhēng)議，本案專家組采用文義解釋的方法認(rèn)為：“‘比例指整體的一部分；一個(gè)相對(duì)量或數(shù)；規(guī)?；驍?shù)量之間的相對(duì)關(guān)系。評(píng)估‘不成比例，應(yīng)探究爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼數(shù)量和‘一個(gè)整體之間的比例，并據(jù)此認(rèn)定其是否大于‘成比例的補(bǔ)貼數(shù)量”。由此，本案專家組也認(rèn)為，“比例”本身意味著比較，判斷“不成比例”需要比較爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼數(shù)量占據(jù)補(bǔ)貼計(jì)劃總額的比例。

然而，僅此尚不足以證明“不成比例”。比如，一國(guó)給予A企業(yè)的補(bǔ)貼數(shù)量占相關(guān)補(bǔ)貼計(jì)劃總額的60%，但這僅能說明A企業(yè)使用了60%的補(bǔ)貼計(jì)劃，并不能證明其獲得了60%的補(bǔ)貼利益，因?yàn)檠a(bǔ)貼計(jì)劃的使用與補(bǔ)貼利益的分配并非必然重合。就此而言，評(píng)估“不成比例”，不應(yīng)關(guān)注誰(shuí)使用了“不成比例”的補(bǔ)貼計(jì)劃，而應(yīng)關(guān)注誰(shuí)收到了“不成比例”的補(bǔ)貼利益。⑦正是為了說明補(bǔ)貼利益的分配隋形，本案專家組進(jìn)一步指出：“不成比例”應(yīng)繼續(xù)比較爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼數(shù)量與“成比例的補(bǔ)貼數(shù)量”。但是，如何確定“成比例的補(bǔ)貼數(shù)量”呢？

專家組援引《反補(bǔ)貼協(xié)議》第2條第1款（c）項(xiàng)關(guān)于“適用本項(xiàng)時(shí)，應(yīng)考慮授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性程度”的規(guī)定認(rèn)為，從“補(bǔ)貼接受者在授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的比例”，可以逆向推出“成比例的補(bǔ)貼數(shù)量”。比如，一國(guó)A企業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)產(chǎn)值占該國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的10%，倘若其獲得的補(bǔ)貼利益占補(bǔ)貼計(jì)劃總體利益的10%，即為“成比例的補(bǔ)貼數(shù)量”。將補(bǔ)貼接受者在授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的比例”，視為其“成比例的補(bǔ)貼數(shù)量”，本案專家組實(shí)際上將“不成比例”的判斷，指向其賴以建立的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)——資源配置理論。

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般觀點(diǎn)認(rèn)為，資源是稀缺的，而需求是無限的。因此，稀缺資源應(yīng)盡可能被配置給高效率的生產(chǎn)者。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，這一結(jié)果是通過價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。詳言之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中的市場(chǎng)包括要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)。消費(fèi)者在要素市場(chǎng)上出售生產(chǎn)要素并取得收入，然后在產(chǎn)品市場(chǎng)上購(gòu)買產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)效用最大化。生產(chǎn)者在要素市場(chǎng)上買進(jìn)生產(chǎn)要素，然后將其轉(zhuǎn)換為消費(fèi)者所需產(chǎn)品，并通過市場(chǎng)銷售實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。在此過程中，稀缺資源在價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

然而，上述資源配置體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，有賴于市場(chǎng)價(jià)格能夠反映資源的真實(shí)社會(huì)成本。這是因?yàn)?，需求與供給互相作用所形成的均衡價(jià)格，既代表生產(chǎn)者在均衡產(chǎn)出水平下的邊際私人成本，又反映生產(chǎn)者使用資源來生產(chǎn)邊際產(chǎn)品的社會(huì)成本。在此條件下，市場(chǎng)價(jià)格得以反映資源的稀缺程度，并通過價(jià)格變動(dòng)調(diào)節(jié)資源在各產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng)。即使在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，政府對(duì)資源的配置也應(yīng)遵循這一原則，唯此才利于資源流向增值能力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，進(jìn)而促進(jìn)資源良性循環(huán)的形成。

倘若政府給予特定生產(chǎn)者超出其均衡產(chǎn)出水平的補(bǔ)貼，則必然使該資源的市場(chǎng)價(jià)格低于其真實(shí)的社會(huì)成本，從而導(dǎo)致資源從高效率生產(chǎn)者流向低效率的補(bǔ)貼接受者。在后者得到較多資源的情形下，市場(chǎng)不可避免地呈現(xiàn)失衡局面——需求較大的產(chǎn)品供不應(yīng)求，而需求較小的產(chǎn)品則供過于求。這種資源錯(cuò)配，正是《反補(bǔ)貼協(xié)議》創(chuàng)設(shè)“不成比例”規(guī)則試圖規(guī)制的情形。值得關(guān)注的是，本案專家組并未如其解釋去探究空客公司在歐盟境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的比例，而是僅以空客公司的貸款，占其被批準(zhǔn)年度歐洲投資銀行貸款總額的比例較小為由，做出了否定性裁決。

盡管“歐盟空客公司案”專家組在法律適用上存在瑕疵，但是美國(guó)和歐盟似乎都接受其法律解釋，進(jìn)而在“美國(guó)波音公司案”中展開了新的較量。歐盟在該案中訴稱，波音公司獲得威奇托市工業(yè)收益?zhèn)傊档?9%，但其創(chuàng)造的就業(yè)僅占威奇托市的32%，因此波音公司收到了“不成比例”的利益。然而，美國(guó)辯稱，應(yīng)將前述69%的比例與波音公司創(chuàng)造的就業(yè)，占該債券“其他接受者”創(chuàng)造的就業(yè)比例進(jìn)行比較。endprint

“美國(guó)波音公司案”中雙方的爭(zhēng)端用公式可表示為：（波音公司補(bǔ)貼額/總補(bǔ)貼額）Vs（波音公司某經(jīng)濟(jì)指標(biāo)/X）。雙方都同意“不成比例”需要在兩個(gè)比例之間進(jìn)行比較，分歧在于如何確定第二個(gè)比例的分母x。歐盟主張x是補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)的整體經(jīng)濟(jì)，而美國(guó)則認(rèn)為x是“補(bǔ)貼的其他獲得者”。本案專家組最終以歐盟初步證據(jù)確鑿為由，支持了歐盟的觀點(diǎn)。而上訴機(jī)構(gòu)雖然認(rèn)可專家組的裁決結(jié)果，卻否定了其裁決理由。

在上訴機(jī)構(gòu)看來，“不成比例”應(yīng)比較補(bǔ)貼接受者的真實(shí)分配——“實(shí)際獲得的補(bǔ)貼數(shù)量”，與補(bǔ)貼不具有專向性情形下的預(yù)期分配——“本應(yīng)獲得的補(bǔ)貼數(shù)量”。然而，“美國(guó)波音公司案”上訴機(jī)構(gòu)最終也并未如其解釋，通過評(píng)估波音公司的預(yù)期分配來判斷爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼是否構(gòu)成“不成比例”。相反，其僅僅根據(jù)補(bǔ)貼利益的真實(shí)分配就作出了肯定性裁決。之所以如此，是因?yàn)榇_定“本應(yīng)獲得的補(bǔ)貼數(shù)量”，在實(shí)踐中幾無可能。

世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在法律解釋中的大相徑庭和法律適用時(shí)的力不從心，凸顯了國(guó)際社會(huì)構(gòu)建相對(duì)客觀的、可供操作的“不成比例”判斷標(biāo)準(zhǔn)的必要性。

二、事實(shí)專向性之“不成比例"的判斷標(biāo)準(zhǔn)

“不成比例”旨在探究補(bǔ)貼利益是否以與其經(jīng)濟(jì)績(jī)效不相匹配的方式，被提供給了特定接受者，從而引起補(bǔ)貼提供經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的資源錯(cuò)配。根據(jù)“不成比例”賴以建立的資源配置理論，“不成比例”的判斷應(yīng)遵循下述“三步走”的分析法。

（一）比較爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼利益占據(jù)補(bǔ)貼計(jì)劃全部利益的比例

一般而言，補(bǔ)貼工具是政府提供補(bǔ)貼的手段，補(bǔ)貼利益才是政府提供補(bǔ)貼的目的。在“美國(guó)波音公司案”所涉威奇托市工業(yè)收益?zhèn)?jì)劃中，工業(yè)收益?zhèn)茄a(bǔ)貼工具，該債券提供的稅收優(yōu)惠才是補(bǔ)貼利益。歐盟明確意識(shí)到二者的不同，并基于債券其他接受者獲得稅收優(yōu)惠的比例與波音公司相同的事實(shí)，以波音公司收到的債券比例，代替其獲得稅收優(yōu)惠的比例。⑩但是，補(bǔ)貼數(shù)量并非總是補(bǔ)貼利益的適格代理。比如，資本密集型產(chǎn)業(yè)可能從市場(chǎng)上獲得與補(bǔ)貼計(jì)劃提供的相同數(shù)量貸款，但其不可能獲得相同數(shù)量的補(bǔ)貼利益，因?yàn)槭袌?chǎng)不提供優(yōu)惠的貸款利率。因此，“不成比例”應(yīng)關(guān)注補(bǔ)貼利益的分配，而非補(bǔ)貼工具的使用。

為此，判斷“不成比例”的第一步，應(yīng)比較爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼利益，占據(jù)補(bǔ)貼計(jì)劃全部利益的比例。根據(jù)《反補(bǔ)貼協(xié)議》第2條第1款（c）項(xiàng)關(guān)于“適用本項(xiàng)時(shí)，應(yīng)考慮已經(jīng)實(shí)施補(bǔ)貼計(jì)劃持續(xù)時(shí)間”的規(guī)定，補(bǔ)貼計(jì)劃的持續(xù)時(shí)間應(yīng)視個(gè)案具體情況而定。因?yàn)樵谘a(bǔ)貼計(jì)劃歷時(shí)較長(zhǎng)、所涉金額較大的情形下，若以補(bǔ)貼計(jì)劃的整個(gè)存續(xù)期間為基礎(chǔ)，則可能忽略補(bǔ)貼提供經(jīng)濟(jì)體在此期間發(fā)生的技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)興替等巨大變化；而在補(bǔ)貼計(jì)劃實(shí)施較短的情形下，以某一時(shí)段為基礎(chǔ)，又可能無法評(píng)估補(bǔ)貼對(duì)整體經(jīng)濟(jì)帶來的影響。

需要說明的是，根據(jù)資源配置理論關(guān)于資源分配應(yīng)與其經(jīng)濟(jì)效率相稱的一般觀點(diǎn)，僅僅關(guān)注補(bǔ)貼利益的分配情形，尚不足以說明補(bǔ)貼提供經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的經(jīng)濟(jì)條件是否遭到扭曲，為此，還需要將其置于補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)的宏觀背景之下予以考量。

（二）比較補(bǔ)貼接受者的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占據(jù)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)的比例

一般而言，市場(chǎng)遵循使用效率配置資源的結(jié)果，往往使得資源流向經(jīng)營(yíng)效益較好的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。因此，最有效率的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)獲得補(bǔ)貼，并不會(huì)扭曲資源配置。僅僅被提供給低效率甚至無效率企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，才會(huì)引起資源錯(cuò)配。因此，判斷“不成比例”，需要評(píng)估補(bǔ)貼接受者在授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)比例。否則，如美國(guó)所言，將“不成比例”判斷局限于“補(bǔ)貼接受者”的特定范圍，可能引起下述弊端：

第一，總會(huì)得出事實(shí)專向性不成立的結(jié)論。比如，一國(guó)政府試圖向3家企業(yè)提供補(bǔ)貼。只要這3家企業(yè)收到的補(bǔ)貼比例與各自的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)比例相稱，就不能認(rèn)定事實(shí)專向性成立。更為極端的情形是，僅當(dāng)1家企業(yè)收到全部補(bǔ)貼時(shí)，永遠(yuǎn)都不會(huì)認(rèn)定其獲得“不成比例”的利益，因?yàn)樵撈髽I(yè)同時(shí)也構(gòu)成授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的全部經(jīng)濟(jì)。

第二，規(guī)避進(jìn)口國(guó)的反補(bǔ)貼稅法。比如，一國(guó)設(shè)計(jì)一項(xiàng)平等補(bǔ)貼3個(gè)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼計(jì)劃，在每個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)本國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)相同、但相對(duì)較小的份額時(shí)，即使某個(gè)產(chǎn)業(yè)獲得巨額利益，也不會(huì)認(rèn)定相關(guān)補(bǔ)貼構(gòu)成“不成比例”。但若將其置于3個(gè)產(chǎn)業(yè)組成的整體經(jīng)濟(jì)中予以考察時(shí)，通常會(huì)得出“不成比例”成立的結(jié)論。

在較為宏觀的整體經(jīng)濟(jì)中評(píng)估補(bǔ)貼接受者的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)份額時(shí)，《反補(bǔ)貼協(xié)議》第2條第1款（c）項(xiàng)規(guī)定，相關(guān)評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮“授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性程度”?！敖?jīng)濟(jì)多樣性”是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本概念，通常用產(chǎn)業(yè)多樣性指代經(jīng)濟(jì)多樣性。隨著產(chǎn)業(yè)多樣性概念的演變，衡量經(jīng)濟(jì)多樣性程度的方法開始朝著模型化、數(shù)理化的方向發(fā)展?；谑聦?shí)專向性旨在甄別哪些補(bǔ)貼應(yīng)受反措施的規(guī)制，這種定性識(shí)別決定了“經(jīng)濟(jì)多樣性程度”的考察，并不要求精確的定量分析。因此，早期經(jīng)濟(jì)學(xué)通過比較不同產(chǎn)業(yè)的就業(yè)或收入，占整體經(jīng)濟(jì)就業(yè)或收入的比重，來衡量經(jīng)濟(jì)多樣性程度的方法，不僅數(shù)據(jù)采集比較容易，而且計(jì)算和推理也相對(duì)簡(jiǎn)單，可為“不成比例”判斷所借鑒。

將補(bǔ)貼接受者所做的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，如就業(yè)率、附加值、銷售額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，與授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)的同類經(jīng)濟(jì)參數(shù)進(jìn)行比較，是評(píng)估補(bǔ)貼接受者經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)比例的適當(dāng)方法?；谘a(bǔ)貼會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)是無需爭(zhēng)論的必然問題，而補(bǔ)貼在何種情況之下會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)，卻是需要證明的或然問題，“不成比例”的判斷，應(yīng)追詢補(bǔ)貼接受者獲得補(bǔ)貼利益的比例與其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)比例之間的差異，在何種程度上會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)。

（三）比較補(bǔ)貼接受者獲得補(bǔ)貼利益的比例與其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)比例之間是否存在“顯著”差異

根據(jù)資源配置理論，補(bǔ)貼接受者獲得補(bǔ)貼利益的比例，與其對(duì)整體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的比例之比應(yīng)等于1或更低。盡管在此情形之下，資源已經(jīng)從沒有獲得補(bǔ)貼的企業(yè)流向了獲得補(bǔ)貼的企業(yè)，但由于后者獲得的補(bǔ)貼利益并未超過其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，所以資源配置尚未違反資源有效使用的一般原則。反之，當(dāng)補(bǔ)貼接受者收到的利益比例與其對(duì)整體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的比例之比大于1時(shí)，也并不必然得出“不成比例”成立的結(jié)論。endprint

從理論而言，對(duì)補(bǔ)貼可獲得性的任何表意或事實(shí)限制都會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)，但并非任何此類限制都能確證專向性?！懊绹?guó)陸地棉花案”專家組曾強(qiáng)調(diào)，“……存在不受制于僵硬定量分析的臨界點(diǎn)。在此臨界點(diǎn)上，一項(xiàng)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)足以廣泛獲得的補(bǔ)貼，不構(gòu)成專向性?！薄懊绹?guó)波音公司案”專家組將此解讀為：“在該臨界點(diǎn)上，爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼不再被視為限于某些企業(yè)，而是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)可被廣泛獲得?！?/p>

臨界點(diǎn)的存在表明，專向性關(guān)注的不是補(bǔ)貼的獲得是否受到限制，而是補(bǔ)貼的獲得是否受到“足夠”限制。因此，并非補(bǔ)貼接受者獲得補(bǔ)貼利益的比例與其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)比例之間存在任何差異，都足以證明“不成比例”。相反，當(dāng)且僅當(dāng)補(bǔ)貼利益的比例“顯著”大于整體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的比例時(shí)，補(bǔ)貼引起資源錯(cuò)配的情形才得以凸顯。而前述歐盟的判斷標(biāo)準(zhǔn)恰恰忽略了這一點(diǎn)，并極易引起下述弊端：

第一，總會(huì)得出事實(shí)專向性成立的結(jié)論。比如，補(bǔ)貼提供經(jīng)濟(jì)體內(nèi)90%的企業(yè)都收到爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼。當(dāng)每個(gè)企業(yè)收到補(bǔ)貼利益的比例，與其對(duì)整體經(jīng)濟(jì)（包括沒有收到補(bǔ)貼的10%的企業(yè)）的貢獻(xiàn)比例相比時(shí)，至少有1個(gè)企業(yè)收到了“不成比例”的補(bǔ)貼。但事實(shí)上，此類補(bǔ)貼的可獲得性雖然受到限制，但由于限制程度較小，并不構(gòu)成事實(shí)專向性。

第二，導(dǎo)致《SCM協(xié)議》第2條第1款（b）項(xiàng)和（e）項(xiàng)沖突。比如，一項(xiàng)規(guī)定雇員超過100人的企業(yè)都有資格獲得的補(bǔ)貼，屬于（b）項(xiàng)規(guī)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)。假定此類企業(yè)共有3家，并分別收到補(bǔ)貼利益的50%、40%和10%。除非沒有收到補(bǔ)貼的企業(yè)的就業(yè)率為0，否則這3家企業(yè)分別創(chuàng)造的就業(yè)率，就不可能是相應(yīng)的50%、40%和10%。因此，至少1家企業(yè)將被認(rèn)定獲得“不成比例”的利益。但是，根據(jù)（b）項(xiàng)的規(guī)定，此類補(bǔ)貼并不構(gòu)成專向性。

由此，為“不成比例”附加“顯著”差異的額外條件，是專向性概念的應(yīng)有之義。那么，如何確定“顯著”？“顯著”可否被量化呢？基于專向性不可能通過精確的數(shù)學(xué)公式推演，而事實(shí)專向性又具有高度的事實(shí)依附性，“不成比例”判斷中的此類模糊與不確定，不得不借助反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)關(guān)的自由裁量予以克服。雖然這可能偏離嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的方法，使得“不成比例”判斷容易受到法律之外力量的影響和牽制，但考慮到專向性標(biāo)準(zhǔn)本身就是一個(gè)平衡多方利益的產(chǎn)物，此類偏離在某種意義上似乎是無法避免的。就此而言，盡管中國(guó)商務(wù)部在反補(bǔ)貼調(diào)查中擁有一定的自由裁量權(quán)，但此類權(quán)利的行使，必須被法律嚴(yán)格限定在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。

三、中國(guó)完善“不成比例”判斷的現(xiàn)實(shí)選擇

《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例》（以下簡(jiǎn)稱《反補(bǔ)貼條例》）關(guān)于事實(shí)專向性的規(guī)定比較模糊。中國(guó)防范相關(guān)反補(bǔ)貼實(shí)踐被訴違法的主要措施，是在《反補(bǔ)貼條例》中明確增加事實(shí)專向性的具體規(guī)定，并采用“三步走”分析法判斷國(guó)外補(bǔ)貼是否構(gòu)成“不成比例”。

（一）《反補(bǔ)貼條例》第4條明確增加事實(shí)專向性的具體規(guī)定

既有《反補(bǔ)貼條例》第4條對(duì)專向性規(guī)定為：“依照本條例進(jìn)行調(diào)查、采取反補(bǔ)貼措施的補(bǔ)貼必須具有專向性。具有下列情形之一的補(bǔ)貼具有專向性：（一）由出口國(guó)（地區(qū)）政府明確確定的某些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)獲得的補(bǔ)貼；（二）由出口國(guó)（地區(qū)）法律、法規(guī)明確規(guī)定的某些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)獲得的補(bǔ)貼；（三）指定特定區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)獲得的補(bǔ)貼；（四）以出口實(shí)績(jī)?yōu)闂l件獲得的補(bǔ)貼，包括本條例所附出口補(bǔ)貼清單列舉的各項(xiàng)補(bǔ)貼；（五）以使用本國(guó)（地區(qū)）產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品為條件獲得的補(bǔ)貼。在確定補(bǔ)貼專向性時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮受補(bǔ)貼企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)受補(bǔ)貼的數(shù)額、比例、時(shí)間以及給與補(bǔ)貼的方式等因素?！?/p>

由此，中國(guó)《反補(bǔ)貼條例》第4條第1款、第2款、第3款、第4款與第5款，分別體現(xiàn)了《sCM協(xié)議》第2條第1款（a）項(xiàng)的法律專向性、第2條第2款的地理專向性及第2條第3款的擬制專向性，似乎并未提及《sCM協(xié)議》第2條第1款（b）項(xiàng)規(guī)定的事實(shí)專向性。雖然該條最后一句話提及“在確定補(bǔ)貼專向性時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮受補(bǔ)貼企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)受補(bǔ)貼的數(shù)額、比例、時(shí)間以及給與補(bǔ)貼的方式等因素”，但似乎指的是在認(rèn)定前述任一專向性時(shí)都應(yīng)考慮的因素，而非對(duì)事實(shí)專向性的專門規(guī)定。

在《SCM協(xié)議》框架下，法律專向性、事實(shí)專向性、地理專向性和擬制專向性，是判斷補(bǔ)貼是否扭曲資源配置的四種形式。如果《反補(bǔ)貼條例》試圖規(guī)制事實(shí)專向性補(bǔ)貼的話，似乎應(yīng)在第4條之下以“款”的形式，與其他類型的專向性規(guī)定構(gòu)成并列編排?！斗囱a(bǔ)貼條例》關(guān)于事實(shí)專向性規(guī)定的模糊，不僅使中國(guó)相關(guān)反補(bǔ)貼實(shí)踐缺乏明確的法律依據(jù)，而且可能忽視了國(guó)際社會(huì)相關(guān)理論的演變與發(fā)展態(tài)勢(shì)。

因此，中國(guó)需在《反補(bǔ)貼條例》中，明確增加事實(shí)專向性的具體規(guī)定。這首先需要考慮事實(shí)專向性與法律專向性的順位關(guān)系。由于僅當(dāng)法律專向性不成立時(shí)，才需要考慮事實(shí)專向性，因此法律專向性構(gòu)成事實(shí)專向性的前置條件。所以，《反補(bǔ)貼條例》應(yīng)首先規(guī)定法律專向性，然后規(guī)定事實(shí)專向性。為了法律文本的內(nèi)在連貫和簡(jiǎn)潔，應(yīng)將既有《反補(bǔ)貼條例》第4條第1款和第2款合并為一個(gè)獨(dú)立條款，因?yàn)樗鼈兙娣蓪Ｏ蛐?；將?款和第5款合并為一個(gè)獨(dú)立條款，因?yàn)樗鼈兙鏀M制專向性。

從體例安排上，《反補(bǔ)貼條例》第4條第1款可規(guī)定法律專向性；第2款規(guī)定事實(shí)專向性；第3款規(guī)定地理專向性；第4款規(guī)定擬制專向性。其中，第2款在規(guī)定事實(shí)專向性時(shí)，既要交代事實(shí)專向性和法律專向性之間的順位關(guān)系，還要明確枚舉事實(shí)專向性的4個(gè)構(gòu)成要素，尤其要明確提及判斷事實(shí)專向性的2個(gè)環(huán)境因素。

具體而言，第2款可表述為：“如盡管因?yàn)檫m用第1款規(guī)定的原則而表現(xiàn)為非專向性補(bǔ)貼，但是有理由認(rèn)為補(bǔ)貼可能事實(shí)上屬專向性補(bǔ)貼，則可考慮其他因素。此類因素為：有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃、某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼、給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼，以及授予機(jī)關(guān)在做出給予補(bǔ)貼的決定時(shí)行使決定權(quán)的方式。在適用本項(xiàng)時(shí)，應(yīng)考慮授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性程度，以及已經(jīng)實(shí)施補(bǔ)貼計(jì)劃的持續(xù)時(shí)間”。在明確“不成比例”法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，中國(guó)尚應(yīng)完善“不成比例”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。endprint

（二）采用“三步走”分析法判斷“不成比例”

截至2017年1月30日，美國(guó)共對(duì)中國(guó)做出45起肯定性反補(bǔ)貼終裁，但尚未認(rèn)定中國(guó)補(bǔ)貼計(jì)劃構(gòu)成“不成比例”。合理的解釋可能是，中國(guó)補(bǔ)貼計(jì)劃均具有明顯的法律專向性，美國(guó)無需動(dòng)用規(guī)則模糊、分析復(fù)雜并極易引起爭(zhēng)議的“不成比例”標(biāo)準(zhǔn)。與美國(guó)的謹(jǐn)慎相比，中國(guó)在僅有的6起肯定性反補(bǔ)貼終裁中，已經(jīng)認(rèn)定1項(xiàng)補(bǔ)貼計(jì)劃構(gòu)成“不成比例”的事實(shí)專向性。

與美國(guó)判斷“不成比例”時(shí)詳細(xì)的分析論證、廣泛的數(shù)據(jù)支撐、精確的比例計(jì)量以及充分的解釋說明相比，中國(guó)關(guān)于“不成比例”的證明，尚顯簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)。比如，中國(guó)在“歐盟太陽(yáng)能多晶硅反補(bǔ)貼案”中，認(rèn)定“歐洲投資銀行政策性貸款”構(gòu)成“不成比例”的理由是：“歐洲投資銀行在2005年至2009年間向歐盟境內(nèi)提供的貸款，事實(shí)上主要向通信基礎(chǔ)設(shè)施和能源或能源和交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)發(fā)放，這些產(chǎn)業(yè)獲得的貸款比例接近或超過50%。歐洲投資銀行事實(shí)上向特定產(chǎn)業(yè)提供了不成比例的大金額貸款，能源產(chǎn)業(yè)是歐洲投資銀行提供不成比例金額的產(chǎn)業(yè)”。

這段130余字的分析，僅僅提及補(bǔ)貼工具及其對(duì)補(bǔ)貼計(jì)劃的扭曲，既省略了能源產(chǎn)業(yè)獲得爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼利益的數(shù)額占整個(gè)補(bǔ)貼計(jì)劃全部利益的比例，又未指出能源產(chǎn)業(yè)所做的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占?xì)W盟整體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的比例，更未將這兩個(gè)比例進(jìn)行比較分析，從而無法切實(shí)評(píng)估能源產(chǎn)業(yè)獲得的補(bǔ)貼利益是否遵循了資源配置理論。因此，中國(guó)可根據(jù)前述“三步走”分析法，完善“不成比例”的判斷方法。

概言之，在判斷“不成比例”時(shí)，中國(guó)應(yīng)主要搜集補(bǔ)貼提供經(jīng)濟(jì)體的如下數(shù)據(jù)資料：調(diào)查期間爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼計(jì)劃已經(jīng)或試圖提供的全部補(bǔ)貼利益、被調(diào)查企業(yè)獲得補(bǔ)貼利益的數(shù)量、被調(diào)查企業(yè)的某一類或幾類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（如創(chuàng)造的就業(yè)崗位、產(chǎn)值或附加值等）補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)的同類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。然后，首先比較被調(diào)查企業(yè)獲得的補(bǔ)貼利益，占補(bǔ)貼計(jì)劃全部補(bǔ)貼利益的比例；其次比較被調(diào)查企業(yè)所做的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)的比例；最后比較這兩個(gè)比例之間是否存在顯著差異，以此說明被調(diào)查企業(yè)獲得的補(bǔ)貼利益是否與其創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)相匹配。

結(jié)語(yǔ)

基于法律專向性較之于事實(shí)專向性更容易識(shí)別，世界貿(mào)易組織各成員方將傾向于采用隱蔽性較強(qiáng)的事實(shí)專向性，致使其判斷標(biāo)準(zhǔn)必然成為未來國(guó)際社會(huì)反補(bǔ)貼爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。我國(guó)應(yīng)密切關(guān)注世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在相關(guān)成案中的法律解釋和適用，跟蹤研究事實(shí)專向性四個(gè)考慮因素的理論演變和實(shí)踐態(tài)勢(shì)，借此為我國(guó)利用反補(bǔ)貼措施保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)合法權(quán)益提供最新的理論研究成果和操作性較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)。endprint